关于江苏水权制度建设的思考和建议

汪晶 王菊 韦诚

关于江苏水权制度建设的思考和建议

汪晶 王菊 韦诚

随着经济社会的快速发展，水资源的稀缺性日益凸显，水资源供需矛盾日益加大，于是，能够体现资源使用有偿性、促进水资源高效配置和精细化管理的水权制度逐渐引起社会关注。2013年党的十八届三中全会明确提出要推行水权交易制度；2014年习近平总书记在听取水安全汇报时强调，要推动建立水权制度，明确水权归属，培育水权交易市场；2015年中央1号文件提出建立健全水权制度，开展水权确权登记试点，探索多种形式的水权流转方式。水权制度已逐渐成为水资源市场化配置的重要方式，是现代水资源管理的重要内容。

一、江苏水权制度建设的必要性

江苏是经济大省，也是用水大省。尽管水资源相对丰沛，但社会经济的快速发展同样使得水资源管理面临新的问题：部分地区现状用水量已接近总量控制指标；部分地区工业、农业、生活用水配置不合理，生活用水被挤占；部分地区优质水资源缺乏，水环境压力大等，特别是党的十八届五中全会全面提出要实行水资源消耗量和强度双控行动，首要的是要界定水权。因此，明确用水权属，建立并完善水权制度，促进全社会主动节水，实现用水公平，是缓解江苏水资源供需矛盾、节水减排、提高水资源利用效率的必然选择，是实行最严格水资源管理制度的内在要求，也是新形势下适应市场经济体制，深化经济体制改革的根本途径，更是江苏实现“两个率先”和建设“经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高”的新江苏的迫切要求。

二、江苏水权制度建设的基础

1.政策法规依据

2005年水利部相继出台《关于水权转让的若干意见》《水权制度建设框架》，明确了指导思想和基本原则；2007年出台《水量分配暂行办法》，为水权从国家向流域、省、市、县各级水资源管理者的配置提供了依据；2014年、2015年分别对《取水权转让暂行办法》《用水权确权登记工作方案》征求意见；2016年出台《水权交易管理暂行办法》，明确水权交易形式，并成立国家级水权交易平台——中国水权交易所。自2014年起，江苏将水权制度建设纳入水利改革发展内容，2016年进一步提出开展水资源使用权确权登记，研究用水权初始分配制度，在深层地下水等开展水权交易探索试点。这些都为江苏开展水权制度建设提供了政策法规依据。

2.实践经验借鉴

2000年，浙江义乌市和东阳市签订有偿转让横锦水库部分用水权的协议，开创了我国水权交易的先河；之后，甘肃、宁夏、内蒙古等地陆续开启探索之路。2014年7月，水利部选择7个试点省区开展为期3年的水权试点工作；同年，在包括江苏省宿豫、高邮在内的80个县开展农业水价综合改革试点工作，将水权作为重要内容。目前试点地区已开展了包括跨区域、跨流域、行业间和用水户间、流域上下游间等多种形式的水权交易。尽管江苏水权制度建设才刚刚起步，但以上试点地区尤其是与江苏省水资源条件相近的广东、浙江等省的实践为江苏省提供了宝贵经验。

3.最严格水资源管理基础

江苏最严格水资源管理制度的实施、三条红线控制指标的划定以及取水许可确权登记信息录入工作的开展，为江苏省水权制度建设提供了先决条件；节水型社会建设、地下水压采为水权制度建设提供水量置换交易的可能性；国家水资源监控能力以及江苏省水资源管理信息系统的建设完善，为水权制度建设及后续监管提供了技术监控依据；宿豫、高邮等地农业水价综合改革试点的推行，为江苏省农业水权回购及转让提供了研究基础。

三、水权制度建设主要问题与对策

1.水权制度理论尚不健全，需进一步完善配套法规体系

目前我国涉水的法律法规对水权的规定尚不充分，且缺乏可操作性。如灌区内用水户等用水权确权无法律依据；水权交易定价机制、交易平台运作方式、风险防控等内容无相关规定；现有法规制度存

在取水权无偿取得与有偿转让的矛盾；取水权初始配置方式为政府行政配置，排除了市场机制的运用等。因此，水权制度配套法规体系亟待完善，配套政策亟待出台，在确权登记方面，需明确确权登记的条件、程序、证件名称、性质、内容、权利期限等；在水权交易方面，需明确水权主体的权利义务、交易价格、交易平台运作、风险防控等内容。

2.水权制度技术支撑仍薄弱，需加快推进相关基础工作

一是取水权确权登记的约束边界不清晰，用水总量控制指标尚未细化到各河段、湖泊、水库、地下水源以及各用水行业；二是取水许可管理粗放，大量农业用水尚未纳入取水许可管理范围，农业取水权核定无技术标准可循，部分许可量远大于实际需求量；三是水资源监控能力不足，目前江苏省刚刚启动农业用水监控，已建工业和生活用水监控设施存在计量误差大，维保难等问题。因此，急需加快推进江河水量分配、取水许可，尤其是要加快农业取水许可管理、水资源管理信息化建设等基础工作，通过完善用水计量与统计、提升水资源监控能力，为水权制度建设提供坚实的技术支撑。

3.政府与市场界限不清，需合理划分双方职责定位

目前水权转让大多数由政府部门主导完成，市场机制作用发挥不够。不少试点地区水权转让方、受让方、出资方、实施方等均由政府确定，水权交易价格不能体现市场供求关系和水资源稀缺性价值，市场供求机制、价格调节机制、竞争机制尚未在交易中发挥有效作用。因此需合理划分政府与市场的职责定位，划清政府与市场的界限，充分发挥市场对水资源配置的调节作用。

4.南方丰水地区水权交易现实需求不足，需加大市场培育力度

我国北方水资源相对紧缺，供需矛盾突出，水权交易的市场机制作用明显，开展水权工作积极性高、动力足。但南方地区水资源相对丰沛，缺水压力小，水权交易需求不足、市场有限，水权制度建设积极性不高，迫切性不强。因此南方地区水权市场培育尤为重要，可通过以下措施加大市场培育力度：一是严格用水总量控制，促使缺水地区或企业通过水权交易满足新增用水需求，推动形成买方市场；二是研究探索政府有偿出让水资源使用权，扩大可交易水权的种类和范围，如创设取水权出让金补缴制度，允许权利人补缴取水权出让金后转让非节约的水资源；三是由政府无偿收回或回购闲置水指标，再适时投放市场。

四、现阶段江苏水权制度建设工作建议

1.以总量控制为前提，加快推进用水指标分解

目前江苏省用水总量控制指标已分解到各市、县，需进一步分解至各区、乡镇以及区域内各河段、湖泊、水库、地下水等各类水源，并综合考虑经济社会发展和产业布局，将各水源水量明确到农业、工业、生活等各用水行业，明晰确权登记的边界约束条件，形成水源配置与行业用水配置的区域水资源配置格局，以此作为水权确权的依据。

2.以取水许可制度为抓手，开展水资源使用权确权登记

一是对纳入取水许可管理范围的非农取用水户，通过规范管理进行确权。对新增取水户通过严格水资源论证和取水许可审批、发放取水许可证进行确权；对已有取水户，通过延续取水许可、重新并从严核定许可水量进行确权。二是结合农业水价综合改革试点、农业取水许可管理及国家水资源监控二期项目，开展农业取水确权。加快推进以农业用水计量监控为重点的国家水资源监控二期项目，健全水资源监控体系；全面加强和规范农业取水许可管理，建立以灌区为单位的农业取水许可证发放技术体系。三是结合农村小型水利设施产权改革，在摸底调查并整治农村小型水利设施的基础上，安装计量设施，将农村集体经济组织的水塘水库中的水资源使用权确权到农村集体经济组织或农户。

3.以深层地下水与农业用水为先行，开展水权交易试点

一是结合落实《江苏省节约用水条例》相关制度试点工作，在南通、连云港和泰州市先行开展深层地下水取水权有偿使用与转让探索。出台相关文件，对区域内深层地下水暂停审批新增用水项目，在预留一定水量保证基本生活和生态环境需水增长的基础上，将深层地下水可分配水量按生活、农业、工业、生态环境用水进行统一确权登记，生活、工业用水量分配到企业，生态环境用水量分配到相应管理单位，农业用水量分配到农业用水户，同时完善地下水监测的信息化、自动化。政府可设立专项公益基金回购农业、工业用水户节约的地下水水权，新增地下水用水项目可向政府购买回购的指标，也可直接向富余指标的用水户购买。二是继续深化农业水价综合改革，完善现有试点地区农业水权分配方案，利用已出台的水量指标转让、政府回购办法，推进试点地区水权交易。有条件的地方，可同时探索地表水水权与地下水水权的置换，通过水价杠杆，鼓励用水户多用地表水、再生水，少用地下水。

4.搭建水权交易平台，探索推进水权制度体系建设

水权交易平台的建设有两种形式：一种是专门成立的水权交易平台，如刚刚成立的国家水权交易所、内蒙古自治区水权收储转让中心等；一种是依托现有交易平台开展水权交易。目前江苏水权制度建设工作刚刚起步，水权交易需求较小，可利用现有的资源交易平台开展水权交易，借鉴平台成熟做法，节约平台构建成本。同时，借助平台的搭建，制定相应的市场监督机制，逐步探索推进适合江苏省丰水地区的水权制度体系建设■

（作者单位：江苏省水资源服务中心210029）