挖掘“红利”亮点推动中国特色军民融合深入发展—— 《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》解读

■ 赵淑珍 李永琳

挖掘“红利”亮点推动中国特色军民融合深入发展
—— 《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》解读

■ 赵淑珍 李永琳

近日，中共中央、国务院、中央军委联合印发了《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》（以下简称《意见》）。《意见》着眼国家安全和发展战略全局，针对我国军民融合发展刚进入由初步融合向深度融合的过渡阶段，依然存在思想观念跟不上、顶层统筹和统管体制缺乏、政策法规和运行机制滞后、有共识难落实等突出问题，出于军民融合整体效益与巨大潜力亟待挖掘和进一步发挥的重大现实考量，明确了新形势下军民融合发展的总体思路、重点任务、政策措施，是统筹推进经济建设和国防建设的纲领性文件，堪称推进我国军民融合战略的“宪法”。

近日，中共中央、国务院、中央军委联合印发了《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》（以下简称《意见》）。《意见》着眼国家安全和发展战略全局，针对我国军民融合发展刚进入由初步融合向深度融合的过渡阶段，依然存在思想观念跟不上、顶层统筹和统管体制缺乏、政策法规和运行机制滞后、有共识难落实等突出问题，出于军民融合整体效益与巨大潜力亟待挖掘和进一步发挥的重大现实考量，明确了新形势下军民融合发展的总体思路、重点任务、政策措施，是统筹推进经济建设和国防建设的纲领性文件，堪称推进我国军民融合战略的“宪法”。其中，推进军工企业专业化重组、扩大引入社会资本、推进混合所有制改革、推进低空空域改革等八大举措，“含金量”十足，是推进我国军民融合发展进程的巨型推进器。本文仅就《意见》中推进军民融合举措的重大亮点进行解读。

亮点一：政策红利纷至沓来，经济格局将深刻变化

《意见》从八个大方面力促国防建设和经济建设融合发展，包括：加强基础领域各种资源的统筹；加强产业领域统筹，建设中国特色先进国防科技工业体系；加强科技领域统筹，着力提高军民协同创新能力；加强教育资源统筹，完善军民融合的人才培养使用体系；加强社会服务统筹，提高军队保障社会化水平；强化应急和公共安全统筹，提高军地协同应对能力；统筹海洋开发和海上维权，推进实施海洋强国战略；维护国家海外利益等。

近几个月以来，中央各相关部门不断释放政策红利，加快推动军民融合发展战略。5月17日，国务院办公厅印发了《关于促进通用航空业发展的指导意见》，提出通航经济规模超万亿、开放3000米以下空域、简化审批流程等多项目标和供给侧改革措施。并在网络安全、北斗卫星导航、商用航天等产业方面，给予诸多政策引导。6月份以来，国防科工局多次召开会议，研究部署推动国防科技工业军民融合深度发展、国防科技工业“十三五”规划编制、军工行业标准化技术、促进先进技术军民双向转移转化等等。这些产业政策与新近出台的《意见》相呼应，共同发力，对促进《意见》的八个方面融合发展将发挥巨大的政策引导作用，在推进军民融合战略深入实施的同时将深刻影响中国经济格局，适应军工技术商业化发展趋势，引致并再创造军民双向发展需求，开启北斗卫星导航、通用航空、商业航天发射、网络安全等数个规模的产业，这也将是未来30年中国经济发展的新特点。值得指出的是，《意见》之后，相关部门还会出台多个配套文件，军民融合下半年或将进入政策“红利”密集出台的重要时期。

亮点二：优化要素资源配置，力推军民双向融合

军民融合是大势所趋。在我国，科技与产业深度融合、以互联网思维为代表的新的产业形态加速形成，正在以新的规则推动技术、产业和资本的高效组合。另一方面，政府的投资方式也在发生转变，市场配置资源得到强化，政府在军事工业领域的角色和定位也正在逐步转变。在经济新形势下，军工产业将成为中国新一轮科技革命的发端，也将成为社会资源不断涌入和集聚的焦点。通过强化军民融合机制建设，谋求军事效益与经济效益的最大化。

《意见》秉承“五大发展理念”，将“富国”和“强军”有机结合起来，从基础领域、产业领域、科技领域、教育资源等多个角度给出了针对性和操作性很强的对策措施，“抓落实”的特征非常鲜明。从经济发展层面来看，军民融合的实质就是通过一系列深化改革措施，让不同领域内各具比较优势的要素优化配置、加速融合，大力推动军用和民用领域在科研创新、市场整合、要素交换、产业布局等方面巨大的融合潜力，只要按照《意见》部署有序扎实推动融合措施，高端产业发展乃至中国经济转型的前景将更加光明，必将成为国民经济的转型升级不可遏制的强大推动力。

《意见》为军工技术发挥科技创新的“溢出效应”迈出了坚实的步伐。现代世界，军工是尖端技术优先应用领域，也是颠覆性创新的汇聚之地，发达国家的经济发展和科技进步往往与其军工领域有着密切联系。譬如，现代广泛应用于经济和社会发展各领域的导航技术，就是美国上世纪70年代在“星球大战”计划里研制出的。《意见》对科技创新带来的利好十分明显，将为中国经济向创新驱动转型带来长期利好。《意见》提出，加快军民融合式创新，整合运用军民科研力量和资源，充分发挥高等学校、科研院所的优势和潜力，开展联合攻关，加强基础技术、前沿技术、关键技术研究，推进军民技术双向转移和转化应用。《意见》还提出，完善军民协同创新机制，加大国防科研平台向民口单位开放力度，推动建立一批军民结合、产学研一体的科技协同创新平台。《意见》的实施将为军地双方技术优势互补提供重大契机，能够较好地解决民营经济更注重回报而不愿从事基础性强、周期长、风险高的科研项目，国有企业或军工科研院所科研资源投入较多但成果的市场转化率偏低、体制机制约束也较多等问题，综合运用市场等方法推动军民协同创新，让双方科研要素更好地交融，为社会创造出更大的价值。

亮点三：军工企业转型发展，军用技术发力供给侧改革

《意见》提出，加强基础领域统筹，增强对经济建设和国防建设的整体支撑能力；将地方交通、空域结构、空间基础设施、信息基础设施、气象基础设施等对民用市场逐步开放；完善军民协同创新机制，加大国防科研平台向民口单位开放力度，推动建立一批军民结合、产学研一体的科技协同创新平台。军工企业拥有十分可观的“改革红利”，是经济领域为数不多的可由政府主导并能直接带来效益的改革行为。通过重组实现军工资源的有效配置和生产关系的理顺是最可行最有效的手段。这一大背景下，有效破除军民二元体制结构，通过军民融合战略平台，凝聚宝贵的军地优质资源发力供给侧结构性改革，通过军民深度融合实现社会资源大整合，军工的市场化、产业化，开放式和融合式发展将是大势所趋，成为凝聚宝贵的军地优质资源发力供给侧结构性改革的领头羊、排头兵。

军民融合之所以空间巨大，能担当起我国供给侧结构性改革的领头羊、排头兵，主要原因在于民企获得军工资质，将会带来广阔的市场空间，在大国崛起的背景下，军工装备领域的增量空间巨大；而军工企业的先进技术，发力民用产品同样具有比较优势，而民营企业和军工科研院所合作则可以利用更有效的激励机制，调动人员积极性，让企业运营的效率得到提升。加快军民融合深度发展步伐，能够更好地发挥国防和军事领域技术与装备在经济社会发展中的作用，特别是那些对于“中国制造2025”有帮助和支撑作用的技术与装备，应当通过一定的手段与措施，尽快转化成经济社会发展的力量，推动中国经济的结构调整与转型，推动中国经济增长方式的转变。军民融合能够带来的经济、社会、国防、军队、科技等方面的效应相当突出，呈现出全方位、多层次、广覆盖的特点，是中国实现经济结构调整与转型、经济增长方式转变、“中国制造”向“中国创造”转变等目标时不可忽视的重要力量。

亮点四：破除行业壁垒，“民参军”进入实质阶段

《意见》为民资民企“参军”提供了巨大的进入空间。《意见》明确指出，立足国民经济基础，扩大引入社会资本，积极稳妥推进混合所有制改革试点。与此同时，加快引导优势民营企业进入武器装备科研生产和维修领域，构建公平竞争的政策环境，推动军工技术向国民经济领域的转移转化，实现产业化发展。

民资民企是推动发展、扩大就业的传统力量，而且由于机制灵活、市场化程度高等原因，三十多年来的改革发展集聚了强大的发展资源，在高新技术产业等领域的作用不容忽视。“民参军”不仅能吸引其优质资源推动国防和军队建设，缓解资金压力、推动军工企业转型重组，也是民营企业发展难得的战略机遇。这也是十八大以来民资民企“参军”热情高涨的重要原因。国防领域通常都是高精尖项目，科技含量高，创新压力大，因此能够有一般民营企业无力聘请的基础类资深专家参与指导。民企的介入，有利于自身的转型升级。同时，放开民资民企也有助于盘活退役军人等优质人力资源，提高地方就业率和增长动力。

为坚决贯彻落实《意见》，应该进一步发挥市场在国防资源配置中的作用，完善国防建设项目合作合同管理制度，在平等和契约精神基础上构建军民融合的联动体系，积极引导民营经济参与国防建设，最终让民资民企对接国防需求的机制落到实处。按照“突出核心，放开一般”的原则，进一步打破国防军工行业封闭，深化国防科技工业体制改革，突出核心能力，放开一般能力。我们认为未来国家将资源集中投向发动机、航母和飞机等总装核心类的企业。一般类的普通加工制造、保养和维修等向民间开放，提高效率节省资金。可以预见，随着下半年军民融合利好政策有望密集出台，民营企业进入国防工业的门槛将会进一步放开，尤其是集中在民企竞争优势明显的行业。

《意见》出台标志着民参军的放开进入实质阶段，明确了未来将引导民营企业进入武器科研生产和维修领域。民参军政策的核心目的就是引导优势民营企业，优质的社会资源进入军品科研、生产、维修的各个领域，从而推动军工产业的升级，为铸造强军的“利器”提供物质技术的支持。目前，“民参军”已成为军民融合重点方向。我国已经取得武器装备科研生产许可的名义企业已经超过1000家，其中已经实现军品收入和存在具备与军方合作条件的上市公司已经超过了100家。一系列涉及“民参军”领域的法律法规细则，初步形成了涵盖顶层法规、实施办法以及承制目录的制度框架，为“民参军”活动的科学化、规范化管理提供了有力保障。为推进民参军，原总装备部于2014年下发了《关于引导优势民营企业参与武器装备科研生产和维修的措施意见》重点围绕“政策法规、市场准入、公平竞争、信息互通、过程监管”等5个方面改革创新，筹划启动32项“民参军”措施任务。按照整体目标和时间节点，2016年将重点推进建立国防知识产权管理制度、制定竞争性采购规章制度及配套法规、制定《装备采购信息发布管理办法》及配套规章等5项任务。32项“民参军”措施任务于2017年底前全部完成。

亮点五：加大资本运作力度，推进军工企业重组

《意见》确定的“推进军工企业专业化重组”、“扩大引入社会资本”、“推进混合所有制改革试点”等在资本层面的运作，更是给资本市场提供了巨大的想象空间，这也有利于相关产业板块做强做大。资本运作是产业发展的血脉。据有关机构统计，国外军工企业资产证券化率为70%到80%，我国目前十大军工集团总体资产证券化率大约25%，潜在发展空间巨大。目前十一大军工企业集团都在积极推动军民融合战略，包括中国电子、中国电科、航天科工、中航工业等军工央企旗下的上市公司都有整合动作，方向正是专业化、板块化、产业化。另外，军工科研院所改革也在紧锣密鼓的筹划当中，作为军工优质资产，其证券化必将受到资本市场的追逐。

近两年，军工产业的热度引来了各类资本参与。凭借资本市场的力量，股权参与成为主流，这能帮助民参军企业更短时间内完成企业自身转型。民营经济以股权方式“参军”进程的加快，不仅能够将资金迅速转化为产能和军方供货能力，而且对丰富产品类别，延长产业链，有效分散风险同样具有重要作用，是民营经济发展壮大的战略性契机。目前，通过军方资质认证的企业约有1400多家，而上市的军工企业不足百家。未来借助资本力量盘活存量资产，提高军工行业的资本化水平。这将推动具备核心竞争力的民营军工企业更快产业化运营，同时促使企业“民参军”的过程大大缩短。据中信证券统计，民参军的产品路线多数集中在电子、通信、计算机等军用信息化相关领域，如北斗导航、军用电子、军用通信和雷达系统、军用计算机和软件等，这些领域占民参军的比例达到45%，军地合作的空间依然很大。所以在未来，我们相信股权形式的“民参军”，将成为军工行业崛起过程中社会资本参与的主要形式。

《意见》提出的扩大引入社会资本，积极稳妥推进混合所有制改革试点，给传统军工企业、军工科研院所走市场化道路，推行资产重新定价重新分配提供了战略机遇。当前，汽车、造船、电子信息等行业已经形成了大量的军工背景的民品巨头，卫星应用、通用航空和商业航空、网络信息化、新材料等高科技新兴领域将成为新一代的军转民融合发展点。同时，军民融合大潮也将推动军工国有企业再次深化改革，传统军工企业迎来资产重新定价和分配大潮。预计本轮国企改革的方向不是私有化或家族化，而是民有化（混合所有制），通过资产重新定价重新分配，让更多的人成为国有资产所有者。当前，军工企业可行的改革路径大致有四条：内部实行股权激励（管理层持股）、出让部分股权引入外部资本（盘活存量）、收购外部民企（引进增量）、集团内资产重新整合（研究所转企改制）。

亮点六：优化空域结构，大力发展通用航空

《意见》提出，优化空域结构，推进空域分类管理和低空空域管理改革，建立空域动态管理、灵活使用机制。统筹交通基础设施建设，统筹考虑军地需求，综合运用重要资源。

通用航空是我国航空领域发展的短板。2015年底，我国通用航空企业适航在册航空器总数2000架左右，而通航第一大国美国约有20万架通用飞机，通用航空的比重进大于商业航空，是整个航空业的基础。我国尽管商业航空已跻身全球第二，但通用航空几乎还未起步，产业结构严重失衡，空域（尤其是低空空域）浪费极大。国外经验表明：通航产业投资效益巨大，投入产出比为1：10，技术转移比为1：16，就业带动比为1：12。2015年通用航空产业向美国经济贡献2190亿美元。与美国相比，我国的通用航空发展仍处在初级阶段。

为部署推进通用航空发展，李克强总理在5月初的国务院常委务会议上提出，在一些地区建设通用机场，在农产品主产区、重点国有林区发展通用航空，鼓励企业和个人参建，培育具有国际竞争力的通航企业，稳步扩大低空空域开放。《意见》的出台，再次以纲领性文件大力推动通用航空市场发展。根据中国航空学会和中国通用航空专家委员会预测，2020年通用航空市场规模将达1500亿元。按照产业拉动比1：10计算，通用航空全产业产出规模约为1.5万亿元。国家民航局对外公布，“十三五”期间，我国民航空管系统整体投资规模预计将达到500亿元，网络通信设备、中小型自动化系统、ADS-B地面站和数据处理中心将全面实现装备国产化。民航中长期战略发展纲要中提出，2030年空管中小型装备国产化率要达到80%以上，大型装备国产化率达到50%以上，市场空间广阔。

从军民融合的具体领域来看，技术水平和政策环境相对成熟的通用航空，将成为重点突破领域。11月下旬召开的全国低空空域管理改革会议，副总理马凯明确表示，要加快推进空域改革，促进通航产业发展，通用航空经营许可管理规定等配套政策将陆续出台。根据券商预测，未来十年我国通航市场需求超6000亿元，年均增速近30%。

亮点七：进一步打破行业封闭，推进军工企业专业化重组

《意见》提出，加强产业领域统筹，建设中国特色先进国防科技工业体系。深化国防科技工业体制改革，进一步打破行业封闭，立足国民经济基础，突出核心能力，放开一般能力，推进社会化大协作，推进军工企业专业化重组。

军工研究院所改制的进度直接影响军工体系的市场化进程，是军工体系市场化、产学研结合、军民融合的关键节点。军工科研院所是先进技术转化为武器装备的中坚力量，改制步履蹒跚。在高技术条件下的局部战争中，军工科研院所重要性凸显。但军工科研院所改制遭遇诸多问题，其面临的特殊现实矛盾也影响市场化改革，改制进程步履蹒跚。军工研究院所改制的进度直接影响军工体系的市场化进程，是军工体系市场化、产学研结合、军民融合的关键节点。今年4月，国防科工局关于印发《涉军企事业单位改制重组上市及上市后资本运作军工事项审查工作管理暂行办法》，旨在保证军工能力安全、完整、有效和国家秘密安全的同时，规范涉军企事业单位改制、重组、上市及上市后资本运作行为。

军工资产证券化是推进军工企业专业化重组的关键措施。相关数据显示，目前国有军工企业的总资产达到8万亿元左右，净资产大约在3万亿元左右。军品总资产约在3万亿元左右，净资产约在1.5万亿元左右；军工总体资产证券化率在30%左右，大部分核心军工资产仍在体外，军工资产证券化率空间很大。军工集团资产证券化，是军转民的有效途径。军工集团资产证券化，是我国军民融合发展的客观需要，是运用市场化方式盘活用好这些军工资产，推动国防建设和经济建设深入融合的关键举措。与世界发达国家如美国军工资产证券化率达到90%相比，我国军工企业潜在资产证券化的空间很大。随着军工企业证券化速度的加快，优质军品资产注入资本市场，军工企业的股权结构也有机会放开，预计更多地民营企业、上市公司将进入国防军工配套体系；从而有效地自上而下推动资产整合，推动集团整体上市和推动军工企业资产整合，从而发展成为国外军工企业分散的股权机制。对于十大军工央企而言，除涉及国家安全核心机密部分要保持国有独资外，其他民品部分完全可以放开，推行股权多元化，发展混合所有制经济。

亮点八：健全法规标准，夯实政策红利

法规标准发展空间巨大，完善这一空间将是军民融合改革快慢的“调节器”和各大红利政策是否能落地的基础。《意见》指出，健全法规标准，加强监督评估。坚持运用法治思维和法治方式推动军民融合发展，充分发挥法律法规的规范、引导、保障作用，提高军民融合发展法治化水平。加快推进军民融合发展综合性法律立法，清理现行法规制度，修订完善交通、信息、测绘基础设施等领域法律法规和标准规范。建立完善安全审查和监管制度，防范和控制国家安全风险。加强考查督导，建立问责机制，加大规划实施、政策落实、项目建设监管力度，建立健全规划、项目、投资、绩效评估体系，强化规划刚性约束和执行力。

标准问题是产业、产品和技术发展创新的关键，军工工业更加讲究产品标准。在国外的国防工业中，全球性采购是行业常态。在这一过程中，如何订立标准，协同生产，交付产品是有详细标准的，而中国在这一块目前几乎还是空白。进入6月份以来，国防科工局多次召开会议，研究部署推动国防科技工业军民融合深度发展、国防科技工业“十三五”规划编制、军工行业标准化技术、促进先进技术军民双向转移转化等问题，为深入推动军民融合发展奠定基础。7月21日，首届“基于S1000D标准的产品技术资料研制国际论坛”在北京召开，目的在于开拓国际视野，让标准引领产业，做强综合保障，深化军民融合，服务工业国防。可以预见，随着《意见》落实步伐的加快，军工产品及其技术要求法规标准的完善，民营经济进入军品采购市场的技术性问题得以解决，我国军民融合的深度广度将获得极大的提高，推动中国特色的国防建设和经济建设融合发展的道路将越走越顺畅、越做越宽广。

赵淑珍、李永琳，武警指挥学院教授）