国有土地上房屋征收中公共利益认定的对策

戴 琴

江苏省射阳县人民法院，江苏 盐城 224300



国有土地上房屋征收中公共利益认定的对策

戴 琴

江苏省射阳县人民法院，江苏 盐城 224300

国有土地上房屋征收中公共利益的认定应从实体和程序两个方面进行，并主要依靠程序性的界定，以个案司法认定的方式实现对公共利益的认定。这一方法的优点在于，一方面回避了实体层面界定公共利益的客观难题，另一方面能够以司法终局性为基础，将行政征收决定的合法性基础问题即行政征收是否满足公共利益需要纳入司法审查的视野，符合现代行政法学的基本理念。

一、实体层面：公共利益的立法认定

(一)立法应进一步明确公共利益的界定

目前我国学者围绕公共利益的立法表述展开了很多争议，如有的学者认为公共利益应在公法中界定，且最好在宪法中界定；还有的学者认为公共利益不应在宪法中界定，世界各国也没有在宪法中明确界定公共利益的例子。由于公共利益不是一个私法概念，而是一个公法概念，因此公共利益应规定在公法中。至于具体规定在哪一部公法中，则需要根据情况而定，即采用分散立法的模式，如有观点提倡的“公共利益应采用宪法指导下的分散立法模式，即各部门的基本法在宪法的指导下各自界定本部门的公共利益”。在此模式下，应该单独在相应的公法中就公共利益作出界定，如在国有土地上房屋征收领域，将公共利益的认定规定在《国有土地上房屋征收与补偿条例》中是适当的，但是不能仅仅单纯地依靠列举式的规定界定国有土地上房屋征收中的公共利益，而是需要从一般性角度和具体性角度相结合的方法界定公共利益。

(二)立法应注重公共利益认定的一般性

现行《国有土地上房屋征收与补偿条例》第9条采用列举式的规定将房屋征收中的公共利益限定在“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要”上，显然这一界定虽然明确但也过于狭窄。正确的做法是应从公共利益的一般性出发，直接规定“为了促进公共福祉的需要……”，这一规定虽然比之于原有的规定显得更为模糊，但是更符合公共利益的本质属性，即公共利益是满足公众福祉的一种利益。除此之外，则需要通过列举式的规定将国有土地上房屋征收中的符合公共利益的情形作出具体的规定，以更为明确地将国有土地上房屋征收限定在有限的范围内。

二、程序层面：公共利益的司法认定

(一)以司法为平台的公众参与

“公共利益的形成是一个公共决策的过程，要保证最终决策结果的科学性、民主性和正确性，决策过程必须向公众公开，充分保障公众的知情权、参与权和意见表达权。”“公共利益本质是一个程序问题，其内容的界定与保障只有在一个完整的程序中才能进行”。由于实体层面认定公共利益存在诸多难点，因而通过程序来认定公共利益得到了越来越多的认可与支持。程序是一种看得见的正义，通过法律程序认定某利益是否属于公共利益，更能够得到被征收人的参与。具体来说，除了司法层面的程序认定(即针对行政征收决定的司法审查)之外，公众参与同样能够赋予行政征收决定予合法性，且高度体现了行政征收中的契约化理念。行政征收中的公众参与主要表现为公众就行政征收决定发表意见和看法，并由决策部门吸收这些意见和看法，最终制定出双方都能够接受的新方案，体现了协商民主的色彩——即以倾听意见、公共表决为方式，代替单纯的对抗与反对，是现代公共行政的普遍做法，更有利于作出正确的公共决策，减少执行阶段的不稳定因素。如果从私权利保护的角度来考虑，虽然行政程序中的协商很难说是一个“议价”过程，但是至少可以认为包含了一点“议价”的因素，从而有利于行政相对人的权益保护，并在一定程度上体现了契约色彩。具体来说，公众可以就如下事项发表意见：(1)征收决定是否建立在公共利益基础之上；(2)房屋征收是否具有可替代方案；(3)如何确保征收后地方政府确实按照公共利益目的使用被征收国有土地使用权，而不是变相地以商业利益替代公共利益等等。这些公众参与的细节和提出的相关意见，应作为地方政策的决策参考，并作为司法救济程序中的证据。

(二)司法应注重公共利益认定的个案性

立法上对公共利益的界定应注重一般性，而在司法程序中就房屋征收决定展开的公共利益认定应从个案的角度进行。在国有土地上房屋征收实践中，具体案情错综复杂，征收决定究竟是否符合公共利益，争议双方往往各执一词，难以调和。在司法中通过司法程序认定公共利益，法官可以结合案件的具体案情，判断征收决定是否满足公益属性。在具体的个案认定中，建议从如下角度认定房屋征收案件中的征收行为是否符合公共利益：1.房屋征收的合法性。2.房屋征收的必要性。3.房屋征收的合理性。4.应允许争议双方的自主安排，即如果征收决定合法，同时也存在房屋征收之外的替代性解决方案，但是双方最终在补偿问题上达成了一致，则可以允许原告撤诉，并了结案件。

[1]高志宏.论公共利益的立法表达及立法模式[J].东方法学，2012(5).

[2]房绍坤.论征收中“公共利益”界定的程序机制[J].法学家，2010(6).

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