工程总承包模式在广西水利工程建设中的探索

黄照春，蒙志强

（广西壮族自治区水利基本建设局，530023，南宁）

工程总承包模式在广西水利工程建设中的探索

黄照春，蒙志强

（广西壮族自治区水利基本建设局，530023，南宁）

工程总承包；水利工程建设；探索；广西

近年，特别是2011年中央1号文件出台以来，水利改革发展不断深入，中央对水利的投入不断加大，水利基础建设再次掀起新高潮。在广西，大批流域控制性枢纽工程、抗旱水源工程、病险水库（闸）除险加固、江河治理、灌区配套和节水改造、农村饮水安全、海河堤防等水利工程陆续开工建设，对广西水利“补欠账、强基础”、促进保障能力上台阶发挥了积极作用。大规模、多项目、高强度、全方位的水利工程开工建设也给基层水利部门建设管理带来空前压力，传统的工程建设管理模式已很难满足新形势下水利建设的需要，探索适应大规模水利工程建设管理模式迫切且必要。

一、广西水利工程建设管理现状

广西水利工程建设管理经历了组建工程建设指挥部管理、基层水利部门管理、组建项目法人管理3个阶段。在近年的水利工程建设中，主要由县级水利局或其二层机构，或水库管理所等部门作为项目法人进行建设管理。虽然项目法人组建形式多种多样，但参与工程建设管理的人员大部分为基层水利局临时抽调的技术人员。一方面，技术人员业务能力、工作水平参差不齐，另一方面在大规模、多项目、高强度、全方位开展工程建设的情况下，基层水利技术力量显得捉襟见肘，很多基层水利部门（项目法人）存在一个技术人员兼管、联系数个甚至十几个水利项目建设管理的情况，导致部分项目服务不到位、管理缺失。建设管理人力资源不足、技术力量薄弱成为制约水利工程建设的瓶颈，给项目法人责任制的落实带来很大困难。

二、工程总承包模式在广西水利建设中的开展

自1997年 《中华人民共和国建筑法》给予工程总承包法律地位以来，建设部2003年出台《建设部关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》，2005年颁布《建设项目工程总承包管理规范》，2011年国家发改委、工业和信息化部等九部委颁布《标准设计施工总承包招标文件》，倡导工程建设项目采用工程总承包模式，鼓励有实力的工程设计和施工企业开展工程总承包业务。

广西水利积极鼓励探索适应本地区的工程建设管理模式，2015年3月，为解决基层水利工程建设管理的短板，强化水利工程建设规范化管理，百色市凌云县、德保县、隆林县开展了水利建设项目工程总承包模式探索实践。2015年11月27日，凌云县新建抗旱水源工程那追水库开工建设，标志着广西水利建设项目工程总承包模式探索迈出了实质性的一步。

三、工程总承包模式的形式及其优势

1.工程总承包的主要方式

（1）设计采购施工（EPC）/交钥匙总承包

设计采购施工总承包是指工程总承包企业按照合同约定，承担工程项目的设计、采购、施工、试运行服务等工作，并对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责。

交钥匙总承包是设计采购施工总承包业务和责任的延伸，最终向业主提交一个满足使用功能、具备使用条件的工程项目。

（2）设计—施工总承包（D-B）

设计—施工总承包是指工程总承包企业按照合同约定，承担工程项目设计和施工，并对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责。

根据工程项目不同规模、类型和业主要求，工程总承包还可采用设计—采购总承包（E-P）、采购—施工总承包（P-C）等方式。

2.工程总承包模式的优势

工程总承包模式与传统建设管理模式相比，具有如下优势。

①有利于缓解基层水利建设管理部门人力资源、技术力量不足等实际问题，让基层水利部门腾出手来，把时间和精力放在抓政策落实、抓法律法规执行上；有利于参建单位在保障施工外部环境与协调处理内部关系上各有侧重、各司其职，不缺位、不越位。

②合同关系较为简单。项目法人只与总承包单位和监理单位签订合同，项目法人只需对总承包、监理单位进行管理。相对传统建设管理模式中项目法人要管理每个标段设计、施工、监理单位，总承包模式大幅度减少了项目法人日常管理工作，减少了协调各参建单位工作量，使项目法人能集中精力解决建设用地和开展资金筹措等工作，强化合同管理，强化对项目宏观控制，确保工程整体目标的实现，建设过程中避免了设计、采购、施工责任分离、相互脱节的矛盾。

③有利于工程工期控制。总承包单位可以最大限度处理和协调内部关系，实现设计、采购、施工深度融合，管理关系顺畅，使设计、施工和谐同步，利于工期控制，达到按期（或提前）完工并验收、尽早发挥效益的目的。

④有利于工程投资控制。降低超概风险，提高投资收益。如采取设计单位为主体的工程总承包，由于设计单位技术力量雄厚，对设计意图也最了解，可通过开展限额设计、优化设计、科学化管理、精细化施工等工作，确保投资控制目标的实现。

⑤可以充分利用总承包单位的技术、人才和资金优势，发挥总承包单位的主动性、积极性和创造性，促进新技术、新工艺、新方法的应用。

⑥在一定时期内减轻资金周转压力。在个别地方财力不足的县（区），可充分利用总承包单位的资金优势解决资金到位不及时影响施工的问题，既达到如期完成发挥效益的要求，也减轻项目法人资金筹措的压力。

四、目前水利工程推行工程总承包模式存在的问题

①工程总承包资质要求不明确。工程总承包包含了设计、采购、施工的内容，而目前企业资质采用了设计、施工单列的资质管理模式，虽然设计、施工企业均有总承包的资质，但其资质许可范围仅限于设计或施工系列内部，单有设计总承包资质或单有施工总承包资质是否能承揽工程总承包业务，相关文件没有明确规定。对于这个问题，虽然《设计单位进行工程总承包资格管理的有关规定》（建设〔1992〕805号）有规定，但建设部《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市〔2003〕30号）颁布后，《设计单位进行工程总承包资格管理的有关规定》被废止，目前尚未见到对工程总承包资质的有关新规定出台。在此情况下，总承包商从事工程总承包应否具备资质，应该具备何种资质，单有设计总承包资质或单有施工总承包资质是否能承揽工程总承包业务？这些问题给实际操作带来极大困难，也是目前争议的焦点。目前广西普遍试行以设计单位牵头，联合相应资质的施工单位成立联合体投标方式承揽工程总承包业务，逐步培育同时具备设计、施工资质的市场主体。

②缺乏指导实施水利工程总承包的规章、规范性文件，使得水利项目采用工程总承包模式在实施过程中缺少政策指导、无章可循，广西水利工程总承包还处于摸着石头过河的阶段。

③ 《标准设计施工总承包合同招标文件》（2012年版）规定，为招标项目前期工作提供咨询服务的单位不得参与投标，使得最了解工程情况及设计意图的前期工作设计单位难以发挥其原有优势，其推行也受到一定限制。

④工程总承包结余资金归属尚未明确。按照对工程总承包的理解，一般认为工程总承包采用总投资包干制度，工程总承包合同价以项目主管部门批复的初步设计投资下浮一定比例为依据，实行投资包干，多不退、少不补，风险和收益均由总承包单位承担。目前财政、审计部门对工程总承包投资节约没有明确的管理制度，很多地方又有不成文的限制，通过优化管理所节约的工程资金不一定能分配到总承包单位，但投资超出预期，总承包单位必须要承担，这给工程总承包单位带来较大的风险。

五、建 议

①建议建设行政主管部门出台工程总承包的配套规定，明确工程总承包单位应具备的资质，促进工程总承包沿正确方向发展。

②建议水利部出台相应的工程总承包规章、规范或指导意见类规范性文件，指导开展水利项目工程总承包工作。

③建议相关部门对《标准设计施工总承包合同招标文件》（2012年版）的部分内容进行适时调整，取消参与前期工作的设计单位回避的条款，使工程前期工作设计单位能够参与工程总承包投标，促进工程建设的连贯性，确保规划意图得到最好表现，确保设计深度。

④建议发改、财政等部门出台工程总承包项目投资管理办法，明确工程投资筹措、使用等相关规定，特别是针对工程节余投资分配的规定，保护工程总承包单位合法利益，促使总承包单位提高优化设计方案和施工组织管理的积极性，进一步保障工程质量、进度和安全，促进工程总承包模式健康、快速发展。

[1]中国水电顾问集团中南勘测设计院.工程总承包项目管理应用手册[M].北京：水利水电出版社，2009.

[2]饶勃.工程项目管理与总承包[M].北京：中国建筑工业出版社，2005.

[3]住房与城乡建设部.关于进一步推进工程总承包发展的若干意见（征求意见稿）[R].2015.

责任编辑 张瑜洪

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1000-1123（2016）16-0027-02

2016-06-01

黄照春，工程师。