对我国农村土地承包经营权“三权分离”政策的法律思考

唐睿欣*

湘潭大学法学院，湖南　湘潭411105



对我国农村土地承包经营权“三权分离”政策的法律思考

唐睿欣*

湘潭大学法学院，湖南湘潭411105

摘要:基于农村土地流转的实践，我国提出引导农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”的制度建构，以保障农村土地流转科学有序进行，土地承包权与经营权存在着权利属性、侵权形式及援救方式上的差异，进行分离有一定的法理基础，且能解决因土地流转而引起的理论争议，更好的保护农民的权益。

关键词:土地承包权;土地经营权;三权分离

2014年我国中央一号文件首次提出“在坚持农村土地所有权不变的基础上，促进土地承包权与经营权分离”政策，这是改革开放以来，我国调整农村生产力与生产关系的又一次改革。这次农村产权改革对农业的发展及农民权益的保护具有重要意义。

一、理论界对“三权分离”政策的看法

农村改革政策的颁布既关系着农村制度的发展趋势，又关系着我国“三农”的命运，因此，社会各界对之无比关注。近几年，我国理论界对土地产权改革政策的看法不一，对“三权分离”政策的可行性争论不止。不少人认为，这次土地产权制度改革符合我国农村发展的实际情况，是农业发展的必然趋势。但也有不少人认为，“三权分离”是政策上的派生词，将之运用到农村制度实践中，缺乏法律依据及理论支撑。由此可见，对“三权分离”政策的争议主要集中在土地经营权是否能作为一种独立的权利从土地承包经营权中独立出来。众所周知，任何政策的颁布都不会空穴来风，没有充分的实践考察及理论分析，政府是不会随意出台相关政策的。下文就我国土地承包权与经营权分离的法理基础进行分析，为“三权分离”政策的运行提供理论认识。

二、我国土地承包经营权“三权分离”的法理基础

自古以来，权利都会随社会、经济、文化格局的变化而发展变化。农村土地产权也不例外，随着农村经济的发展，土地承包权与经营权从方面都越发表现出不同，主要体现在:

(一)权利属性相异

(1)两者的权利主体有所差异。根据我国《农村土地承包法》，土地承包时，只有集体组织内部成员才有资格承包该集体农用土地。因此土地承包者既是土地所有者，又是土地承包者;既是集体土地如何分配的决策者，又是被集体土地政策调整的一份子。但土地经营者就与之不同，土地经营者可以是任何单位、组织和个人，因此，其主体来源广，需求不一，如果不将其分类规范，势必会导致农村土地流转杂乱无章，农民的权益得不到保障。(2)两者包含的内容差别较大。就土地承包权的立法现状来看，土地承包权除了自身权利内容外，还包含一部分土地所有权内容，是一种具有中国特色的权利分配。其权利内容法定，任何人都不得超越法律规定范围而行使。但土地经营权受土地流转合同调整，其内容根据当事人的意思自治基本规定在流转合同中，因人因地而异。(3)两者的权利性质存在差异。土地承包权已被我国《物权法》法定为用益物权，而流转后的土地经营权却是一种基于合同产生的债权。

(二)侵权形式不同

社会存在权利就不可避免的存在侵权，土地承包权一经成立就受法律调整，承包者可以独立行使自己的权利而不受外界的非法干扰。未经承包者同意的占有、使用等行为都构成法律上的侵权，如非法干涉承包方的自主经营权、发包方违法收回或调整土地、剥夺妇女或入赘婿依法享有的土地承包权、强迫经营者进行土地流转等。而土地经营权随着承包者与经营者签订的合同成立而产生。任何一方违背合同约定的行为，以及违反法律对农业生产原则性规定的行为都属于侵权行为，与土地承包权相比，土地经营权的侵权行为具有较大的变动性，因当事人签订的合同内容而有所差异。

(三)援救方式不同

土地承包权受侵害的援救方式有当事人相互协商、调解、行政裁决、仲裁、诉讼这五种渠道。但不是所有的土地承包权受侵害时都适用这五种援救方式，如因土地承包权权利取得引发的纠纷就不在司法调整的范围内，只能通过行政裁决解决。另，因土地征收引起纠纷也不在司法调整范畴，纠纷解决应采用行政前置程序。而土地经营权受侵害的援救方式却是和解、调解、仲裁、诉讼四大途径，它与一般的民事纠纷大致相同。

三、“三权分离”的法理意义

土地流转后就出现了同一土地上有所有者、承包者与经营者三个不同主体的局面。我国通过政策引导以规避土地流转出现的混乱，尽可能的保护不同主体的利益不受侵犯，同时鼓励承包权与经营权相分离，实现土地资源最优化配置。因此我国土地“三权分离”政策的推行，既有大力保护农民权益，促进不同主体间互利共赢之效，又有科学配置土地资源，实现农业产出最大化之功，其对中国农业发展具有深远意义。

首先，“三权分离”政策的颁布解决了因土地流转而引起的理论争议。自我国允许农村土地可以依法自由流转以来，学界就对土地流转抱有不同态度，有的学者认为土地流转会促进物尽其用;但有的学者认为土地流转过程中，部分转入者抱有“圈地”心理而不断侵犯农民的权益，使得农民不但没有从中获得应有利益反而成为土地流转的“牺牲者”。大量农民也担忧会因土地流转而出现承包地无法收回的局面，因此他们宁可将土地荒置，也不愿流转土地。土地“三权分离”政策颁布后，从很大程度上消除了学者和农民的这种顾虑，特别是土地确权政策的实施，更是给农民吃了一颗“定心丸”。为土地的有序流转提供了强大的政策指导和相应的保障。

其次，“三权分离”政策更有利于保护土地承包者的权益。随着土地流转政策的放开，参与流转的主体日益增多，从流转方来看，流转主体主要是与集体签订了承包合同的农户;而从土地转入方来看，其主体可以是国家、任何组织、个人(还包括台商和国外资本者)，这里统称为国家和

农业经营者。这些不同主体的利益诉求是不一致的，如国家关注的是粮食供给和粮食安全，所以国家禁止农村土地“非农化”使用;农民在乎的是流转收益，以及土地流转出去后是否能收得回来;土地经营者则看中的是经营利益最大化，即“种什么最赚钱”。“三权分离”政策就是为了最大程度的保护农民的土地权益，平衡土地流转主体间的各自利益，让他们能互利共赢的情境下应运而生的。

“坚持土地所有权不变，稳定农民土地承包权，放活土地经营权，科学引导土地有序流转”，这是这几年农业政策的宗旨，这一政策的提出对农村发展具有较大的理论和现实意义。

［参考文献］

［1］丁关良.土地承包经营权流转制度法律问题研究［J］.农业经济问题，2011.03.

［2］蔡立东，姜楠.承包权与经营权分置的法构造［J］.法学研究，2015.3.

［3］丁文.论土地承包权与土地承包经营权的分离［J］.中国法学，2015.3.

*作者简介:唐睿欣，女，湖南永州人，湘潭大学法学院·知识产权学院，硕士研究生，研究方向:法理学。

中图分类号:F321.1

文献标识码:A

文章编号:1006－0049－(2016)04－0094－02