乡村“小官贪腐”的体制根源

周庆智

近年来，乡村基层“小官贪腐”问题严重。所谓“小官”指的是国家行政体系中的乡镇基层干部，也包括基层群众自治组织的村干部。“小官贪腐”是指乡镇政府工作人员、乡镇站所工作人员、农村基层群众自治组织工作人员等，上下串通、内外勾结共同实施贪腐的事实。它毁坏基层吏治，离间政府与民众的关系，是引发当前基层官民矛盾、对立和冲突的根由之一。在部分农村地区，宗族势力、黑恶团伙、村匪村霸、邪教组织得势，其背后的原因在于基层政权组织的执政能力涣散和治理制度异化所导致的“小官贪腐”盛行。从体制上看，“小官贪腐”是行政集权体制的权力运行逻辑与官治和民治的规范失序所致。改革开放以来，乡镇政府以经济发展为中心，在功能和运行上类似于公司，出现企业经营性的逐利化导向。乡镇行政管理人员实质性地参与到乡村社会的资源运作和配置领域，掌握着国家资源和地方资源的控制权和分配权。同时，基层群众自治组织的村干部又具有双重代理身份。事实上，当今乡村治理结构已经催生出一个在国家治理体系之外不断滋长的异化势力：一些基层官员与村干部越来越偏离国家治理的目标，形成一个类似于历史上胥吏操纵基层行政的自利性利益共同体。乡村“小官贪腐”发生在国家与社会两个场域。在国家方面，基层官员负有政治与行政职能，且两种职能不分，基本工作涵盖发展经济、提高公共服务和管治乡村社会秩序。在社会方面，资源所有权基本上都在政府，来自上级或国家的投入必是经由乡镇政府才能进入农村公共建设领域，这推动它必然根据自身利益不断地卷入经营性与竞争性领域，投入到与民争利的利益博弈中。endprint