构建国有农场现代农业经营体系保障粮食安全研究

方丽槐，王彦炯

(浙江省农业厅农场管理局，杭州　310003)



构建国有农场现代农业经营体系保障粮食安全研究

方丽槐，王彦炯

(浙江省农业厅农场管理局，杭州310003)

分析了粮食安全目标下构建国有现代农业经营体系的重大意义，梳理了我国国有农场经营体系发展脉络、成效和短板，阐述了国有农场现代农业经营基本特征，系统地提出创新农业经营理念、创新经营政策制度、创新产业组织体系三大创新机制，提出构建国有农场现代农业经营体系的路径。

国有农场；农业经营体系；粮食安全

构建集约化、专业化、组织化、社会化为特征的现代农业经营体系是十八届五中全会提出的农业现代化目标重要内涵之一。当前，我国粮食“十二连增”后，农业发展环境面临农产品价格“天花板”封顶、生产成本“地板”抬升、资源环境“硬约束”等多重挑战，农业经营格局正在发生重大变化，迫切需要增强农业生产主体经营能力。国有农场作为中国特色农业经济体系的重要组成部分，具备独特组织形式、规模化特征明显、产业体系健全等优势，在保障粮食安全、加快农业现代化、推进农业发展方式转变等方面具有重要作用，是现代农业建设的战略力量，保障国家粮食安全迫切需要系统化重构国有农场农业经营机制和经营体系。但是，国有农场目前也存在各类经营主体间利益联接方式不完善，各种生产要素组合不科学，在进一步发挥国有农业集约化，规模化，专业化，组织化等优势方面仍然不足，国家粮食安全稳定器功能的发挥缺乏现代农业经营体系支撑。

1　引论

1.1研究综述

国有农场农业经营体系是国有农场系统内各类农业经营主体及其经营关系的总和，农业经营体系即农业生产由“分散、低效、碎片”的传统模式向以集约化、专业化、组织化、社会化的现代模式转变过程。目前国内学界在我国粮食生产中地位特殊、粮食生产优势明显的国有农场在现代农业经营体系建设研究相对较少。厉以宁等认为，国有农场应建立国有资产投资公司，让国有农场企业成为自主经营市场主体；王守聪认为，国有农场是专业化农业经营主体，现代农业建设水平领先全国，可以显著提高农业综合生产能力和产业化经营水平，增强粮食的国家掌控能力；薛建良等认为，发展公司制农业是构建多主体、多层次农垦农业经营体系的关键；周业铮认为，必须坚持和完善以职工家庭经营为基础、大农场统筹小农场的农业双层经营体制，理清了农垦农业经营主体间的内在逻辑；李慈军探讨了国有农场的农业规模经营的可行性，提出国有农场推行规模化经营的思路；方丽槐提出，创新和完善国有农场农业经营体系的主要着眼点应从加快传统经营主体的改造提升，加快新型经营主体的培育入手，继续完善基本经营制度，建立多元化、多层次的经营服务体系。总体来看，普遍研究层次相对单一，对国有农场农业经营体系系统化研究尚不够系统全面。

1.2产权视角下构建现代国有农场农业经营体系的重大意义

国有农业经营组织形式选择与创新，是作为土地所有权人国有农场和土地承包经营权主体基于效用最大化对其土地、资本等要素的经营安排。从公共选择理论看，国有农场是国有农用地所有权与国有农用地承包经营权的产权代理主体，在遵循市场规则的框架内，产权主体的行为博弈必然侧重考量政府推动现代农业经营体系标准化样本的宏观意志。马克思曾指出：“土地所有权的垄断是资本主义生产方式的历史前提，并且始终是它的基础”，“垄断”作为产权的基本特征，在中国特色社会主义市场经济下同样存在。国有农场土地权属单一的产权“垄断”性一定程度上使得国有农场经营安排比农村集体体现更多产权效用和稳定性，体现了国有农场农业经营能力和优势。

1.3粮食安全视角下提升国有农场经营能力的内在必然

新时期国家粮食安全战略的支撑点就是国家对粮食生产的控制力和影响力。国有农场是国家农业资本和国有土地的经营者，可以将粮食战略产业属性和国有企业属性融合，成为国家实施粮食和农业宏观调控最有力的抓手。一方面，国有农场是可靠的整合农村粮食生产能力的力量。许世卫曾分析指出，粮食安全主要体现在稳定的生产能力、合理的粮食品种结构、较高的粮食自给率等方面，随着种粮成本上升比较效益下降，大量土地被农户抛荒，进而影响国家粮食生产。国有农场可以广泛参与不愿意种粮农民的土地流转，如安徽2015年部分土地遭农民抛荒严重，安徽国有农场及时出手归集流转抛荒土地，有效地稳定了粮食生产。另一方面，国有农场是国家能够掌握的“一把米”。国有农场粮食主要是谷物，绝大部分是口粮，商品率达91.4%，在全国粮食供求格局中，比重虽不大地位却高。据测算，如将国有农场492万hm2粮食播种面积的土地全部改造提升为旱涝保收高标准农田，到2020年本系统商品粮产量可达500亿kg，如果算上流转的农村集体土地和海外生产基地，相当于再造一个自身规模的产能，粮食产量可达1 000亿kg，足够满足全国70%的城市人口1年的口粮消费。这充分说明，在新形势下国有农场是一支掌握在国家手里，任何时候都可以依赖的“农业国家队”，是保障国家粮食安全和重要农产品有效供给的骨干力量。归根结底，实现上述目标还是需要国有农场提升农业生产经营能力，率先构建更具有内生效率、市场竞争力和可持续发展能力的中国特色新型农业经营体系。

2　国有农场农业经营体系改革发展实践

2.1发展历程

我国国有农场农业经营体系的变革和创新是伴随着我国经济体制和农业经营制度改革步伐而深入推进的，按照逐步放开搞活、不断巩固完善、持续创新提升的路子，改革开放后大致经历两个阶段：1979—1994年的双层经营体制构建阶段。从20世纪80年代初借鉴农村改革经验实行家庭联产承包责任制，兴办职工家庭农场，到1992年推行家庭农场“两自理、四到户”改革，初步形成以国有农场统一经营为主导，职工家庭分散经营为基础，通过土地承包关系形成的大农场套小农场、统分结合的双层经营体制。1995—2013年的探索新型农业经营组织形式阶段，继续巩固和完善双层经营体制制度化和规范化，同时，部分国有农场在确立国有农场资产经营主体地位的前提下，实行模拟股份制、公司制经营等农业经营新形式，鼓励和引导职工发展各类合作组织。特别是2006年后，部分垦区围绕做大做强优势主导产业，在土地规模化经营上做文章，促使家庭农场增加资本、技术等生产要素投入，积极扶持发展农业产业化龙头企业，进一步完善各类主体间利益联结机制，推动了国有农场优势资源的合理配置和生产要素的优化组合，大大提高农业经营的组织化程度。

2.2主要成效

经过多年努力，我国国有农场农业现代化建设取得了巨大成就，各垦区基于各自的资源禀赋和发展特点，不断完善农业经营体制，大力推进产业化经营，国有农场作为国家可掌控的农业战略力量，在农业综合生产能力，产业化经营，现代农业示范带动力等方面都取得长足进步。同全国农业发展水平相比，国有农场现代农业建设总体处于全国领先水平。

2.2.1农业综合生产能力优势明显据农业部数据，2015年全国国有农场粮食总产量达到350亿kg，10年间翻了一番多，平均亩产达到478kg，比10年前提高160kg，高出全国平均水平120多kg；耕种收综合机械化水平达到87%，比10年前提高20个百分点，高出农村28个百分点；农田有效灌和病虫害统防统治面积的比率分别达63%和75%，高出全国12和30个百分点；农业科技贡献率达到56%，主要农产品生产技术全国领先；据农业部相关测算，2014年底国有农场农业现代化水平综合评价指数达到51.9，远全国平均水平；创建不同类型现代农业示范区600多个，每年为周边农村培训农民近200万人次，完成农机跨区作业近0.07亿hm2，供应良种近20亿kg。在《全国现代农业发展规划》中，农垦规模化农业区被列为率先实现区域。

2.2.2产业化经营水平大有提升多年来，国有农场产业化经营大有进展。各类产业化经营组织数量持续增加，呈现龙头企业、专业合作组织和专业市场三足鼎立态势，产业化经营效率、成长性和生命力逐步凸显，截止2014年11月，全国国有农场产业化经营组织数量5 844个。从主体看，龙头企业和专业合作组织仍然是产业化经营的主体，分别占比32%和22%；从产业结构看，种植业作为国有农场传统优势产业，产业组织数量占比54.3%，特色产业发展势头猛。从带动作用和利益联结方式看，各类产业化经营组织带动农户691万户，平均每户因产业化经营带来的收入4 915元，国有农场家庭经营户分享产业化经营成果的途径日趋多元化。

2.3存在短板

国有农场在农业生产经营上依然存在产业大而不强、生产基础薄弱、经营规模偏小等问题。

2.3.1集约化经营能力不足各地国有农场集约化经营发展水平不均衡现象突出，仍有部分国有农场限于发展阶段和自身实力，对发展农业集约化的认知度较低，资金、人才、技术等要素集聚能力不强，仍旧苟安传统小户经营方式，投入粗放，产出附加值低，面对成本上涨、市场低迷的宏观大环境，经营压力不断增大。以浙江调研数据为例，国有农场采用集约农业生产方式的比例仅为17.86%。一是产业集约发展能力不足。部分国有农场产业结构布局零碎插花、结构类同松散、产品低质低端，尚未形成具有较强竞争力的优势产业带、特色产业群；二是资源配置低效。资源配置低效和浪费现象仍有存在；三是要素投入粗放。农资产品投入管理粗放，投入不足或结构不合理对农业生产影响严重。

2.3.2组织化程度有待提升主要问题表现在部分国有农场产业组织化发展存在异化现象，比较适合于国有农场粮食生产经营模式的专业合作组织占比仍比较低，部分国有农场土地经营关系仅仅表现为单一土地出租，并未进行组织化联结，以浙江调研数据为例，农场与经营户的关系仅仅表现为土地出租关系，占比达61.82%。通过引入工商资本，以土地资本等方式入股，或者提供组织化服务的占比仅为12.73%。一是不同主体联合程度不够，缺乏科学合理的利益联结机制，推进专业合作和股份合作乏力，农场职工参与组织化的选择渠道有待拓宽。二是不同环节缺乏整合。多数农场仍未建立农业生产、农产品加工和营销各环节紧密衔接的利益联合机制，纵向各环节的组织化程度和协同发展能力弱。三是缺乏不同业态的融合。

2.3.3专业化水平不均衡国有农场还未将优势资源布局到粮食产业中高端，尚未形成从产业链高端统筹粮食生产和资源到各环节的能力，专业化经营能力打折折扣。全国来看，部分垦区农业生产专业化社会化程度高，引领了现代农业建设，比如黑龙江、江苏等少数粮食主产垦区推行模式化栽培、测土配方施肥、耕种收机械化等环节的专业化生产比较得力，但是一批实力弱，效益差的农场生产、技术、市场的专业化程度有待提升，存在农业生产非粮化、副业化现象，极大影响国有农场稳定粮食生产的功能和地位。

2.3.4社会化服务相对滞后国有农场现阶段社会化现服务尚无法支撑其保障粮食生产生产经营，国有农场社会化服务体系发育不健全，由于农场特殊的组织形式和管理体制导致农技推广、动植物疫病防控和农产品质量安全监管等公益性公共服务职能缺位，专业服务公司尚未发育成熟，服务体系功能发育迟缓，功能不能有效发挥，所以导致农场、职工和其他生产经营主体在各环节层面无法得到支撑和服务，尤其在风险较大的生产环节，金融保险支持环节，社会化服务都无法满足经营主体多层次、多形式、多元化的需求。

3　国有农场农业经营体系的基本特征和创新驱动

3.1基本特征

集约化、专业化、组织化、社会化四者相互作用，共同构成国有农场现代农业经营体系的基本特征，成为支撑国有农业现代化的基石。 集约化、专业化强调的是农业经营主体本身的生产经营方式的改造，组织化、社会化则更多地强调的是农业经营主体间的经济利益联系的优化。

3.1.1集约化侧重微观层面，通过改造农场传统粗放化发展方式，实现国有农产生产要素投入由注重创新要素替代传统要素投入，要素组合关系不断优化，要素利用效益提高。

3.1.2专业化侧重中微观层面，通过摒弃国有农场“小而全”、“小而散”的传统职工农业经营方式，深化分工协作，鼓励向专业化发展，培育信息服务、农机服务等专业服务提供商，促进农场生产经营、服务主体或区域的专业化。

3.1.3组织化侧重产业链中观层面，通过构建相关者参与农业产业链利益分配机制，促进国有农场新型农业生产经营主体或服务主体的发育，引导农业生产经营或服务主体之间加强横向联合和合作；形成大型集团带动产业公司、国有农场、新型主体和家庭职工的粮食生产全产业链一体化格局。

3.1.4社会化侧重宏观层面，国有农场在农业经营层面要通过引导社会力量参与服务、经营主体互助服务，进一步完善社会化服务体系，在投入层面广泛吸引工商资本、社会资金以及外资投入农业，形成多元化、社会化投资的局面。

3.2创新驱动

3.2.1创新农业经营理念经营理念创新是构建国有农场新型农业经营体系的前提。要以市场理念统筹安排资源要素，在国际大市场供需背景下决定粮食生产经营决策行为。要以工业的理念推动农场按照专业化、规模化、标准化、品牌化的方式组织粮食生产加工储备和流通。要以社会化理念创新农业投入机制，将社会管理理念引入农村农业领域，使农业投入资金持续稳定增长。要以法制的理念规范国有农场经营主体合同契约关系，切实保障经营行为法制化。

3.2.2创新经营政策制度经营政策制度创新是构建国有农场新型农业经营体系的基石。通过创新和完善国有农地制度，要针对国有农场土地承包租赁经营主体及形式多样化的实际，构建权利和义务清晰对等的差异化契约关系，夯实经营基础。创新和完善基本经营制度。坚持和完善以职工家庭经营为基础、大农场统筹小农场的农业双层经营体制，着力在统与分两个层面推动经营制度创新，增强农场的协调服务功能，形成多元化、多层次的经营服务体系。创新和完善经营机制，以制度创新重构农场农业产业链各主体合作关系，形成紧密利益关系和互利共赢新格局。创新和健全各经营主体之间的利益联结机制和制衡机制，保护粮食生产的微观基础。

3.2.3创新产业组织体系产业组织体系创新是激发国有农场新型农业经营体系活力的源泉。通过创新服务模式，增强多种形式服务主体对经营主体的服务功能。创新协作模式，引导各新型经营主体、产业上下游生产或服务主体之间通过土地、资金、技术、品牌等入股，或合同契约模式等加强合作，开展生产和服务合作，形成组织协同效应。创新产业整合方式，通过成立全国性农垦粮食产业联盟，建立国际大粮商，解决粮食生产安全重大经营决策协调一致问题，为发挥国有农场在现代粮食生产经营中的产业链整合作用提供平台。

4　构建国有农场农业经营体系路径

党的十八大首次提出培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建新型农业经营体系，十八届三中全会提出坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营等共同发展的农业经营方式创新，十八届五中全会提出发展多种形式适度规模经营。从国有农场承担的粮食安全战略保障功能看，增强国有农场经营能力，必须构建立体式复合型现代农业经营体系，形成保障国家粮食安全的国有农场先进经营能力。

4.1坚持职工家庭经营是基础

职工家庭经营解决的是资源利用效率的问题，目的是确保生产环节微观效率最大化。从全世界范围看，家庭经营都是农业生产中的基本形式。目前，全国垦区共有家庭农场114万家，经营耕地500万hm2左右，占农垦耕地总面积的80%，家庭经营确定无疑是国有农场粮食生产的基本盘，要充分调动职工家庭经营积极性，切实保障经营自主权，通过提高家庭经营集约化、规模化和专业化水平提高农业生产资源要素配置效率和农业产出效益，形成愿种粮，能种粮，种好粮的引导机制。但也要防止简单固化承包关系，阻碍合理的规模经营发展。

4.2坚持国有农场统一经营是主方向

国有农场统一经营解决的是资源配置效率的问题，目的是确保全环节宏观效率最大化。粮食生产具有链条长，风险大，环节多等自然与社会双重属性。国有农场通过将家庭农场纳入涉及农业生产产前、产中、产后整个产业体系，实现农业技术推广、农情预警监测、质量安全控制、生产统一管理、市场营销开拓统筹经营国有农场必须通过企业化改造，建立公司化运营机制，提升农场企业运营效率。积极推进国有农场经批准采取作价出资(入股)和授权经营的方式处置原来的生产性、经营性国有划拨建设用地和农用地，做大做强国有农场经营实力。但也要防止统的过死影响效率。

4.3积极培育多元化新型农业经营主体

新型农业经营主体解决的是农业生产组织化依靠的是谁的问题。各类新型经营主体组织属性、产权属性和分配关系不同，内在运行机制和比较优势也不一样，彼此之间既有替代关系，也有互补关系，需要促进多元主体共同发展。一是要着力培育产销一体化国家级粮食生产龙头企业，通过龙头企业掌控农村粮食生产能力，有条件的可以走出去。二是要积极探索培育契约化产业联合体。通过“集团公司+农场+新型经营主体+社会服务组织”，将优势资源和终端环节集中掌握，将专业化集约化生产基地交给农场职工和新型生产主体。

4.4着力发展适度规模经营和农业社会化服务

适度规模经营主体与全程社会化服务相结合，是我国农业现代化的必然趋势。构建权利义务清晰的国有农地经营制度，在市场框架下通过土地规模经营为标准引导国有农地资源科学配置。通过适度引导，家庭经营户在实践中可以通过联户经营、股份合作、代耕代种、订单农业等主体间或合作、或委托的经营方式，同样能够实现土地规模化经营，进而降低生产和交易成本，提高农业集约化和组织化水平，在生产资料供应和产品销售方面实现规模效益。国有农场要围绕农业各环节，促使各类服务主体发展壮大，为经营主体提供完善的社会化服务。当然，由于我国各地自然条件、种植结构和经济发展水平存在巨大差异，适度的科学口径要因地制宜，既要要防止过度集中而不“适度”的倾向，也要防止碎片化倾向。

4.5发挥工商资本引领现代农业的示范作用

工商资本进入国有农场，可以输入现代生产要素和经营模式，还通过自建基地、连锁种植、联合合作社带职工家庭等方式，提高了职工家庭的质量意识和技术水平。支持工商资本在良种繁育、高标准设施农业、科研示范推广等适合企业化经营的领域发展种养业，开展产前产中产后的加工、营销、技术等服务。一是要选择有实力有耐心的工商资本；二是要引导工商资本进入农业生产经营。特别要防止过度资本化，防止工商资本依靠自身实力抬高土地租金，扰乱周边农村农地流转市场，挤占其他经营主体的生存空间。◇

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(责任编辑李婷婷)

State-owned Farm Modern Agricultural Management System Construction Under Food Security

FANG Li-huai，WANG Yan-jiong

(Farm Bureau， Zhejiang Agriculture Department， Hangzhou 310003， China)

This paper analyzed the significance of construction Farm Modern Agricultural Management System under food security, analyzed development context, effectiveness and short board of China’s state-owned farming system, described the basic features of State-owned Farm Modern Agricultural Management System, proposed three innovative mechanisms of agricultural innovation philosophy, management policies innovation, industrial organization system innovation, proposed the path to build State-owned Farm Modern Agricultural Management System.

state-owned farm；agricultural management system；food security

浙江省农业软科学项目(项目编号：ZJNYRKX201506)。

方丽槐(1957—),男，学士，高级经济师，研究方向：国有农场管理和政策、农产品质量安全管理。