国家治理体系和治理能力现代化的法治图谱

赵　玄

(北京大学 法学院，北京 100871)



国家治理体系和治理能力现代化的法治图谱

赵玄

(北京大学 法学院，北京 100871)

摘要：中共十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理是依法而为的治理，国家治理体系体现为法治体系，国家治理能力意味着法治能力,相应地，国家治理体系和治理能力现代化表现为法治体系和法治能力的现代化。在法治国家、法治政府和法治社会一体建设的新时期，国家治理之法治图谱的描绘必然能有效推进国家治理体系和治理能力现代化。

关键词：国家治理体系；国家治理能力；法治体系；法治能力；现代化

一、从依法治国到国家治理

回溯1997年中共十五大，“依法治国，建设社会主义法治国家”历史性地首次出现在该次党代会的报告中。两年后的1999年，第九届全国人民代表大会第二次会议对1982年宪法进行了第三次修正，“依法治国”被正式载入宪法文本之中。做出这一修正的背后是持续近二十年的“人治”与“法治”的论争，对于这一修宪条款所承载的重大意义，莫若李步云先生的感慨：“从法制到法治，是20年改一字。个中艰辛，法学界深尝其味。”[1]从此，依法治国成为中国的基本治国方略。然而，处在社会转型中的中国并未因法治而使国家的运行一劳永逸，社会问题不断涌现，公共权力频遭诟病，让人不禁质疑法治的价值和功能。然究其实质，法治本身并没有出问题，反而是国家运行的节奏没有与法治的要求合拍。换句话说，公权力的行使依旧按照管理模式的逻辑，政府与公民及其他社会主体之间的关系多体现为命令控制，这种命令控制经过法律的确认和授权更加显露出管理模式的蹩脚，以致法治成为国家管理的助纣为虐者。面对这一困境，舍弃法治显然非明智之举，变革国家管理模式就成为最终选择。

纵观世界主要国家，改变传统的国家管理模式已然成为潮流，一个明显的趋势是公共部门不断取经于私营部门，使得早在私营部门兴起并成熟的治理模式渐渐步入公权力领域并衍生出公共治理，承载着全新理念内涵的“治理”成为“管理”的最佳替代者。诚如法国学者戈丹所言：“治理在加速了之前参考物的衰亡的过程中作为新的参考物被确立起来，成为全球管理界术语的基准点。”[2]然而，将国家治理正式作为一国的治理愿景，中国尚属首次。2013年召开的中共十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化[3]。由此，“国家治理”开始成为中国学界最热门的话题。诚然，中国的国家治理必定包含了治理的普遍价值，同时，其也富有独特的内涵。它既是“开放的公共管理和广泛的公众参与”[4]的模式转型，也是对国家整体制度的检讨重塑。最为重要的是，国家治理本身既是过程理念也是目标要求。

从国家管理到国家治理的转变，一方面解决了法治面临的困境，另一方面也引发了人们对法治与治理关系的重新思考。从广义上而言，国家治理内涵了狭义的国家治理、政府治理和社会治理，是政府治理和社会治理的递进形态。法治的疆域恰恰覆盖于这些领域，相应地形成了法治国家、法治政府和法治社会。法治与国家治理领域的重叠并非巧合，因为国家治理最基本的形式依然是法治，只有法治才能保障国家治理的实现。将国家治理的规则法律化、制度化，既是现代法治的基本精神，也是现代国家治理的基本要求[5]。依法治国解决了国家治理的依据问题，相应地国家治理就会实现法治的状态。国家治理为法治提供了规范对象和目标价值，相应地法治应体现国家治理的理念。国家治理主要围绕体系和能力两个维度展开，这也是对法治预设的路径，即国家治理与法治应在体系和能力上实现契合。同时，在现代化的要求上法治应当与国家治理同频，以法治体系和法治能力现代化达至国家治理体系和治理能力现代化。由此，国家治理体系和治理能力现代化的法治图谱将显现出来。

二、国家治理与法治在体系和能力维度上的契合

国家治理体系和治理能力是国家治理的两个重要维度，体系构建了国家治理的框架与结构，能力显示了国家治理的效果与程度。国家治理的框架与结构经由法律的调整形成法治体系，国家治理的效果与程度也相应地体现为法治能力。从而实现了国家治理与法治在体系和能力维度上的契合。

(一)国家治理体系体现为法治体系

国家治理体系体现为法治体系，法治体系由法治规范体系、法治运行体系和法治保障体系构成。申言之，国家治理体系的存在依据表现为法治规范体系，国家治理体系的正常运行表现为法治运行体系，国家治理体系的纠偏与救济表现为法治保障体系。

首先，国家治理体系的存在依据体现为法治规范体系，这也是法治体系的基础和前提[6]。没有法治规范体系，国家治理体系将失去合法性和正当性。国家治理体系如何设计、体系内部相互间的关系如何界定、体系运行的权力限度和方式、国家治理的目标等等均应当规范化，固定下来形成最终汇成法治规范体系。法治规范体系主要表现于法律体系，2011年基本形成的中国特色社会主义法律体系构成了法治规范体系的主体部分，是中国特色社会主义永葆本色的法制根基，是中国特色社会主义创新实践的法制体现，是中国特色社会主义兴旺发达的法制保障[7]。由此，作为完善和发展中国特色社会主义制度体现之一的国家治理体系应当遵循并体现法律体系。此外，国家治理丰富的内涵拓展了法治规范体系的范畴，亦即法治规范体系不限于法律体系。参与国家治理的非政府主体除依照法律体系外，它们亦会创制大量的社会规范。相对于法律体系而言，此类社会规范适用范围有限且不主要依靠国家强制力实施。但是，这些社会规范不可或缺，尤其在社会治理中会发挥越来越重要的作用，构成国家治理体系之部分的存在依据。当然，法治规范体系应保持体系的统一性，社会规范不可与法律体系相抵触。

其次，国家治理体系的正常运行状态体现为法治运行体系。从广义上讲，法治运行体系既包括立法、行政、司法等全部国家机关的运行机制，也包括全体公民、法人和其他社会组织的行为模式，从而使其覆盖国家治理、政府治理和社会治理的全部领域。但从国家治理体系和法治体系的分层而言，应当狭义地理解法治运行体系，在此意义上，法治运行体系主要指政府治理和社会治理。就政府治理而言，法治运行体系主要表现为行政执法体系，行政执法主体按照法治规范体系中的法律体系所设定的权限和方式正确行使权力就会呈现法治运行状态，从而构成法治运行体系的主要部分。法治运行体系还表现在社会治理之中，各类社会治理主体在法律体系基础上，按照相应的社会规范实施治理也会呈现法治运行状态，进而成为法治运行体系的一部分。需要指出的是，行政执法体系和社会治理体系是法治运行体系互补的两个组成部分，行政执法体系过宽就会侵犯社会治理体系的正常范畴，行政执法体系过窄则会造成社会治理体系的空白。如此一来，行政执法体系与社会治理体系之间任何不恰当的界分均会造成国家治理体系的运行紊乱，这需要在法治规范体系层面对二者进行科学、合理的规范。如果法治运行体系出现不良状况，则需要诉诸法治保障体系。

最后，国家治理体系的纠偏和救济形成法治保障体系。在现代法治国家中，法治保障体系主要表现为司法体系，最终形成科学合理配置的法院体系。当国家治理体系的运行出现异常时，一般表现为治理体系内部脱离了治理的依据。换言之，国家治理体系越出了法治规范体系的正轨。如果是行政执法体系不按照法律行使权力，法院将受理权益受到侵害之人的诉请，进而对行政执法主体实施司法审查。除司法审查外，司法体系中还有民事审判、刑事审判以及违宪审查，它们一起共同构成国家治理体系纠偏和救济的主渠道。在司法体系之外，诸如仲裁机构、调解机构也是法治保障体系的有效补充，对社会治理中出现问题的纠偏和救济尤其应发挥此类法治保障体系的作用。

一言以蔽之，国家治理体系的存在依据、正常运行、纠偏救济共同形成了法治体系，法治体系是制度化、能运行、有保障的国家治理体系。

(二)国家治理能力意味着法治能力

国家治理能力与国家治理体系相照应，是国家治理效果和程度的反映，是国家治理体系质的要求与体现。通过前文分析可知，国家治理体系体现为法治体系，对国家治理体系的评价可等同于对法治体系的评价，而法治体系的优劣又显示出法治能力的高低。故而，经由国家治理体系和法治体系的关联，国家治理能力可通过法治能力来评估，国家治理能力与法治能力在法治规范、法治运行和法治保障三个层次上一一对应。

首先，在法治规范方面，国家治理能力表现为规范创制能力，集中体现在对法律体系的创制上，可视为立法能力。正如学者所言：“立法既是法治体系建设的‘上游工程’，亦是国家治理体系的基础性工程。”[8]12立法的成果构成法治规范体系中的核心部分即法律体系。作为国家治理体系的基础性工程，法律体系本身的好坏关系国家治理的整体实现程度，这就产生了对立法能力的要求。一般而言，立法能力可分为两类。一是形式立法能力，主要体现在立法主体、立法程序和立法形式。申言之，享有立法权的主体应依法、科学、合理地组成，代议机关名额的分配既要考虑人口比例，也要注重相对平等。在立法程序方面，程序的设计应当合理，须满足法律体系创制的需要，各层级的法律规范均应有既定的立法程序。在立法形式上，法律体系中的各种不同规范应符合特定的形式，诸如名称、篇章体例等应相互区别，不得擅自僭越。二是实质立法能力，主要由立法主体组成人员的素质和立法技术来展现。中国的法律大多由全国人大常委会制定，常委会的组成人员应有立法胜任力，能够有效地参与立法创制。同时，立法技术直接关系法律体系的质量，这方面的立法能力主要由立法预测、立法规划和立法规范表达等来体现。其他社会规范的创制能力与立法能力具有相似性，它们共同构成了国家治理的规范创制能力。

其次，在法治运行方面，国家治理能力表现为规范执行能力，最主要的是政府执行法律的能力，可视为执法能力。在国家治理中，法治政府的建设具有引领和示范效应，只有政府带头依法行政，其他主体才会认真守法，才能够全面带动法治国家和法治社会建设。其中，依法行政之最为有效的检测指标是行政执法的质量[9]。执法质量的高低则仰赖于执法能力。换言之，欲提高法治运行的水平，实现国家治理体系的良性运转，就需要切实加强执法能力建设。执法能力可分为主观执法能力和客观执法能力。具体而言，主观执法能力系指执法机关的构成和执法人员的素质，执法主体的权限应当明确清晰，执法主体之间应当避免交叉重叠，执法人员具有专业执法资格和素养，能够充分理解和领会相关法律的内涵和精神。客观执法能力是指顺利实现执法活动并达到执法效果的客观条件，包括执法的程序、手段和工具。执法是通过程序实现法律的过程，程序设计的科学与恰当能够有效促进执法效果，提高执法质量。而执法手段和工具是执法必须具有的客观保障，这一保障不足就会降低执法能力。主观执法能力和客观执法能力作为执法能力的一体两面，二者应相互促进，缺一不可。总之，执法能力通过执法体系的运行状态展示出来，在很大程度上也反映出国家治理中的规范执行能力。

再次，在法治保障方面，国家治理能力表现为规范适用能力，突出表现为法院依法裁判的能力，可视为司法能力。司法则作为法治体系建设的下游工程，是维护社会正义的最后一道防线，亦是国家治理体系的保障性工程[8]12。司法能力是一种事后救济能力，也是对公权力进行纠偏的能力，对国家治理体系起到监督的作用，确保国家治理的最终实现。司法能力可区分为外部司法能力和内部司法能力，尤以内部司法能力为核心。其中，外部司法能力是指司法机关相对于其他国家机关的独立能力以及司法机关层级间的司法监督能力。司法独立被视为重要的法治原则，司法不独立就会受到其他国家机关的干涉，纵然内部司法能力再强大也会使法治保障效果大打折扣。同时，司法监督能力是上级司法机关对下级司法机关的纠错能力，是上下级法院内部司法能力的外化。内部司法能力则以司法机关自身的审判能力为中心，兼包括受案能力和案件执行能力。审判能力主要由法官来掌握并展现，以其对法律的理解和适用能力及对纠纷事实的认定能力为核心[10]。受案能力受制于审判能力，它表明司法监督救济的范围和规模，在行政诉讼方面表现最为明显。案件执行能力是对审判能力的检验，也是对整个司法能力的考验，裁判得不到执行将使整体司法能力受损。总之，内外部司法能力是国家治理能力的重要组成部分。

综上所述，立法能力、执法能力和司法能力构成法治能力的三个方面，并在国家治理层面展示为规范创制能力、规范执行能力和规范适用能力，从而使国家治理能力表现为法治能力，法治能力在很大程度上反映了国家治理能力。

三、以法治现代化助推国家治理现代化

从依法治国到国家治理，治国的理念有所创新，但治国的逻辑始终如一。国家治理与法治具有统一性，国家治理既需要法治来保障，也同样是法治的追求目标。国家治理与法治在体系和能力维度上具有高度的同构性，在国家治理体系和治理能力现代化的道路上必然伴随着法治体系和法治能力的现代化。建设法治中国的要求已经描绘出了法治现代化的图景，通过民主立法、依法执法和公正司法迈向法治现代化，进而助推国家治理体系和治理能力现代化。

(一)民主立法

立法是法治的逻辑起点，是国家治理的前提和基础。民主立法是法治现代化的要义，是国家治理现代化的重要保证。在国家治理理念下，社会多元主体共同参与国家治理，民主参与的趋势将越来越强。作为法治社会中最基本的社会规范，法治规范的创制应体现全民意志或公共意志，彰显立法的民主性。只有民主，才能让立法主体的组成合理科学，进而充分发挥立法能力，形成完善统一的法律体系。民主立法主要表现在法律规范的创制过程中，无论哪一层级的法律规范均应进行全国性或区域性的公开征求意见。否则，法律制定者如果对那些会促成非正式合作的社会条件缺乏眼力，他们就可能造就一个法律更多但秩序更少的世界[11]。换言之，民主机制的阙如使得法律规范的正当性丧失，原本具有普遍约束力的规则不会受到重视，秩序将不复存在，治理亦会无从谈起。治理的理念强化了民主的观念和价值，尤其是在法律规范的创制上，民主参与、民主协商乃至民主谈判都被允许并视为可行。但是，法律一旦被制定并公布，必须得到一体遵守。换句话说，法律创制的过程更加开放包容，但法律的强制性特征并未减弱。同传统管理理念下的立法创制相比，主要是立法过程的民主化，从而使法律更能体现民意，其实施才更为可行。由此，法治规范体系的完善可彰显出立法能力的高超，进而为国家治理体系打下正当基础，凸显制度创制能力。

(二)依法执法

法治现代化要求依法行政，而依法行政最重要体现的是依法执法。依法执法就成为法治现代化的衡量标准之一。具体而言，依法执法要求以行政机关为代表的执法主体严格遵循法定的程序，在法律赋予的权限范围内实施行为。如此，才能发挥法治的规范力和普遍约束力，使法律规定的权利义务责任得以实现，使法律倡导的社会关系得以形成[12]。一方面，依法执法可展示出执法能力，表明执法主体及其人员素质较高，执法手段和执法程序较为合理恰当。另一方面，依法执法也可表明执法体系的健全和完善。通过依法执法，保证社会秩序的井然，实现治理的状态。依法执法应通过完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，减少行政执法层级，建立权责统一、权威高效的行政执法体制，不断推进依法执法进程，从而形成法治运行体系。依法执法带动了执法体系的完善，显示了执法能力的提升，最终会使国家治理体系得到进一步完善，制度执行能力得到进一步加强，从而推进国家治理体系和治理能力的现代化。

(三)公正司法

公正司法是法治现代化的重要标志，也是国家治理现代化的基本要求。司法作为法治的最后屏障，公正是对其的最大要求和期盼。思想家培根曾一针见血地指出：“一次不公的判断比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判断则把水源败坏了。”[13]司法不公正必然会导致司法权威的丧失，司法法治保障作用将难以发挥，法治现代化亦将无从谈起，国家治理现代化也将止步不前。公正司法首先得益于司法的独立，作为适用法律的专门机关，其享有垄断性的裁判权力，这种垄断不得受到其他机关的干涉。十八届三中全会的决定已经为此做出初步规划，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。同时，打铁还需自身硬，公正司法更依赖司法本身能力的彰显，高素质专业性的职业法官队伍，科学合理的审判体制均是公正司法的必需。公正司法是对国家治理体系最好的注脚，同时也可展示化解矛盾实现正义的国家治理能力。

正如学者所言，推进国家治理体系和治理能力现代化的一项最重要的内涵就是国家治理体系和治理能力的法治化，从国家治理体系和治理能力建设角度来看，“法治现代化”与“现代化的法治化”的任务具有同等重要的意义[14]。以民主立法、依法执法和公正司法为代表的法治现代化恰是推动现代化的法治化，进而促进国家治理体系和治理能力现代化。

四、让法治图谱成为国家治理的路线图

苏力曾指出：“法治话语的流行反映的是对秩序的渴求。然而，秩序的真正形成是整个民族的事业。”[15]同样，国家治理也是全民族的事业，它不仅仅追求秩序，更强调正义、公平等法治价值。从另一个视角来解读国家治理，其本身就是治理的价值所在，亦即前文曾提及的“国治”，这比法治更具有价值和内涵。正是从这个意义出发，国家治理在体系和能力维度上方可与法治体系和法治能力相契合，并成为法治所保障和实现的目标所在，从而使依法治国到国家治理的治国逻辑表达一致。反过来看，国家治理体系和治理能力现代化可以转化为法治体系和法治能力的现代化，进而在法治体系和法治能力方面次第展开，最终形成国家治理的法治图谱。按照法治图谱实施治理可完善法治体系、提升法治能力，实现法治现代化，同时也有力地推进国家治理体系和治理能力现代化。当前的任务是如何让法治图谱成为国家治理的路线图。

2014年，党的十八届四中全会胜利召开，全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。这是十七年后，党的重要会议再次涉及依法治国问题，与十五大不同的是，依法治国成了此次全会的中心议题。在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，研究依法治国恰逢其时，同时也必然具有不一样的意味。国家治理体系和治理能力的现代化，必须保证国家治理在法治的轨道上运行。我们有理由相信，依法治国必定是在国家治理语境下的时代展开，为国家治理提供法治的路径和保障，并按照法治图谱为国家治理指明法治路线图，实现国家治理体系和治理能力现代化的法治化，最终达到国家治理。

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[15]苏力.二十世纪中国的现代化与法治[J].法学研究,1998(1):15.

[责任编辑：谭笑珉]

The Map of Rule of Law for the Modernization of the National Governance System and Governance Ability

ZHAO Xuan

(School of Law, Peking University, Beijing 100871, China)

Abstract:It is pointed out in the third session of the eighteenth central committee of the CPC that the overall goal of deepening reform is improving and developing the socialist system with Chinese characteristics, in order to promote the modernization of the national governance system and ability. The national governance is the governance of rule of law. The national governance system is embodied in the law system. The national governance capacity means the ability of rule of law. Accordingly, the state governance system modernization is in great degree the same as the rule of law system modernization. Describing the rule of law of national governance will necessarily and effectively promote the national governance system modernization in this new integrated rule of law construction era of the state, the government and the society.

Key words:national governance system; national governance ability; rule of law system; ability of rule of law; modernization

收稿日期：2016-01-01

作者简介：赵玄(1984—)，山东省鱼台县人，北京大学法学院博士研究生，主要从事宪法、行政法研究。

中图分类号：D921.1

文献标识码：A

文章编号：1002-6320(2016)03-0067-05