行政协助的法制化探析

张素珍

山东师范大学，山东　济南　250014



行政协助的法制化探析

张素珍

山东师范大学，山东济南250014

摘要：行政协助能够规范处理行政机关之间的合作关系，克服行政科层制国家分工的不足，提高行政效率，节约行政成本，充分发挥政府一体化的机能，一直被认为是一项重要的行政行为。鉴于当前我国在行政程序立法领域的空白，若试图在我国建立行之有效的行政协助制度，必须正确借鉴域外相关立法经验，并结合我国现行的行政体制和行政习惯，选择适合我国的行政协助立法模式。本文通过对行政协助基本内容的分析，意图在实践操作层面上对行政协助的要素进行规范，以便建立可行的行政协助制度。

关键词：行政协助；法制化；探析

当今世界多数国家施行的是相对稳固的科层制，这种体制具有的明确分工，有利于工作人员各司其职，满足纳税人日益精细化、个性化服务的需求，但同时也造成了彼此协作上的欠缺，给高效行政提出严峻挑战。因此，需要通过立法方式规范行政协助，从制度上规定被申请协助机关的法定义务、费用承担等问题，使行政协助于法有据。加之，当前我国行政程序法立法在即，这也为我国构建行政协助制度提供了良好的机遇。

一、行政协助的概念

学术界普遍认为，行政协助是指行政主体在履行职责的过程中遇到自身无法克服的障碍，向与其无隶属关系的其他行政主体提出协助请求，被请求机关依法提供职务上的帮助以支持请求机关实现其行政职能的制度。根据定义，可以看出，行政协助法律关系的产生包含三个基本要素：双方行政主体和连接两者的中介(即一方向另一方提出协助请求和因此而出现的本申请协助机关的回复)。笔者认为，虽然行政协助产生的目的是为了帮助请求机关实现其履行职责，属于请求机关实施的主行为的一个环节，但因具备了行政行为的构成要件，可以作为独立的行政行为研究。

事实上，行政协助在所有国家的行政实践中都普遍存在，我国近来大力推行的联合执法、综合执法也是广义上的行政协助。行政主体为了履行职责的需要，往往需要其他没有隶属关系的其他行政主体提供帮助，这就决定了行政协助作为行政行为的一种必然存在。现在，我国的行政实践中也有不少行政协助的做法，如公安机关在异地追捕犯罪嫌疑人时，经常会请求犯罪嫌疑人居所地公安机关协助调查其家庭背景、社会关系，同时还请求犯罪嫌疑人所在地公安机关配合逮捕行为等。虽然实践中存在不少行政协助的做法，但是我国现行法律体系中涉及行政协助的内容较少，对于行政协助的形式、条件、责任划分等也均未作出明确规定，缺乏全面统一的规范，总体而言，行政协助在我国法制化程度还很低。由于行政协助在法律体系中的现实缺位，各个行政主体在自身权限领域内各自为政，经常出现推诿扯皮、责任不清的问题，这种现象的存在不仅不利于案件的处理、影响行政效率，甚至会阻碍我国的法治建设进程。因此，有必要对其作出统一规范。

目前，行政法学界对行政协助分类多种多样，没有统一的标准。纵观前人研究成果，主要分为法定协助、任意协助，不同地域之间的协助、不同职能之间的协助等等，鉴于文章篇幅的限制，本文不再赘述。

二、行政协助程序的基本内容

目前，行政协助在德国、西班牙、韩国、日本以及我国的台湾地区的行政程序立法中均有专门规定，已作为一种成熟的法律制度在行政法律体系中施行，并且产生了良好的实际效用，这对于我们建立行政协助制度具有重要的参考和借鉴意义。

(一)行政协助的形式

众所周知，行政职权是行政权的具体转化，是行政法规范调整的对象。行政协助是行使行政职权过程中的一个环节，也应该受到法律的规范与调整。为了有效规范行政协助行为，理应对行政协助的形式要件进行统一规定，建议行政协助的提出一般采用书面形式，但法律上也应该允许某些紧急情况下以口头方式提出，只需事后补充相关书面材料满足日后查证需求即可。

(二)行政协助的费用

参照域外立法实践，各国(地区)对行政协助的费用的立法规定大致可以分为两种：一是以德国为代表的国家规定一定金额内由被请求机关支付，超过部分可要求请求机关偿还；第二种是以韩国为代表，也包括日本以及我国台湾地区，规定由请求机关支付协助费用。

笔者认为，这个问题应当根据行政协助的不同分类作出不同的决定。若是根据法律规定发起的行政协助，被请求机关的协助行为是履行法定职责，这当然包括了财政预算的支持，即理论上被请求机关履行行政

协助义务所需要的费用已经列入本单位年度财政预算，所以费用应当由被请求机关承担。如果协助请求没有法律依据，那么协助请求所需要的费用没有财政预算的支持，被请求机关若是同意提供行政协助却要自己负担实施协助所需的费用，出于对行政成本和现实条件的考量，积极性和主动性肯定会大打折扣甚至因此终止提供协助的动念，所以，笔者认为这种情形下，建议费用应当由请求机关承担。这也是为了鼓励被请求机关尽可能的提供协助。

(三)行政协助的责任、争议与救济

行政协助是行政主体履行职权的一个环节，其行为本身可能会对行政相对人的权益产生影响，所以行政协助应该体现行政法的基本原则，特别是以人为本的价值取向。因此，对行政协助的法律规定应包括法律救济，这是法律保护权利的体现。

行政协助行为发生在行政主体之间，属于内部行政行为，但因其会对行政相对人的权益产生影响，又兼具外部行政行为的属性。为了保障合法权益，各国行政程序法都对权利救济进行了规定，明确了争议解决办法和申请国家赔偿条件。问题是，在这些行政救济程序中，如何确定行政复议或者行政诉讼的对象？域外国家多是根据行政协助行为所造成的后果区别对待，但是笔者认为，考虑到行政相对人非法律人的现实，建议法律明确所涉双方行政主体均可作为行政复议或者行政诉讼受诉人，之后再视具体情形进行诉讼资格的分担。如果相对人不服或者提出损害赔偿请求的对象是请求机关没有依法请求协助或者在行政协助发生的情况下作出的行政行为，由请求机关作为行政复议的被申请人、行政诉讼的被告或者赔偿义务机关；如果相对人是对因被请求机关拒绝提供协助行为不服，由被请求机关承担应诉责任。以上分析概括了行政协助责任划分的所有情形，可以作为相关立法的参考。

行政协助是现代行政管理的重要内容，也是行政管辖权的重要补充，其法制化是必然趋势。在理清以上问题的基础上，有关行政协助立法规定便一目了然，可以为未来我国将来的行政程序立法提供参考。

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中图分类号：D922.1

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)24-0210-02

作者简介：张素珍(1989-)，女，山东莘县人，山东师范大学宪法学与行政法学专业，研究方向：行政法。