透过《12·31上海外滩踩踏事件》浅析我国的引咎辞职制度

程秋月　张　顺

东北师范大学，吉林　长春　130024



透过《12·31上海外滩踩踏事件》浅析我国的引咎辞职制度

程秋月张顺

东北师范大学，吉林长春130024

摘要：2014年12月31日，美好的跨年夜，中国最繁华的都市——上海上演了生死别离的一幕，充斥着欢乐的海洋瞬间哭喊声一片。凌乱的衣服、四散的鞋子、还有摊在地上的鲜血，给这个跨年夜蒙上了恐惧的面纱。在这件惨痛的事件背后，官员风险管控意识的淡薄、公款吃喝丑态的暴露、预警应对措施的疏忽让公众为之愤恨。最终事态的发展以11名官员的被问责、遇难家属获得赔偿而告终。本文从官员被问责中审视中国现行的引咎辞职制度，并为完善我国引咎辞职制度提出了几点思考。

关键词：上海外滩踩踏事件；引咎辞职；行政问责；反思

一、12·31上海外滩踩踏事件回顾

2014年12月31日，上海市的人们向往常一样齐聚上海外滩，迎接新年的到来。事实上，2014年的上海外滩秀早于12月9日就决定将举办地点“外滩”改为“外滩源”。但相关部门一直到举办灯光秀的前一天才正式对外公布，并且没有进行特别的提醒和广泛的宣传。由于缺乏相应的预警措施和交通管制，人群越聚越多。据资料显示，当天晚上8点至9点，聚集的人口数量达到了12万人。20点12分，黄埔公安局分局上报聚众人数5成。21点14分监控人数上升至16万人，黄埔公安分局继续上报人数还是5成。22点45分人数升至24万人，此时黄埔公安分局上报为5到6成。23点时人数猛增至31万人。23点时分上级建议交通管制，此时的警备力量从8点时分的350人仅仅增至了510人。而在陈毅广场这个仅仅3000平方米的地方，却聚集了31万人。3000平方米31万人意味着每1平方米就超过10人，而当1平方米容纳8人时，人的身体重心就难以保持平衡，身体将会不受控。当人流发生对冲时，踩踏终于发生了。最终踩踏事故共造成36人死亡，49人受伤。

二、从上海外滩踩踏事件看中国现行引咎辞职制度

2015年1月21日在上海外滩踩踏事件的官方发布的调查报告中，调查组对这一事件的性质判定如下：“这是一起对群众性活动预防准备不足，现场管理不力，应对处置不当而引发的拥挤踩踏并造成重大伤亡和严重后果的公共安全责任事件。”在此次事件中，黄浦区政府对事件负主要管理责任，黄浦区公安分局对事件负有直接管理责任。但遗憾的是在整个事件的处理中都未曾看到主要涉事官员对自身错误的反省，而体现的是我国政府对事件主要责任人的被动处置。36条鲜活的生命换回了一纸报告书。由此可以看出，我国的引咎辞职制度更多的是体现一种制度化和法律化的硬约束，要求相应的责任人员必须引咎辞职，否则责令辞职。政府在这个过程中起到的强大“裁判”作用也让官员的主动担责被弱化，我国引咎辞职制度对于责任政府政治方面的考虑显得明显不足。

中国现行的引咎辞职制度是学习西方的结果。西方的引咎辞职制度的突出作用就是通过官员的的“引咎辞职”来承担相应的政府责任，来实现对政府形象和舆论与民意的回应，进而巩固政府合法性。我国引咎辞职制度以整顿吏治为出发点，作为干部人事制度的管理工具在人事管理方面发挥着重要的作用。在中国现行情况下，引咎辞职的出发点和运行的制度环境与西方存在着一些不同之处，因此该制度在我国的运行过程中出现了一些“乱象”，具体表现如下：

(一)政策法规表达模糊性以及规定的非法律性

当前我国现行的《公务员法》对引咎辞职制度的描述存在模糊不清的地方，如该法中规定：“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，应当辞去领导职务。”而该法中对于重大损失等模糊性词汇没有一个清晰的表述，此外关于引咎辞职制度的政策制度缺乏法律性。关于引咎辞职制度的立法的不足，成为了困扰引咎辞职法制化、规范性的重要阻碍。

(二)标准不一，且缺乏具体的操作性

关于我国实行的引咎辞职制度，地方化的引咎辞职条例颇多，标准不统一。在一个地方该引咎辞职的地方换了一个地区就可能不需要了。由于缺乏统一的实施标准，各地不一的操作细则，也让引咎辞职制度失去了公允性。此外大量模糊性词汇的存在，也让引咎辞职制度的具体实施失去了一定程度上的操作性。

(三)对“引咎”的范围缺乏清楚的认知

纵观我国“引咎辞职”案例，我们不难发现，案例大部分集中在重大安全事故并造成严重人员伤亡的事件中。因此使“引咎”的实际实施范围大大缩小，也难以体现政府在对民意的回应和自身形象维护方面上的主动姿态。

(四)实施程序中出现的与法不合的现象

我国相关法律明确提出，批准引咎辞职的为有人事任免权的机关。而在具体实施中，执行批准的机关各地不一。

(五)缺乏广泛参与

辞职后问题，频现。由于缺乏有效的透明机制，公众等社会力量难以介入参与，在制度实行过程中，人大的力量薄弱。“辞职”只为堵民众之口，辞职后问题处理不当。

三、完善引咎辞职制度的对策建议

美国行政伦理学家，特里.L.库伯认为，“公共组织中保持负责任的行为有两种一般方法：内部控制和外部控制”，“现实问题几乎总是要求怎样才能将这两个方法融合成为一个方案，以期在特定的时间、精力、人力等限定条件下实践最负责任的行为。”引咎辞职制度既然是一个“舶来品”，就需要我国在具体实施和展开的同时，实现“引咎辞职”制度的中国化。

(一)完善引咎辞职制度运行和实施的法制化轨道，法律不足与缺失阻碍了引咎辞职制度在我国实行的规范性和权威性。我国引咎辞职制度的实施应该与相关法律的完善同步进行。对于引咎辞职的实施条件和实施程序要加以细化，增强其实施的可操作性，为各级政府落实引咎辞职制度提供清晰准确的操作“流程和规范”从法律上杜绝五花八门的“引咎辞职”现象。

(二)完善辅助制度的跟进建设工作。对于引咎辞职中的责任鉴定，辞职后官员的出路和涉事官员的处理提供完备的制度保证，不乱追责、不乱处理。明确岗位责任制，完善民主监督制度和加强道德软约束的作用，进一步做好政府官员的行政伦理建设、加强行政道德在官员心中的地位。保持制度实行过程中客观公正，不以回应舆论为出发点，加强制度实行过程中责任政府和民主政府的政治发展视角与逻辑。使引咎辞职制度，成为加强责任政府、服务政府、民主政府建设的重要手段。

(三)完善引咎辞职制度的广泛参与机制。引咎辞职制度不仅涉及对该事件负主要责任的主要官员和受害者，还牵动着广大民众和相关“政治力量”如人大对事件的广泛关注。多渠道，公开透明的制度实施环境将会提高引咎辞职制度实施的合法性、高效性。公众和人大的参与，对于提高引咎辞职制度实施的民主性十分必要。

引咎辞职制度，在中国的实施除了有制度实施本身自己的要求之外，还应该充分考虑到中国制度运行的政治环境和社会环境。12·31上海外滩踩踏事件，在用36个鲜活的生命带给我们对中国引咎辞职制度实施现状的反思，此外也进一步提醒着我们，责任政府、民主政府、服务政府的建设应该在坚实的硬约束的保障前提下充分发挥软约束道德的力量。悲剧已经发生，处理已经落实。我们唯有反思在这次事件背后的经验教训才能让逝者安息，让悲剧不再重演！

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中图分类号：D922.1；D630.9

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)19-0208-02

作者简介：程秋月(1991-)，女，汉族，河北唐山人，东北师范大学，2014级行政管理专业硕士研究生；张顺(1963-)，男，辽宁绥中人，东北师范大学政法学院，教授。