论作为政府公共服务之伦理目标的公共利益

聂静港

(山西师范大学 政法学院，山西 临汾 041004)



【伦理学研究】

论作为政府公共服务之伦理目标的公共利益

聂静港

(山西师范大学 政法学院，山西 临汾 041004)

公共服务是现代民主政府的基础性活动，也是政府公共性本质和政府伦理关系的直接体现与反映。在理性多元的社会体系中，政府虽然不是唯一的公共服务提供者，但却是最基本、也是最具有行动能力的提供者。把公共利益确定为政府公共服务的伦理目标不仅与政府的本质和伦理关系相一致，而且还是政府公共服务行为一种伦理行为的根据所在。

政府；公共服务；伦理目标；公共利益

所谓公共服务，是指面向公众的服务和以公共利益为主要内容的服务。公共服务既关涉到每一个社会成员的基本利益，同时又超越个人的私人利益。由政府提供的公共服务是现代社会生活中最基础、最全面，也是最根本的一种服务，同时也是最应该具有伦理特质和伦理品格的服务。所谓政府公共服务，是指政府机构以及公共行政人员围绕社会公共利益的满足而进行的服务。它不仅涉及具体的公共行政行为，比如制定公共政策，而且还包括抽象的公共行政行为，比如政府制度的供给和政府价值目标的确定；它不仅指向政府公共服务的程序、手段、效率、态度等过程要素，还指向公共服务的质量、平等等结果要素。从本质上说，政府公共服务作为一种社会交往活动和主体交往关系的独特呈现，与其说它是客观的管理活动，不如说是以客观管理活动为形式的主客观相统一的伦理行为。

在现代理性多元化的社会中，政府虽然不是唯一的公共服务供给者和提供者，但不容否认的是，在一个国家范围内，它是最大的、也是最有行动能力的公共服务的供给者。建构政府公共服务体系，就需要我们在确定公共服务提供主体的基础上，再进一步搞清楚公共利益的基本知识，即什么是公共利益，公共利益的基本内涵表现在哪些方面以及当公共利益与其他利益要求，如个人利益、共同利益、政府利益发生冲突时如何合道德地解决之。这三个问题依次推进，环环相扣，对它们的回答是政府公共服务行为真实且有意义的必要前提，因为政府要想维持持久性的统治和有效的管理，就不得不考虑它的合法性根基牢固与否，而公共服务目标的实现正是政府合法性的主要来源之一。

一、公共利益的界定

公共利益的定义几乎是百花齐放。不管是在伦理学中，还是在别的社会科学，如法学、政治学、经济学、管理学、社会学等学科中，只要牵涉到“公共利益”这一词语，必定是人言言殊，各有其理，几无一致。“不论将‘公共利益’定位为什么，我们都会面临一个基本难题：如果‘公共利益’被定义为一个漫无边界、包罗万象的概念，那么它就完全失去了法律意义；如果‘公共利益’是确定并有界限的，那么又如何看待和‘公共利益’对立的社会利益？”[1]尽管这段话是在法学学科的视野内对“公共利益”的认识，但它能够典型反映“公共利益”词语所面临的困难和歧义。与此同时，大家都普遍同意，对公共利益的宣示和追求是政府被支持的伦理基础，服务型政府的“核心原则之一就是重新肯定公共利益在政府服务中的中心地位”，“明确地表达和实现公共利益是政府存在的主要理由之一”。[2]47

我们认为，“公共利益”的重心和核心词是“公共”，它是对“利益”的性质限定，是标识各种不同利益形态的明确指称。所谓“公共”，意指“共同的”“公众的”“政府的”“与所有人或大多数人相关的”。任何对象一旦冠之以“公共”的名称，它就是向全体人开放的，是公众不需要付出代价或仅需要最低的成本就可以使用的，没有人会被故意地排除在享用主体之外，而且每个人对公共利益的享有并不会减少和降低其他人享用公共利益的机会与份额。这可以粗略地概括为是公共利益的“量最广、质最高”的理论[3]。这也是我们谈到公共利益时不言自明的含义。但很明显，这个解释面临着一个突出的困难，即无法就“最广的量”给出确切的判断，而“质高”与否又显然与利益相关者的主观偏好和感情倾向有直接关系。这种困难甚至是“公共利益”本身无法解决的，它与我们一般概括的公共利益的“受益人范围”和“受益内容”的不特定性相随相伴。

在上述界定之外，学术界还通过其他方式试图对公共利益的概念进行说明。比如，把公共利益看作是私人利益的集合式聚集，主张要把握公共利益，必须首先掌握私人利益，因为理解私人利益是谈论公共利益的前提和基础。“让‘公共’重新找回其个体的根基。毕竟，宏观是由微观构成的，‘公共’不是抽象的，而是由一个个实实在在的个体构成的。”[1]“公共”只有落实为具体的个体才是真实的“公共”。公共利益之所以有意义，完全是因为它使属于“公共”中的所有个体均获得了应得的利益。这种界定拒绝了以公共利益之名漠视和践踏个人利益的可能性与吸引力，把公共利益之根基立于现实的、活生生的个体之中，能够有效防止公共利益“异化”为挤压个人利益空间和内容的“正义工具”。但不容否认的是，一方面，如果从个人利益的立场理解公共利益，则会因为个人利益的现实性和任何一个个体对个人利益的切身感受力，使个人不愿放弃对自身利益的保有，造成公共利益根本无法凸显的后果。另一方面，也是更为重要的指责是，我们几乎没有办法完成个人利益的集合这样的数学计算，即个人利益构成公共利益的过程和程序其实是晦暗不明的。尤其在现代社会，利益本身可以划分为不同种类的利益，如物质利益、精神利益等，而且利益的多元化以及各种利益主体的冲突也使得利益的计算标准无法统一，也就无法衡量个人利益的多寡、厚薄与优劣、高低。总之，“公共利益不仅不是特殊利益的加总，而且它肯定也不是有组织的特殊利益之加总”[1]。况且，同样要承认的是，“如何把所有的私人利益聚合起来的问题，似乎又是一个无法解决的难题”[4]。

既然各不相同的个人利益以及建立在一群相似个人利益诉求基础之上的利益集团时常处于冲突和对立的态势之中，那么利益之间的竞争和讨价还价就不可避免。因为如果没有这个利益竞争而整合的过程，社会的整体性和存续性就是不可想象的。正是个人利益的重合部分，或最大公约数使个人愿意停留在特定的社会群体中，而不是退出该群体，从而保证社会共同体的存在与完整。经过公开且合法的过程，包括利益集团在内的不同利益主体会达成某种平衡，利益的重合部分会达到最大化，这在某种程度上就实现了属于他们的公共利益。或者可以说，公共利益是所有个人利益的有机结合，它与个人利益在本质上并不矛盾。要注意的一点是，利益主体之间的竞争必须在既定的制度框架内展开。换言之，既定政治制度的稳固与否直接决定了利益主体的利益竞争会否打破共同体的“外壳”，导致共同体的解散，而使得讨论公共利益失去了合理性和必要性。这种状况恰如美国政治学家塞缪尔·亨廷顿明确指出的：“没有强有力的政治制度，社会便缺乏去确定和实现自己共同利益的手段。创建政治制度的能力就是创建公共利益的能力。”[5]

如果把公共利益理解为不同利益主体竞争的结果之显现，很容易造成对公共利益本身的“反对”。现代社会的阶层分化已经达到了相当复杂的阶段，每个阶层所拥有的资源数量、质量以及获取资源的机会差异甚大，由此带来的议价能力必然高低不一，那么社会中的弱势群体与阶层的利益呼吁就不可能在利益竞争中获胜，也就不可能进入到公共政策制定的考量范围内，而被强势群体与阶层掩盖与吞没。这种状况与我们的“公共利益”直觉是不相符合的。如果把公共利益理解为是胜利者的“私有物”和“奖赏品”，那么就是对公共利益的扭曲，它的这种实然表现恰恰是我们讨论政府公共服务议题所要竭力反对的。我们追求的是努力使公共利益“在规范目标的指引下对各种利益的协调和平衡，其目的是使社会中各种冲突利益能够和谐共存，为各种利益和价值目标的实现营造一个共同的、坚实的基础。”[6]

综而言之，有关公共利益的界定与争论仍然会无休止地展开，并且横跨多个社会科学学科，这一方面反映了公共利益的吸引力和重要性，另一方面也反映了公共利益的包容性和开放性。我们当然可以在公共利益的实质性定义的道路上继续思考和前行，但要承认的是，目前要提出一个被普遍认同、理论自洽和现实可操作性的定义是不可能完成的任务。我们可以试着换一种解决争议性概念的思路，借助于特征的总结，辅之以与相似或相对概念的区别来描述公共利益的内涵。

二、公共利益的基本内涵

在政府公共服务伦理主题中，公共利益的基本内涵表现在以下几个方面：

第一，公共利益是内容上的客观性与形式上的主观性的统一体。这要从公共利益的类概念“利益”说起。我们通常把利益理解为一种“需要”，凡是能够满足人的需要的对象就是属于利益的范畴。“需要”是人们据以行动的动力，它促使个体为着需要而进行生产、交往与合作、互动。在此一过程中，个人不断获得支持其生存、发展和享受的各种物质资料和条件。从另一方面来说，个体对“需要”的理解是千差万别的，同一种对象对不同的主体而言，具有明显且深刻的意义区别。“需要”与否以及“需要”在多大程度上对主体具有价值，更多的是主观评价与偏好的问题。如此，围绕所有人或大多数社会成员的公共利益就具备了内容的客观性和形式的主观性的特征。公共利益的客观性体现着它是以公共物品，如坚固的国防、稳定的社会秩序、洁净而卫生的饮用水与空气等和公共服务，如合理公共政策的制定、公开公正的民主程序等为主要内容和基本表现形式，它们都是可见的、物质的需要。公共利益的主观性表现在不同个体对公共需要的判断和评价不可避免地会带有强烈的个人印记，尤其是当关系到个人利益得失的状况时。尽管公共利益最终会普遍地增进所有人的利益，但在每一个具体的情形中，对个人利益的影响是直接而即时的。想达到对公共利益的一致评价和统一认识，要么是不切实际，要么是自欺欺人。

值得再次强调指出的是，我们虽然不能无视公共利益的主观性，但不至于像有的研究者就此主张的那样，认为公共利益是一个虚无缥缈的概念，是一个海市蜃楼，没有讨论的必要。我们“不需要解释”它。应该说，这只是看到了公共利益的一个侧面，并不能从根本上否认公共利益是不存在的，否则充斥在我们周围的政府对公共服务和公共物品的供给就是一种难以合理解释的现象。而且更为重要的是，正是由于个体的社会性本质以及理性局限和能力局限为公共利益的发生和起作用提供了一个必要的前提。如果个人完全可以自我满足，就不会形成社会，而存在于其中的公共利益自然也就失去了土壤和环境。

第二，公共利益的供给者主要是政府，而且是服务型政府。从最一般和抽象的层次上讲，政府及其背后的国家被看作是超越于社会各个集团之上，以公共利益代表者的面目出现的一种公共权力。按照社会契约论和马克思主义的人民主权理论，政府应该做好人民的“公仆”，着力于提供公共服务和公共物品。政府及其行政人员就“必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念。……创立共同的利益和共同的责任。”[2]47但在政府公共服务伦理理论中，政府绝对不是公共利益的唯一供益者。除政府之外，还应该积极鼓励各种非政府组织以及公民参与到公共服务的过程当中，发挥他们的主动性，尊重他们的主体意愿。政府“不是公共利益的单独主宰者。相反，公共行政官员应该被视为在一个包括公民、团体、民选代表以及其他机构在内的更大治理系统中的关键角色。”[2]59政府和公民的最终目标是超越自身利益而发现公共利益并为实现公共利益进行活动。

第三，公共利益的受益者是不特定的，而是针对所有人或大多数人。公共利益是与公众有关的利益，而在公众之中并不存在一条明确的界限以相互区隔。也就是说，以公共服务和公共物品形式出现的公共利益为所有的公众开放，为他们共享。公共利益能够直接或间接、清晰或隐晦地增进所有人的共同利益。如果公共利益的受益者被限定在某一个或某些特殊群体与集团之中，就是对公共利益的背离。只有每一个人能够从中获益或在很大程度上有可能从中获益的才是公共利益，才符合公共服务的本质要求。可以说，“公共利益的历史，就是一部反对或阻止某些特定群体滥用政府权力为它们自己谋求不正当利益的权力斗争的历史。”[7]

我们同意公共利益的受益者是不特定的，而且是关于所有人或大多数人的，这是一条判明公共利益是真实的还是虚假的、是完全的还是半截子的基本标准。但并不妨碍或反对公共利益就与少数人无关，尤其不反对保护少数人的利益也是属于公共利益范畴的人道主义主张。少数人或国家中弱势群体的利益需求在实践中经常被无意地忽略，自我理解及其满足利益的能力相比而言十分欠缺。对他们的特殊照顾与有意识的倾斜与社会的共同价值目标相一致，充分而全面地照顾他们的利益诉求，让他们有尊严地留在共同体内反映了政府的道德层次和伦理关怀，也是一个政府自我标榜为民主政府的主要依据。

第四，公共利益具有“不可分性和公共性”。罗尔斯认为，“有许多人(可以说他们构成了一个共同体)要求或多或少的公共利益，但是如果他们都想享有它，那么每个人就必须享有同样的一份。公共利益所具有的数量不能像私人利益那样被划分，不能由个人按照他们的偏爱多要一点或少要一点。”[8]209公共利益对所有人都是平等的，每个人都会从公共利益中获得自己利益的增进，社会成员之间互不排斥，公共利益也不会因为某个人的享有而有所减少或损失，它具有强烈的非排他性和非竞争性。这是公共利益与私人利益相区别的重要一点，也是从公共利益的不可分性和公共性中派生出来的基本特征。

第五，公共利益是非盈利性的，意即公共利益的供给者不会从这个过程中获得收益。就政府公共服务来讲，公共利益是其本质目标，也是政府公共性的最有力保障。实现公共利益是政府的主要任务，是它的道德责任，也是它被人民认同的最可靠依据。一旦从服务中获利，就是一种市场活动，因而也就要遵从市场交易原则。公共利益的提供“必须通过政治过程而不是市场来安排”[8]209。政府不能以经营者和交易者的角色来提供公共服务，但并非不能要求受益者为公共服务付出必要且有限的成本。在政府实践中存在着所谓的“搭便车”现象，尤其是在公共利益已经出现之后，任何一个人不会因为他没有为公共利益做出贡献而减少对公共利益的享有。这种情况的持续发生和普遍化最终会伤及社会中的每一个成员。因此，政府为了能够促进公共利益就需要从公民中汲取某种支持力量，比如征税。尽管是强制手段，但因其是以公共利益为目标，故而能得到正当性证明。

第六，公共利益要以合法性程序实现。论证了公共利益是政府的主要目标和道德责任，并非等于说公共利益会自动实现。实际上，如何实现公共利益是比如何定义公共利益更为重要的问题，而“体现公共利益正当性与合法性的核心是程序系统的设置”[9]。我们同意，民主是最有效的实现公共利益的制度安排和合法程序，民主为公民提供了发表自己关于公共利益态度和看法的机会与渠道。“任何缺乏自由与平等选举的非民主体制都不能保证政府将致力于实现公共利益的最大化，而后者正是政府的正当性基础。没有民主选举，就没有理由认为立法本身将符合公共利益。”[1]缺乏民主的最可能后果是政府以公共利益作为追逐自身利益或少数人利益的幌子，搞暗箱行政，伤害社会的整体利益和长远目标。

三、公共利益与其他相关概念

在人们的日常话语中，公共利益还经常与其他利益形态，如个人利益、共同利益、政府利益等纠结在一起。梳理清楚它们之间的关系，能够帮助我们更全面地理解公共利益，处理公共利益问题。

第一，公共利益与个人利益。公共利益和个人利益是自人类社会出现公共领域和私人领域之时就产生的一对基本关系。我们反对把公共利益看作是虚幻的利益形态，认为公共利益不可捉摸，没有意义。我们同时也反对只有个人利益才是真实利益，个人利益是唯一值得我们去追求和实现的目标。关于公共利益与个人利益的关系，我们主张马克思主义唯物史观的基本观点，即个人利益是人的具体和现实的利益，它“推动着个人进行社会实践活动和社会交往联系”，是“人们的基本需要之一”，具有“现实合理性。”[10]但同时，个人利益不可能完全依靠个人来完成，尤其在社会分工空前细化和社会交往合作体系空前深刻的今天，个人利益的产生和满足都离不开他所生活的具体的社会环境和条件。加之人的社会性本质以及人的理性能力的有限性，都使得个人必须在一定程度上放弃个人性，与他人一起结成社会关系，在社会中实现自己的利益。

要特别强调的是，公共利益和个人利益并无质的优劣区分，公共利益也非天然具有绝对的优先性，它的道德色彩也不是永恒地浓于个人利益。政府在决定舍个人利益而保公共利益的时候，要做出价值判断和评价，认真权衡二者的大小、重要性与紧迫程度。如果公共利益的实现对损害了的个人利益能够做出恰当的补偿或平衡，即超出了个人因为正常利益受挫而遭受的损失，那么以公共利益干涉个人利益就是合理且必要的。如果不能提前完成这种证明，则应该保证个人利益不会受到任意侵犯。尤其还需注意的是，公共利益优先要符合法律，尤其是宪法的规定。“必须按照宪法要求对被征收者提供公正补偿。通过宪政，民主和自由、效率和公正、多数人的利益(‘公共利益’)和少数人的权利最终获得了协调与统一。”[1]

第二，公共利益与共同利益。共同利益可以说就是共同体的利益，而共同体有非常清晰的层次性。至少两个人就可以组成为一个共同体，一个部门、一个机构、一个单位、一个社区、一个集团、一个地区、一个国家，甚至地球上的全人类都可以成为一个共同体。共同体十分宽泛，各种各样，规模大小不一，因而共同利益与公共利益并不总是保持一致的。低层次的共同利益相对于较高层次的共同利益来说，就不一定是公共利益，较高层次的共同利益相对于最高层次的共同利益来说，也就只是局部利益，而不一定是公共利益。很明显，国家是人的社会共同体的最高层次的共同体形式，它较之一般共同体更为高级，国家是公共利益的代表和象征，国家利益也时常被当作是公共利益的代名词。共同体除了具有层次的区分之外，还因为共同体内成员数量的多寡与共同体的目标指向是公共的还是私人的，而有更进一步的划分。简而概之，共同利益是否能够等于公共利益，“取决于作为共同利益基础的利益关系的本质属性及其动态变化性”[11]。

第三，公共利益与政府利益。政府利益有狭义和广义两种理解。狭义的政府利益专指政府部门，包括公共行政人员在行政行为过程中获取的利益，有时候也叫做政府自利。既有合理的政府利益，又有不合理的政府利益，如设租、寻租等各种形式的腐败行为。广义的政府利益还包括公共利益在内，因为公共利益是政府的本来要素。假如政府利益是政府实现公共利益的“正外部效应”，则这种政府利益不应该受到道德指责。我们这里谈的主要是得不到伦理支持的政府利益，即与政府利益不相容的属于狭义范围的那部分政府利益。从最一般的意义来看，政府利益也是一种共同体利益，但政府共同体又根本不同于其他形式的共同体，如行业协会等利益集团，甚至都不同于阶级统治的工具——国家。政府被赋予强烈的公共性色彩，由于公共权力被政府垄断，它的行政行为就应该着力于全体人民，公共服务则是其法律规定和道德责任。政府是公共利益的维护者、保障者和追随者，这在现代民主政治下是任何人皆承认的“公理”。但政府利益与公共利益之间却呈现出了与此不一致的关系状态。政府的双重角色——公共权力的行使者和相对独立的组织——使得政府具有两种面孔：为公的面孔和为私的面孔。我们观察和体验到的恰恰是政府浪费着大量的公共资源，无视公共利益的需要，成为公共利益的最大侵犯者，用以满足政府利益，甚至以权谋私，运用公共权力达到个人利益的最大化。政府的应然面目或本来面目被政府利益掩盖了，应该追求的公共利益被不正当的政府利益取代甚至是取消了。尽管我们认为政府不应该以自身利益为本，但它还是能够去追求合理的自身利益，毕竟政府是由理性的“经济人”充任的。我们始终强调的是政府应该把公共利益持之以恒地作为政府的本质利益和根本所在，而不是本末倒置，弃公共利益于不顾，最终损害政府本身的合法性基础。

[1] 张千帆.公共利益是什么？——社会功利主义的定义及其宪法上的局限性[J].法学论坛,2005(1)：28-31.

[2] 珍妮特·V·登哈特,罗伯特·B·登哈特.新公共服务:服务,而不是掌舵[M].丁煌译.北京:中国人民大学出版社,2010.

[3] 陈新民.德国公法学理论基础：上册[M].济南:山东人民出版社,2000:203.

[4] 弗里德里希·冯·哈耶克.法律、立法与自由：第2卷[M].邓正来译.北京:中国大百科全书出版社，2000:2.

[5] 塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华,刘为,等译.上海:上海人民出版社,2008:19.

[6] 周彬彬，何朝丹.公共利益的法律界定探析——一种法律经济学的分析进路[J].甘肃社会科学,2006(1)：130-137.

[7] 范进学.定义”公共利益”的方法论及概念诠释[J].法学论坛,2005(1)：15-19.

[8] 约翰·罗尔斯.正义论(修订版)[M].何怀宏,何包钢,廖申白译.北京:中国社会科学出版社,2009.

[9] 吕普生.集合式利益、分布式利益抑或复合式利益?——公共利益本质问题论争的学术史考察[J].江汉论坛,2015(7)：60-66.

[10]郭湛,谭清华.公共利益:马克思唯物史观的解读[J].哲学研究,2008(5)：16-21.

[11]张庆东.公共利益:现代公共管理的本质问题[J].云南行政学院学报,2001(4)：22-26.

[责任编辑 王银娥]

On the Public Interest of the Ethical Goal ofthe Government’s Public Service

NIE Jing-gang

(SchoolofIdeologyandLaw,ShanxiNormalUniversity,Linfen041004,China)

Public service refers to the basic activity of modern democratic government, and the direct embodiment and reflection of the government’s publicity and ethical relationship. In the rational pluralistic social system, the government isn’t the only public service’s provider, but is the most fundamental and functional provider. Setting the public interest as the ethical goal of the government’s pubic service is in coordination with the nature of the government and its ethical relationship, moreover, it serves as the basis that the government’s public service as an ethical conduct.

government; public service; ethical goal; public interest

B82-05

A

1001-0300(2016)03-0035-06

2016-01-16

国家社科基金项目：“服务伦理体系建构与实践研究”(11BZX071)

聂静港，男，山西运城人，山西师范大学政法学院讲师，哲学博士，主要从事政治哲学和西方伦理学研究。