城郊地区土地综合整治的现状及问题分析——以成都市安靖镇F村为例

付国英

四川省社会科学院政治学研究所，四川　成都　610072



城郊地区土地综合整治的现状及问题分析
——以成都市安靖镇F村为例

付国英*

四川省社会科学院政治学研究所，四川成都610072

摘要：随着国民经济的不断前进，农业逐步成为国家发展的最薄弱环节，全国“三农”问题的日益突出，城乡差距日益拉大，促使国家逐步加快推进新农村建设，积极推进城乡一体化进程，并出台各项政策，采取各项措施，以缓解农村的土地、医疗卫生、社会保障、产业开发等方面的问题。对农村各项事业进行改革，首要问题就是改革土地制度。

关键词：城郊地区；土地综合整治；问题

在强调稳定农村土地承包关系的前提下，近年来中央开始允许和鼓励承包期内土地使用权的流转。取消农业税后，中央继续强调农地承包权的合法流转。土地综合整治就是针对农村土地确权、流转而提出的规划，是目前在A村正在实行四大基础工程之一。

一、基本情况

(一)F村基本村情

F村是一个典型的“城中村”，全村一共有12个社，辖区户籍人口为3000余人，由于处于成都市郊，外来人口很多，常住人口的最高峰值达到5万多人。村内流动人口多，导致最大问题是环境卫生状况糟糕，但是村内治安较好，各街道都安装有电子眼。由于靠近城市，属于市郊地带，加上西南交通大学的经济辐射效应，该村经济发展状况较好，村内居民生活较为富裕，居民收入较高。收入来源主要为房租所得以及一部分的外出务工所得。村内治理模式遵循基层民主理念，采取的是理事会集体负责制。所有决策都有议事会协议商讨得出，并在内部分工协作处理。一般一个社有五、六名议事员，议事会成员是由村民推选出来的，一般为村中威望较高的人义务担任。城乡结合部的优越地理位置使得该地村民相对较早的尝到了新农村建设的果实。

(二)F村土地综合整治发展总体状况

F村自2010年开始推行土地确权、土地流转等土地综合开发的具体措施，并通过制度创新来推进土地规模化经营、集约化生产、农业产业化发展，从而提高土地生产效率，增加农民收入。在土地林地确权登记工作中，向村民小组颁发了《集体集体工作证》，向农户颁发了《农村土地承包经营权证》、《林权证》、《房屋所有权证》等，并设立耕保金制度，创新了耕地保护制度，积极推动农村产权规范流转，目标为建立“归属明晰、权责明确、保护严格流转通畅”的现代农业产权制度。F村在稳定农村基本经营制度的前提下，坚持“依法、自愿、有偿”的原则，该村积极推进土地承包经营权流转，在建设现代农业、推动农业产业结构调整、加快农村劳动力转移、促进农民增收等方面发挥了积极的作用。村中土地目前大部分已经综合整治开发，居民集中安置在靠近安靖镇周边，村民每个人能分得到45平方米的宅基地，地段为抓阄决定，这些宅基地上按照政府统一规划的建筑模式建造五层楼房。其中国家补贴一部分，剩余由农民自己承担。目前，许多居民都将楼下四层出租为商用，自家住五楼。由于该地处于城郊，交通便利，市场较好，流动人口多，商业用地需求量大，这也导致了村民的房屋出租有保障，房租收入稳定，故该地居民基本不为生计忧愁，平时生活大多比较悠闲。

二、F村土地综合整治的效果

(一)经济发展迅速，居民生活水平提高

农村土地的合理流转，居民集中安置，这使得了农村土地利用率不断提高，有效整合了土地资源，提高了土地开发效率，产生了比较显著的经济效益。通过土地集中流转，促进了农村产业结构的优化升级和农业规模化、产业化经营，提高了土地的生产能力，从而为农村发展居民生活水平提高奠定基础。F村随着集中居住地楼房建成，周边经济环境改善，居民房租收入稳定，加上务工所得，居民收入增长较快，生活水平稳步提高。

(二)土地利用合理化，产业结构升级

传统的小农经营在目前市场化竞争日益激化的时代，抗风险能力非常有限，存在能力差，竞争力弱，加上个体抵抗自然灾害的能力不强，往往导致农村家庭土地经营因灾害而破产。小农经营达不到规模生产所拥有的积极效应，管理上，种植方式上的欠科学，很大程度上浪费了土地原本该有的生产能力，使得农产品的生产与销售经常出现供给不匹配。农民种地不再具有理想效益导致大量农民前往城市务工，青壮劳动力外出致使土地闲置，荒草丛生，造成资源极大浪费。F村通过土地整治改革将土地剩余集中起来进行流转，使土地得到集中规模化经营。这样既节约了土地，又使农业产业结构不断升级，土地利用合理化为村民带来了更大的收益。

(三)本地就业率上升，留守儿童减少

土地集中流转给一些企业，促进了农村劳动力转移和农民增收，提高了农业经营效率。通过土地流转农民可以获得相对较高和比较稳定的有偿转让收入。同时，也增加了本地就业岗位，为本地农民创造了更多的就业机会，使农民从原来单一直接的农业生产者，变为企业和外来业主打工的农业工人，由此增加了打工收入。本地就业机会的增加使得当地居民无需再离乡背井外出打工，自然减少了留守儿童的数量，缓解了因父母缺位导致的留守儿童问题。目前F村大多数务工人员都选择就近就业，留守儿童也就有了很好的家庭成长环境。

(四)缩小了城乡差距

我国长期以来存在着城乡二元结构，导致了经济社会发展的不协调、不平衡，城乡差距逐步拉大。因此，要缩小城乡差距，就要要加大以工促农、以城带乡力度，着力加强对现代农业的支持，着力加强对农民增收的支持，着力加强对农村建设的支持，加快建立有利于改变城乡二元结构的体制机制，推进社会主义新农村建设。故而进行农村土地的综合整治，有力的促进了实现城镇化的目标，缩小了城乡差距，有利于统筹城乡发展，促进社会主义和谐社会的建设。

(五)带动了社会保障及公共服务的改善

随着土地整合带来的经济发展水平和居民生活水平的稳步提高，加上国家的相关政策倾斜，例如新农合、大病统筹险等，村民的医疗养老保险覆盖率扩大，大多数百姓都得到了养老、医疗保障。在环境卫生等公共服务方面，F村每年投入80多万元，重点解决脏乱差等顽疾。通过随机突查的方式监督各社的卫生处理工作，奖优罚劣，效果显著。总体而言，F村的社保保障以及卫生环境等公共服务状况比以前有了很大的改善。

三、F村土地综合整治中存在的问题

(一)经济发展单一，居民收入来源单一

土地综合整治之前，农民依靠土地获得收入，基本靠中一些农作物。经济发展缓慢，收入来源单一自然是不言而喻。然而，土地综合整治以后的现在，经济发展仍旧比较单一。据调查，村里目前还没有建成自己特色产业。经济的所有重力都在房租上，产业发展还很稚嫩，农民收入由以前的种植收入到房租收入。

(二)相关政策法律知识不足，土地流转程序不规范

群众对相关的法律法规认识不足，基层干部法律意识还比较淡薄。尽管《土地承包法》早已正式实施，但有的地方对《土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规宣传不到位，农户对土地承包及流转政策不够熟悉，因此在合同的签订和流转过程中出现了土地纠纷。目前F村的一个社还有225多亩土地正荒废着，这块土地本是村大队流转给某家公司，并告知该土地流转后用来园林建设。但等到该公司施工时村民才发现这并不是用来建园林，而是另作他用，于是村民集体反对，并阻止公司施工。后村民协商后要求增加土地流转费用方允许其施工，而公司一方认为已经签订合同，故不同意加钱。在双方的对峙中施工被迫停止，于是公司停止支付流转金，从而造成土地荒置，村民无收入的状态。在访问时得知村民对于合同相关事项、法律依据等都不甚了解。

(三)村内贫富差距仍较大

为了减小贫富差距，统筹城乡发展，国家大力推动新农村建设。然而，城乡差距虽有所缓解，但村内贫富差距仍然存在。据了解，村社内有部分分到宅基地而修不起房的，只能将土地转让给他人。有些土地尚未得到整治的与已经整治的收入差距也很大。

(四)缺乏民主监督，调解机构

土地综合整治的各种政策、规划都相当完善，但是到了具体事实上总有一些纰漏产生，原因就是缺乏监督部门，协调机构。由于民主治理机制的缺位，出现了大量的内部人腐败现象，制造了大量矛盾。尤其是土地规模经营和政府投入乡村的资源，没有民主监督机构的监督，这场土地综合整治甚至可能是新一轮基层矛盾酝酿、积累和爆发的开始。某社因为土地问题得不到解决而被迫用向媒体披露等方式寻求帮助，但仍旧不能很好的解决问题。

作者简介：付国英(1989-)，女，河南林州人，四川省社会科学院政治学所硕士研究生，研究方向：政治学理论。

中图分类号：F321.1

文献标识码：A

文章编号：1006-0049-(2016)07-0084-02