基层腐败问题的法伦理学探索

陈丽影

基层腐败问题的法伦理学探索

陈丽影

腐败防治事关国家存亡。在我国“小官巨贪”现象严重的背景下，从法伦理学的角度探讨基层腐败防治问题，不仅具有法律上的意义，更具有伦理上的价值。本文从法伦理学的角度分析了基层公务人员腐败现状和腐败原因，研究并参考了国外基层反腐成功经验。对“家庭财产申报”“特别风险岗位评估”以及“独立监督机构”等制度的构建或完善，进一步使我国反腐败立法更加完善，科学构建我国“不敢腐、不能腐、不想腐”的反腐机制和廉明公正的道德风尚。

“不敢腐、不能腐、不想腐”；公务人员；腐败

腐败问题由来已久，往往伴随着权力的存在而滋生，是我国历代以来难以治愈的社会和政治顽疾，是社会良好道德体系的毒瘤之一，也是困扰世界各国的政治难题。腐败破坏国家政策的实施、扰乱社会正常秩序、阻碍资源的合理分配、干预国家政治体制的运转、歪曲社会公平正义、腐化人们的精神世界和社会道德。腐败在经济快速转型与迅速发展时期最为突出，当下我国正处于这一时期，腐败已成为亟待解决的问题之一[1]。基层公务人员是党和国家事务的管理者，占我国公务人员人数总量的60%以上[2]，是直接面对人民群众的一个群体，在国家政权稳定中扮演着重要角色，基层公务人员腐败影响面积极广、破坏力极强，基层腐败不仅具有腐败所具有的全部破坏力，且其腐败将直接破坏政党的群众基础，左右人心向背、社会道德走向以及党和国家的生死存亡。在我国“小官巨贪”势态严峻的情况下，将权力关进制度的笼子里，建立和完善反腐法律制度、构建“不敢腐、不能腐、不想腐”的反腐机制与道德风尚刻不容缓，这一机制的构建不仅会是我国“反腐”工作新的里程碑，更有利于良好社会道德风尚的维护和廉洁文化的建设。

一、“基层腐败”现状分析

1.基层公务人员腐败问题的数据分析

透明国际的CPI指数显示，2014年175个国家和地区参评，我国的清廉程度的排名为第100名①。2015年最高检工作报告显示，2015年立案侦查贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件37551件总计51306人，同比分别上升9.4%和8.4%。突出查办大案要案，立案侦查贪污、贿赂、挪用公款100万元以上的案件2581件，涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员2871人，其中厅局级253人、省部级8人，高检工作报告显示的数据不能显示尚未被立案审查的公务人员，实际腐败的具体数目无法统计②。2008年12月，北京市第一中级人民法院公布：三年来21件“小官员大腐败案”已超过该院所审理的一审职务犯罪案件的三分之一，涉案金额高达3.4亿元[3]。

我国在透明国际CPI指数上的排名持续靠后，与许多清廉国家和地区相差甚远；各地出台的工作报告中，基层公务人员腐败比例畸高，这些数据从整体上反映出我国腐败问题的现状以及基层公务人员腐败的严峻事态。要解决我国的腐败问题，首先要解决我国基层公务人员的腐败问题，然而，基层公务人员腐败问题的解决历来都是世界各国共同面临的难题。例如：德国作为世界上经济大国，将法制反腐付诸实践后，其清廉指数在2013到2014连续两年间排名为世界第十二位，因而被称为“德国式政治洁癖”[4]。然而这样一个清廉的国家，也仅仅只是在其政坛上几乎没有“老虎”，而“苍蝇”问题仍非常普遍。迄今为止，世界无任何国家能彻底解决基层公务人员的腐败问题，在我国特色社会主义的国情下，无任何一国的反腐模式是值得照搬的，反腐路径、机制和廉洁道德风尚的建设只能在适当借鉴成功经验的基础上探索，努力构建以法治规范为后盾，以道德规范为目标的廉政体系。

2.我国“基层腐败”现状的法伦理学特性分析

2012年统计显示我国公务员的总体数量为678.9万，基层公务人员的数量为430万，所占的比例大约为63%③。庞大的基数以及高比例致使我国基层公务人员的腐败现象有着鲜明的中国式特征。

（1）“小官巨贪”现象严重。“土地奶奶罗亚平、工程硕鼠戴兵、广州市沙河镇党支书贪污受贿三个亿、四川省彭山县观音镇镇长徐庭伟贪污受贿3000万……”在这些轰动一时的案件中，当事主体大多为科级干部，这些公务人员的行为，严重突破了人民群众的道德底线，对社会伦理道德的影响极为恶劣。自十八大以来中央巡视组已开展的四轮巡视中，范围涉及31个省区市和新疆生产建设兵团、7家中央单位、6家中央企业和2所部属高校。巡视发现，巡视点存在“小官贪腐”问题的占比超过了四分之一[5]。“小官贪腐”即基层官员的贪腐问题，已受到中央巡视组等反腐高层机构的高度关注，成为当前反腐的重点之一。

（2）我国基层腐败具有群体性。我国基层公务人员的腐败行为常以“群体”为单位，我国的基层公务人员流动性差，多年经营使他们形成了利益共同体，许多腐败行为都是集体决定、集体参与型的团体性腐败行为。贪污受贿已经成为部分基层公务人员利用自己手中的权力谋取利益的一种手段，个体的腐败行为在群体中亦被认为理所当然，故而基层腐败盛行，对社会道德的破坏作用极大。

（3）我国基层公务人员的腐败行为具有高隐蔽性。基层腐败相比其他腐败行为有着自身的腐败优势。首先、因为基层腐败的群体性、普遍性特征，基层腐败司空见惯，被同级和内部检举揭发的概率极低，上级纪检监察等监督机构因为时间、距离等客观条件上的限制，监督力度弱。其次、基层公务员腐败具有“一次作案数额相对较少，次数较为频繁”的特征，这种行为模式决定了基层腐败的现象更加不易被察觉。这些客观原因导致了基层公务人员腐败的高隐蔽性。

（4）基层腐败的形式、手段具有多样性。基层公务人员腐败形式多样、腐败手段层出不穷。如“用购物卡的方式代替金钱贿赂”、“挪用侵吞公款后虚假报账”、“在各种伪装下进行权力寻租”、“违背制度任人唯亲”等，所有的这些形式和手段都离不开权钱、权色交易的本质。这些行为不仅对社会的公平公正造成了极大的危害，并且严重损害了国家机构作用的发挥和国家选拔人才的伦理秩序，在利益的驱使下，部分公务人员的职业道德沦丧。

（5）“亚腐败”现象极其严重。所谓“亚腐败”行为，即“国家公务人员利用职务便利在法律与法规尚未明令禁止的模糊地带谋取私利的行为”。在我国经济飞速发展而政治体制相对落后的情况下，我国对腐败问题在制度规制方面相对滞后，对腐败行为所规定的范围非常有限，因而在腐败行为与非腐败行为之间出现的模糊地带则相对较为宽泛，在此模糊地带，公务人员可以在没有“受贿贪污”、“堕落腐化”的条件下谋取私利，这是一种没有任何风险的利用职务便利为自身谋取利益的方式，因而大量国家公务人员利用其职务便利实行“亚腐败”行为，这也是我国基层腐败严重的重要原因之一。法律具有滞后性，且对行为的规范亦不能周延，“亚腐败”行为在制度不能详尽规范之处，道德规范可以作为一种重要的补充，尽快提高公务人员这一群体的职业道德素质，让其主动不想腐，也是“不敢腐、不能腐、不想腐”所要实现的目标。

（6）基层公务人员的腐败缺乏有力监督。我国是一个君主专制制度历史相当悠久的国家，民主与法治在我国的土壤尚未肥沃，公民权利意识相比发达国家甚为薄弱，这些历史和现实的原因导致了公民对直接接触民众的基层公务人员的监督意识相对缺乏；基层公务人员因为深入民众可谓“天高皇帝远”，上层对基层公务人员的监督力度相对较弱，且基层公务人员的腐败行为往往具有群体性特征，内部监督不能奏效，基层公务人员实际上处在一种缺乏有效监督的状态，道德规范不具有强制力，在利益的驱使下，没有监督的权力必将导致腐败。

二、基层公务人员反腐败的比较法考察与法伦理学原因分析

1.基层公务人员反腐败的比较法考察

世界上部分国家建立了一套较为科学且在实践中取得了良好效果的反腐制度，通过对这些制度的比较研究，将有利于我国反腐败系列制度的建立和完善以及反腐道德风尚的形成。

（1）德国的反腐败制度。德国作为反腐成功的典范，其有一项“特别岗位风险评估制度”即对德国联邦议会内的各个职位，根据可能出现腐败行为的频率以及机会的大小将其进行等级划分，并确定出特别风险岗位，并对这些岗位进行重点审查，在该岗位上的公务人员的任期相比一般公务人员的任期将缩短两年。《德国公务员法》第七十一条中规定：公务人员不得利用职务便利为自己或者向他人索要、让其允诺或者接受报酬、礼物或者其他利益，公务员关系已经结束的，亦同。只要价值有超过十五欧元，这种礼品或者酬劳即被禁止[6]。此外，德国具有专门的《反腐败法案》，并随着社会的发展，以修正案的形式进行补充。德国有着详细具体的制度，但这些制度促进了德国“政治洁癖”道德风尚的形成。

（2）美国反腐败制度。美国作为世界上廉洁度较高的国家之一，其三权分立制度功不可没，美国对权力的规制处处体现着“分立与制衡”的原则，其行政、立法、司法三机关在腐败治理过程中平等且相互独立，权力与职责分工明确，相互制约。例如：美国的公务人员财产申报制度不管范围、内容，主体及可行性都非常完善且合理。这一制度不仅对高层的公务人员的腐败具有较强的抑制作用，对基层公务人员的腐败治理，作用亦同。此外，美国所有公务人员均采用聘任制，对于基层岗位，聘任制式的公务员制度，能够很大程度抑制腐败现象，不利于腐败关系网络的结成，聘任制式的公务人员行为不妥很容易导致被解聘。此外，美国的司法监督机构具有很大的作用，在司法审查方面，司法机关的权力均要超过国会和总统，这一权力是对立法和行政机关最强有力的约束[7]。

（3）新加坡和香港的反腐败制度。新加坡在较早期通过了两个专门针对腐败问题的法律规范，《刑法》等相关法律对反腐败制度进行了补充，因而形成了没有间隙的反腐败立法，同时，新加坡的公务人员的财产申报制度也相当严格。香港特别行政区采用的是廉政公署制度，该机构直接隶属于香港特别行政区长官，是一个独立政府机构，廉政公署的职权行为具有相当的广泛性和高效性，但为制约其权力，法律并未赋予廉政公署检控权，且一部分权力的行使将受到法庭的许可，这一制度的创设让香港被誉为“廉洁之都”[8]。

2.我国基层公务人员腐败的法伦理学原因分析

当下世界各国纷纷选择法治反腐这一路径，世界上较为清廉的国家都具有专门且详细的法律法规来预防和治理腐败问题。在我国基层腐败如此严峻的状况下，最基础且核心的问题当属反腐制度的建立及完善，并同时以大力倡导廉政为民的道德规范作为补充。

（1）我国反腐败立法空白处较多，法律缺位现象严重，系列行之有效的反腐败制度尚未建立起来。例如“家庭财产申报制度”尚未从实质意义上建立起来，我国目前也没有“特别风险岗位评估制度”，并且我国并没有像世界上廉洁程度较高的国家一样具有专门的反腐败立法，这些都是我国在反腐败立法制度层面的缺陷。

（2）现行反腐败法律法规无序，数量虽大，重复性较高，层次条理性不够清晰。例如分析比较我国公务人员公费出国考察方面的法规，可以发现，从1995年至2011年，十几年间这方面的立法，从中央至地方，总共为65项法规。然而这些法规的变化却非常小，基本未考虑地区经济状况和需要而直接照搬，不仅未合理规制公费出国考察，发挥其应有的作用，而且在未考虑地方实际情况而完全照搬的做法下，大量的国有资金被浪费，有些甚至成为公务人员贪污腐败的借口，为其腐败行为提供了合适的面具。

（3）我国现行反腐败法律法规存在操作性低、制度不科学的现象。我国现行反腐败立法中，有相当一部分法律法规只有行为模式，却无法律后果，在其他的相关规定中也未能予以补充，因此即使公务人员实施了某一法律法规所规定的具体行为，却没有明确规定的惩罚措施来加以惩罚；此外法律法规的语言表达具有模糊性，但是却没有相应的解释来加以补充。这些问题导致了法律法规的规定出现了相当多的“灰色模糊地带”，许多的基层公务人员正是利用这些“灰色模糊地带”打着法律的“擦边球”，这也是造成基层公务人员“亚腐败”现象严重的主要原因。

（4）我国现行法律未赋予监督机构实质上的独立地位。在廉洁度较高的国家，法律所赋予监督机构的监督权基本具有权力性与独立性两大特征，这两大特点是监督者进行有效监督的必要保障，二者缺一不可。我国的权力监督体系是一个具有中国特色的监督体系，由中国共产党党内监督、人大监督、政府内部监督和政协民主监督、司法监督、公民监督与舆论监督等组成的[9]。而我国现行法律制度并未从实质上去赋予或保障监督机构拥有“权力性”与“独立性”这两大特征。基层公务人员的腐败行为本身就具有广泛性、隐蔽性、多样性的特点，在没有强有力的监督的状态下，很难实现基层公务人员“不敢腐、不能腐、不想腐”的反腐目标。

三、基层公务人员腐败治理的立法路径探索

构建“不敢腐、不能腐、不想腐”的反腐机制是我国反腐败治理的目标，要实现这一目标就必须在伦理道德为补充的基础上，走法治反腐的路径，法治反腐的关键即建立一套系统的反腐制度并保证有效反腐的监督机构的独立性。

1.建立专门的反腐败法

制定专门的反腐败法在各国反腐败研究中都得到了认可，世界但凡廉洁度较高的国家，几乎都有专门的《反腐败法》，在我国各种反腐败的相关《规定》杂糅在一起的情况下，建立一套专门的《反腐败法》以对现行反腐败立法进行整理归类，并补充缺位的法律制度[10]。

（1）特别岗位风险评估制度。这一制度在德国的反腐中得到了很好的运用，这种风险岗位的筛选制度能将反腐工作的目标缩小，继而重点审查风险岗位，或建立相应的制度要求特别风险岗位定期向相关独立的机构进行汇报，再者采取特别风险岗位实行岗位轮换制以降低腐败发生的机率。

（2）家庭财产申报制度。我国的家庭财产申报的相关规定始于1995年，几经变迁后，1995年有出台《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，至2006年的《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》和2010年的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》[11]。第一，这些《规定》的主体的申报范围非常窄，根本不涉及基层公务人员，对于腐败风险较高的基层岗位，不能起到任何的规制作用，因而在家庭财产申报制度中，把部分高风险岗位的基层公务人员以及基层公务人员中的领导干部纳入财产申报对象的范围内不无必要。第二，《关于领导干部报告个人有关事项的规定》中把财产申报的受理机构定为相应的组织人事部门，这种本组织内部的申报导致我国财产申报制度形同虚设，因而要使家庭财产申报制度成为反腐的利器则要求申报的受理机构为专门的独立机构。

（3）将党纪党规中相关的规定上升到法律高度以形成单行配套的法律法规。目前我国党纪党规与法律法规存在关系不清、权责不明或者相互冲突的问题，党纪党规与国家法律的关系或者原则应该是党纪严于国法，国法高于党纪的关系，是分工与合作的关系。将部门党纪党规上升到法律的高度有利于二者的有机协调。

2.完善监督机构的监督独立地位

我国监督形式和监督机构具体包括党内纪律监督、人大的立法监督、政府内部的行政监察和政协民主监督、法院和检察院的司法监督、公民监督与舆论监督这些社会监督，然而各个监督系统基本都缺乏独立性，导致监督效果并不明显。让法律赋予部分监督机构，如：“纪律检查委员会”“检察院”等机构具备“权力性”与“独立性”是监督系统有效行使监督权的必备武器。

（1）中国共产党党内监督独立性的完善。中国共产党的党内监督有着八十多年的历史，在我国的监督系统中占据着极其重要的地位，发挥着关键的作用，但是党内监督的制度和法规仍不够完善，系统性及操作性较弱，对腐败行为的事前预防机制不够。但党内监督最主要的阻碍是：领导地方各级纪律检查委员会的是同级党委与上级纪律检查委员会，但由于上级纪律检查委员会的“鞭长莫及”，导致地方纪律检查委员会主要对同级党委负责，同时，地方纪律检查委员会常委候选人的提名权完全由地方党委掌握，纪检人员的工资、奖金、办公经费等又受制于地方，这一系列规定几乎导致地方纪律检查委员会职能上的瘫痪，如对组织内基层公务人员的处分，都需要事先经过“同级党委”过滤，再由纪律检查委员会履行处分程序，因而地方的纪律检查委员会几乎成为了同级党委案件审理和检查执行部门。目前党内监督双重领导机制导致了地方纪律检查委员会独立地位的缺失，阻碍了纪检部门的监督职能的发挥。党内监督机构需要在完善自身制度的基础上由法律保障其独立地位的行使，然而这势必需要改变“双重领导体制”中的部分规定，例如，地方纪律检查委员会的人事任免和调动直接由上级纪律检查委员会负责，其财政经费虽由地方财政加以支出，但直接由上级财政部门进行监督和管理，把地方纪律检查委员会主要对同级党委负责的情况变成主要对上级纪委负责，这将大大提高地方纪律检查委员会的监督独立性，也将从源头上治理基层公务人员和地方公务人员中的领导干部腐败问题，杜绝“小官巨贪”、“集体腐败”现象。

（2）检察院监督独立地位的完善。由于法院实行的是“不告不理”原则，因此司法监督作用的发挥还有赖于检察院的监督。我国一直在推进司法机关独立地行使司法权，即法院独立地行使审判权，检察院独立行使检察权，不受任何国家机关、事业单位、社会团体等的干扰。通过检察院查办的案件可以看出，检察院在查处涉及职务犯罪的公务人员时，很少直接主动查办，而几乎都由上级领导机关交办或者督办，其中的重要原因之一即检察院的财政权与人事权也都严重受制于当地的党政领导人员，因而其在行使监督权时大多瞻前顾后，大大削弱了其监督职能的发挥。要使检察院的监督在反腐败中发挥独立监督的作用，则必须排除干扰检察院监督权行使的制约因素。检察院的财政权和人事权完全由地方政府掌握是不合理的，必须让地方上级财政和人事机关对检察院的财政权和人事权予以特别的监管，则检察院受制于地方党政的程度将大大降低，更有利于其监督权的行使和反腐败职能的发挥。

结语

权力具有天然的膨胀性和向恶性，只要缺乏足够的约束、监督，任何权力都会滋生出腐败[12]。只有将权力关进制度的笼子里，才能切实遏制腐败问题的进一步恶化，同时，沿着法治反腐的路径，构建“不敢腐、不能腐、不想腐”的反腐机制，大力倡导清正廉洁的道德风尚，让公务人员树立起一个普遍遵守的廉明公正的道德标准，是解决我国腐败问题的唯一路径。但对目前的中国来说，这一机制的构建不仅在法律制度创建和完善方面，还是在反腐败机构独立性保障方面，以及廉明公正的道德风尚的形成方面，都将面临很大的阻碍；基层公务人员的腐败防治更是腐败防治中的顽石，为治理基层腐败，“不敢腐、不能腐、不想腐的”的反腐机制需要进一步地充实和完善，当基层公务人员这一群体达到“不想腐”的道德水准时，整个国家廉明公正的政治作风才算形成，反腐的最终目标才算实现。

[注 释]

①数据来源：透明国际。

②数据来源：2014年最高人民检察院工作报告。

③数据来源：http://www.mohrss.gov.cn，2014-05-06.

[1]过勇.中国高官腐败呈现十大趋势[N].中国经济时报，2003-06-02.

[2]丁睿.试论我国基层公务员行政道德责任缺失及重构[D].吉林大学，2015.

[3]林辛建、王文波.小职位享有“大权力”小人物制造“大腐败”[J].法庭内外，2009（5）：34-36.

[4]刘立群、李微.德国式政治洁癖使“苍蝇”无法变成“老虎”[J].中国党政干部论坛，2013(8)：86-88.

[5]阮潇潇.47份“巡视清单”锁定哪些反腐标靶？[J].吉林人大，2014（12）.

[6]吴纪树.德国法治反腐的实践与启示[J].领导科学，2015（12）：54-56

[7]广州市纪检监察领导干部赴美培训考察组.美国反腐败的运作机制及其启示[J].广州大学学报：社会科学版，2006（4）：8-12.

[8]李国能，马进，刘信一，等.香港反腐败法律制度[J].清华法律评论，2011，（01）.

[9]中国的反腐败和廉政建设［N］.人民日报，2010-12-30（14）.

[10]王明高.十八大后亟待制定《反腐败法》[J].人民论坛，2012，第23期（34）：22-24.

[11]徐玉生、方明、蔡安峰.应及时推行领导干部财产公开试点［J].理论动态，2014（9）：23-32.

[12][法]孟德斯鸠.论法的精神［M].北京：商务印书馆，1961.

陈丽影，湖南商学院教授,湖南省廉政建设研究基地主任。

教育部人文社会科学研究项目“家庭财产申报制度历史考察与实证研究”（13YJAZH009）