完善融合相关配套政策

■ 装备学院武器装备建设军民融合研究中心

完善融合相关配套政策

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民企参军的武器装备建设军民融合式发展是一项复杂的系统工程，需要相关政策法规之间相互衔接、彼此配套。近年来，武器装备建设军民融合式发展一系列相关配套政策相继出台，其具有的导向激励、约束规范作用正逐渐显现。

民企参军的武器装备建设军民融合式发展是一项复杂的系统工程，需要相关政策法规之间相互衔接、彼此配套。近年来，武器装备建设军民融合式发展一系列相关配套政策相继出台，其具有的导向激励、约束规范作用正逐渐显现。但随着这项工作的深入推进，配套政策跟进缓慢、现有政策支撑力度不足等深层次问题随之暴露出来，某种程度上制约着民企参军的进程和潜能发挥。

一、现状问题

近年来，涉及武器装备建设军民融合式发展的国家、军队及地方政府层面的政策明显增多，但受长期以来形成的部门利益、职能缺失、信息交流不畅、实践经验不足等多重因素影响，执行效果与预期目标尚有较大差距。

（一）民营企业装备合同履行面临的主要问题

1.质量管理体系的“军工”属性不强

相对于军工集团企业而言，大多数民营企业质量基础比较薄弱。主要体现在三个方面：一是缺少完善的质量管理组织制度。受利益驱动和承担装备科研生产的社会名誉效应，民营企业参加军工科研生产的积极性很高。然而，除了少数大型民营企业外，大多数民营企业虽然设立了质量管理机构，但职责分工、人员配备、管理制度、运行机制等不够完善，随意性较大。二是缺少健全的质量管理体系。有些虽然通过了相关认证，但普遍存在“两层皮”的现象，即迎检一套标准、工作一套标准，导致质量管理体系与日常质量管理分离，致使质量管理体系流于形式，起不到应有的作用，在体系建设方面还存在着一定的差距。三是装备质量意识相对淡薄。民营企业追求利益最大化，往往过多考虑短期效益，对装备发展缺乏长远规划，装备质量文化沉淀不够，装备质量第一的意识相对薄弱。经常面临因后续发展动力不足而被淘汰的危险，也存在因利益得不到满足或自身体制、经营管理不善等原因导致“退伍”的风险。四是对装备科研生产法规和标准不熟悉，对装备科研生产标准要求和军方特殊要求落实不到位，在管理上往往“想当然”。并由于对装备科研生产程序和装备特点了解不足，导致服务装备科研生产的效果得不到充分发挥，尤其是在装备售后服务和质量问题处理等方面与装备要求存在较大差距，服务的全局意识和质量问题处理的可追溯性意识有待培训和养成。

2.人力资源管理较为松散

民营企业组织具有机构精、人员少、效率高，人才引进机制灵活等特点。但是，相对于军工集团企业而言，大部分民营企业人力资源管理较松散，不利于装备科研生产任务的组织实施和产品质量保证。一是民营企业某些高技术人员为兼职聘用，组织关系不在企业，平时不在岗，难以确保质量管理常态化。二是民企人员流转速度较快，在人员招聘上容易降低对一线操作员工上岗资质的标准要求。而且，很难通过责任追究制等对员工行为进行有效约束，员工质量意识薄弱、责任心不强。而装备生产有一定的特殊性，某些关键岗位，需要长时间的培养和实践，这些关键岗位人员的变动与流失，对产品质量管理影响很大，也容易造成失泄密和安全事故。三是缺乏必要的岗位设置。民营企业中对生产组织和过程控制起关键作用的生产调度、技术、工艺、检验、外协外购配套等部门均没有单设，而是将其职能合并到科技、质管、物资等现有机构中，分工不细，责任不明。四是大多数民营企业组织生产一般采取谁研制谁生产的管理模式，易造成工艺性差、技术状态更改随意、验收工作力度不够、科研和生产“混线”等问题。

3.缺乏与军方沟通的主动意识和有效机制

装备是企业为军方“量体订制”的特殊产品，在装备研制生产过程中，企业要主动及时与军方沟通，真正全面体现军方的需求和意图。但是由于民营企业习惯于市场中的独立经营模式，与军方的沟通协调往往不够积极主动。一是缺乏与军方沟通的主动意识。长期以来，民营企业自主经营、自我约束，自行解决产品质量问题和科研生产问题。受这种经营模式的影响，民营企业在承担装备科研生产任务中，与军方沟通协调的意识较弱，不能按照军方要求和程序处理问题，不习惯甚至不愿意主动及时向军方提供装备科研生产的计划、进度、质量等信息，经常因技术、质量、进度等问题造成合同无法履行的困境才仓促与军方沟通，耽误了时机，影响了装备交付质量与进度。二是缺乏有效的信息交互机制。国有军工企业和大型民营企业都成立了专门的装备部，与军方就装备科研生产任务进行顺畅沟通。由于中小型民营企业承担的多为三、四级配套产品，因此，很少有专门的机构负责沟通协调工作。而军事代表质量监督和检验验收工作一般只涉及一、二级配套，对于中小型民营企业的质量问题处理，一般临时抽派军事代表与企业主管领导或质管部、技术部沟通，多为事后监督，缺乏常态化的信息交互机制。三是有行政干预质量问题处理的现象。国有企业组织庞大，在处理质量问题时，各个部门相互制约、相互牵制，这种制约在一定程度上可以达到一种平衡。而在民营企业，质量问题的处理可能会影响到企业的利益，管理层、技术层等人员的个人利益，致使管理层强加干涉、放宽要求的现象时有发生。

4.整体综合实力相对薄弱

民营企业在投资渠道、发展历程、专业领域等方面与军工企业存在较大差距，综合实力相对薄弱。一是硬件条件相对不足。从目前我国装备科研生产力量看，军工集团内的企业仍占装备承制单位的主体，在科研生产条件上拥有政府提供的专项技改资金、条件保障资金以及扶持企业的装备科研生产项目等。而民营企业虽然积极性高，技术、人员投入舍得，但缺少国家的科研资金投入，也没有专项的技改经费，科研设施、生产设备、实验测试设备、工艺装备建设等不足。有些实力比较强的民营企业，虽然科研生产条件保障到位，但与装备研制、生产、调试、试验、检验的要求相比还存在一定差距，使装备质量得不到有效保证。二是制度规范不完善。如关键工序、特种工艺的质量控制程序不规范，产品技术状态过程控制不严格，不合格品处理程序不严密，设备、工艺装备和计量检测器具缺少必要的检验环节等，从而使装备质量形成过程缺乏规范的监管。三是外购器材管理比较随意。民营企业由于对装备的采购要求不太了解，即便是有所了解也认识不够，外购器材采购随意，没有建立科学、严格的考核、试验验证等管理制度，有时往往因重要材料供货紧张，满足不了科研生产需要，企业就自作主张，未经军方考察和批准就擅自选点采购。四是技术服务成本考虑不周，缺乏经验，致使服务经费紧张，影响装备售后服务质量。

二、军代表开展民企装备合同履行监督面临的困难

（一）民营企业对装备科研生产法规制度不适应

总体而言，现行有效的装备研制生产质量管理、质量监督法规、标准，主要针对军工企业制定，民营企业严格执行现有法规标准基础条件尚不具备。如“双五归零”、“三不放过”等多年形成的行之有效的质量监督制度，在军工企业已形成为人所共知的习惯做法和行业准则，而民营企业尚未建立类似制度。民营企业大部分取得IS09000或GBl9001认证，军队要求装备承制单位必须取得GJB9001B认证。两个标准虽一脉相承，但是GJB9001B中增加了许多军队的特殊要求。民营企业即使取得GJB9001B认证，但是受多年习惯影响，一时也难以真正达到军方规定的标准要求。传统做法的影响，法规标准的不适应，将给军事代表质量监督工作带来不少困难。

（二）军企双方沟通制度不完善

民营企业主要承担装备科研生产配套任务，绝大部分项目为三、四级配套产品，产品类型多，技术复杂程度不高，在军事代表室的订货任务中所占比例不大，承制单位杂且分散。仅就目前军事代表机构及人员编配情况来看，只能由驻地区军事代表室对民营企业实施质量监督，不可能也没必要按照军工企业模式实行质量体系监督、过程监督、产品验收“三位一体”监督。这就要求民营企业及时准确向军事代表上报多种信息资料。但是，由于民营企业习惯独立经营，因此，经常出现由于沟通渠道不顺畅、制度不完善造成的军企双方难以有效沟通等问题。

（三）现行装备质量保证制度适用性受限

通常情况下，军事代表接受合同任务后，要根据合同要求，督促承制单位制定质量保证措施，编制《产品质量保证大纲》《质量监督细则》等文件，并督促承制单位建立健全厂际质量管理体系等。但是，由于民营企业承担的装备常处于配套的底端，产品种类多而零散，且多采用多级配套、分包、外购等形式，因此，不可能对每一项合同都制定相应的质量保证大纲和监督细则等。虽然民营企业有一套自己的质量保证体系，但体系的适用性、运行的有效性、企业对体系运行监督的力度等，都与军工企业存在较大差距，无形中给军事代表质量监督造成很多困难。

（四）军事代表自身因素制约

军事代表人员少、任务多的矛盾十分突出，而民营企业点多面广，使这一矛盾更加尖锐。同时，由于民营企业在质量观念、管理方式、行为模式上与传统军工企业存在较大差异，军事代表在国有军工企业中长期运用的质量监督工作模式与方法往往难以奏效，使军事代表质量监督工作常常处于被动状态。

三、主要进展

（一）制定《装备采购合同履行监督工作管理规定》

按照计划制定、合同订立、合同履行相对分开、相互制衡的原则，2012年8月，总装备部综合计划部在现编机构（全军驻厂军事代表工作办公室、装备价格管理中心、装备采购管理中心）的基础上，调整组建了装备采购管理局和装备合同监督管理局。新的采购机构成立后，针对装备合同履行存在的诸多问题，对规范装备合同履行监督工作做了大量工作。一是制定了《装备采购合同履行监督工作管理规定》，已形成征求意见稿。二是2013年，组织全军装备采购大检查活动，主要针对2011年和2012年装备采购合同履行与监督工作情况进行检查，查找存在的问题，研究对策措施。

《装备采购合同履行监督工作管理规定》规定：装备采购合同履行监督工作应当通过制定合同履行监督实施方案，监督合同履行过程的质量、进度和费用，开展合同节点考核、检验验收和售后服务监督，协调处理影响合同正常履行的问题，评定合同履行绩效等工作，实现对合同履行过程的有效控制，保障合同顺利履行。为规范装备采购合同履行监督工作、加强合同履行监督过程管理提供了基本依据。

（二）提出建立对民营企业的监管机制

2014年5月20日，总装备部、国家国防科技工业局、国家保密局联合制定了“关于加快吸纳优势民营企业进入武器装备科研生产和维修领域的措施意见”，提出要“建立承制单位资质联合监管机制”，“加大军事代表机构对民营企业监管力度，完善合同履约信誉等级评价和年度资格监督报告制度，健全退出管理机制”。

1.建立完善协同有力的企业监管机制

一是加强军事代表日常监督，加大对民营企业运营情况掌握和合同履行监督力度，完善装备承制资格日常监督和年度报告制度，依法对民营企业科研生产条件、产品质量和安全保密等实施监管；二是完善预警和退出机制，开展民营企业履约信誉等级评价工作，强化资质动态管理，淘汰在质量、保密、信誉以及经营状况等方面存在重大问题的企业。

2.细化军事代表对民营企业合同履行监督职能

《中国人民解放军驻承制单位军事代表工作条例》《武器装备科研生产许可实施办法》以及《装备承制单位资格审查管理规定》等都明确了军事代表机构对合同监管的职责，但并没有明确军事代表对民营企业监管细则。当前，加强对民营企业合同履行监督已经是势在必行。相关政策已经提出要明确、细化军事代表对民营企业合同履行监督职能，建立军事代表对民营企业运行监管机制等，改变目前军事代表对民营企业合同履行监管不到位的现象。但是，由于民营企业承担军品科研生产任务多为三、四级配套产品，且承制单位杂且分散，军事代表机构及人员编配情况难以满足对民营企业监管要求，因此，强化军事代表对民营企业合同履行监督职能，是与军事代表制度改革紧密结合的一项工程，仍需要进行充分论证。

四、改革方向

（一）强化军事代表对民营企业的合同履行监督职能

军事代表制度改革将军事代表的基本职能定位为合同履行监督，即监督装备承制单位履行合同，包括对质量、进度、费用进行监督和对产品进行检验验收等。但是，目前军事代表对民营企业合同履行监督作用很难发挥。因此，应该借军事代表制度改革的机遇，进一步明确细化军事代表对涉军民营企业装备采购合同履行监督职能，明确军方对民营企业产品质量监督的主导地位，使军事代表工作有据可依。

（二）建立承制单位重大问题通报共享和联合监管机制

一是建立情况报告和预警机制。明确军事代表对民营企业的跟踪监管职责，对民营企业法人资格、资本构成、科研生产条件、质量管理体系、承制范围、安全保密、产品质量、守法经营等重大变化和存在的问题及时跟踪报告，妥善协同处理。二是建立联合监管和沟通机制。军事代表机构要会同地方国防科技工业管理部门、行业商会和协会等机构，建立联合监管和沟通机制，共同对民营企业进行联合监督。三是督促承制单位建立质量管理体系，不断完善质量体系文件、技术文件、工艺文件和作业指导书，提高企业质量管理水平，并确保质量管理体系运行有效。四是协调企业建立厂际质量保证体系。探索一套行之有效的办法（如定期会议制度、质量问题处理制度、文件传递制度和技术状态会签制度等），加强质量信息的传递、反馈和处理，解决协调不畅、标准不统一问题。

（三）建立装备承制单位履约信誉评价和惩处机制

一是根据企业合同履行情况，研究制定涉军民营企业装备建设能力评估指标体系，并组织开展能力年度评估，使军方掌握民营企业能力状况与潜在风险，制定应对预案。二是以产品质量保证能力评判为核心，开展信用评价工作，建立信誉等级评定和信用通报制度，实行企业退出、黑名单等制度，加强对民营企业风险防范管控，提高民营企业履约意识，激励民营企业按期保质完成科研生产任务。

（四）加强对民营企业装备合同履行监督法规制度建设

一是制定军事代表机构对涉军民营企业装备采购活动进行监管的规范性文件，明确监管的范围、内容程序等，理顺二者的关系，构建合法、公平的合同监管关系。二是加强对民营企业法规宣贯工作。将《武器装备质量管理条例》《军事代表工作条例》、装备承制单位资格审查标准、国家军用标准等质量法规作为宣传工作要点。明确企业的质量主体地位，更要明确企业负责人和企业成员的不同质量责任，帮助企业真正树立人人都与质量有关、人人都应当关心质量、重视质量的现代质量观念，在企业营造重视装备质量的良好氛围。三是加强质量保证制度建设。军队应协调国防科技工业主管部门，细化民营企业承担装备科研生产质量保证制度规范，如要求民营企业编写产品《质量保证大纲》《质量监督细则》和《检验验收细则》等，以法规或办法的形式强制约束企业执行，建立起适应民营企业特点的科学规范、协调配套、运行有效的装备质量监督制度体系。四是加强军民一体化标准建设。当前，部分民用标准超过军用标准的现象十分普遍。建议在不影响装备安全和性能要求的前提下，采用民用标准和规范对产品质量实施监督。同时，军事代表要会同有关部门对现行军用标准进行梳理，淘汰和修订落后军用标准，并联合企业修订和发布民用标准目录，为装备质量监督提协调兼容的技术标准体系。

（注：本文供稿为舒本耀教授）