行政审批制度改革作为政府职能转变突破口的原因探究

程秋月　张　顺

东北师范大学，吉林　长春　130024

行政审批制度改革作为政府职能转变突破口的原因探究

程秋月张顺

东北师范大学，吉林长春130024

摘要：当前，我国的经济发展处于关键的转型期，在创造改革开放三十多年来经济发展奇迹的同时，我国的改革已经进入了深水区。其中政府与市场、政府与社会之间的职责边界不清晰，已经成为我国当前突出的体制机制问题，并在一定程度上制约了我国经济社会发展活力。在此形势下，党中央决定将行政审批制度改革作为政府职能转变的突破口。在我国，政府是资源配置的主体，在政府对经济和社会进行管理的过程中，“行政审批”一直以来都是政府最重要的管理手段和管理方式。为此本文以行政审批制度作为研究立足点，从行政审批制度的地位、作用、以及与政府职能关系的角度论证党中央将行政审批制度改革作为政府职能转变突破口的原因，期望能够为进一步促进政府职能转变做出一份贡献。

关键词：行政审批制度改革；政府职能转变；原因探究

自十八大以来，市场开始在资源配置中起着决定性作用，由此也带来了对政府职能的再思考。政府职能转变问题本质上是政府与市场两者的关系问题。习近平总书记在十八届二中全会第二次全体会议上明确指出：“转变政府职能是深化行政体制改革的核心。”政府职能转变被形象的称为“全能政府”向“有限政府”的蜕变。其中，行政审批制度改革成为政府职能转变的突破口的原因主要有以下两点：

一、行政审批是政府管制的有机构成

在我国，政府是资源配置的主体，在政府对经济和社会进行管理的过程中，“行政审批”一直以来都是政府最重要的管理手段和管理方式。自计划经济出现以来，行政审批就如影随形，因此计划经济也被称为审批经济。在中国的计划经济体制时期，实行的是高度集权的计划管理体制，与这种体制相配套的是高度政治化的行政管理体制。这种管理体制忽视了政府的社会管理职能，片面强调和夸大了国家政权的政治职能。突出表现为对于政治手段的过分依赖。政府责任的无限性与能力的有限性的矛盾逐渐突出。政府的职能是政府作用的体现。在政府的职能中，行政审批是政府发挥经济职能与社会管理职能两大职能作用的重要途径。中国是一个行政管制型的政府，行政管制的具体表现就是事事需要审批和政府许可。直接导致政府职能出现越位、错位、缺位的问题。而政府要想充分发挥自己的职能作用，做好自己该做的、能做的、做的好的事情，就应该退出对市场的主导、从审批的怪圈中走出来，转而依靠高质量的公共政策制度、制度创新和高质量的服务来获得行政管理的效率。

二、从两者的关系来看，行政审批制度改革与政府职能转变本质上都是对行政权的约束

两者的核心都是如何控制与规范行政权，中心的指导思想都是减少政府干预以及优化政府的干预。行政审批与政府职能二者有着诸多相似点，主要表现在：

(一)推动二者进行变革的理论基点相同，主要包括公共选择理论(政府失败论)、寻租理论、治理理论。政府官员的经济人假设令其无法充分的将委托人的利益最大化作为自己的执政目标。寻租理论的存在以及各种外部内部因素既无法保证政府官员的决策最优又无法避免政府官员寻租行为的发生。而在实际制度运行中，我们清楚的发现利益冲突始终是制约二者改革的主题。在行政审批制度改革中涉及到的主要利益主体是决策者、执行者、普通受规制者、特殊受规制者、以及消费者。在政府职能转变过程中主要涉及的利益主体是决策者、执行者、社会公众。决策者与执行者是架构二者的主体力量和决定性的因素。从治理理论的视角，治理理论强调社会管理方式的多元化，治理理论对网络管理体系的推崇要求减少政府管制、放活社会活力。政府只做它最擅长做的事，一些传统上的职能和责任可以通过第三部门发挥作用，政府应该一改过去依靠传统权威管理社会公共事务，而应该通过社会合作网络，实现社会治理。社会治理理论要求政府深化行政审批制度改革、简政放权、转变政府职能。

(二)内容本质相同，两者都是对权力边界的界定。在社会主义市场经济条件下，主要体现的是对政府、市场、社会三者关系的处理方面。政府作为国家公共事务的管理者、公共服务的提供者，政府在国家的经济、社会平稳运行中发挥着巨大的“掌舵”作用。但由于受计划经济体制惯性力量的影响，政府不能够完全摆脱对国家社会、经济管理活动的直接干预，在微观层面的管理中，仍然处于主导地位，因此导致了政府对企业的干预过多，既束缚了企业的发展活力又加重了政府的负担。行政审批制度所包含的巨大利益诱惑，政府外部性力量也进一步阻碍了政府下放审批权的自主性。政府职能转变是将政府职能更多集中在社会管理和公共服务上，打造服务型政府。因此要减少政府的干预必须推进行政审批制度改革，下放政府审批权，打造“有限政府”。划清政府的权力边界，让政府更好的履行自己应尽的职责。行政审批过程中的乱象的根由是自由裁量权的规制不当、权限分散与职责交叉不清。二者改革的主要内

容都是对于政府、市场、社会权力边界的界定。

(三)两者功能相似。行政审批作为实现政府职能的重要手段，其行政审批的功能主要可以归纳为：市场监管，维护社会个人和组织的合法权益，抑制外部效应的扩散、配置资源、维护社会秩序、证明信誉等。政府职能的功能主要是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务以及环境保护等方面，其核心是实现对国家社会的有效治理。行政审批改革的原则是政府退出原本属于市场和社会自治的领域，政府职能从前置审批更多地向目标一致即建设服务型政府、法治政府、责任政府、效能政府。在党的十八事后监管转变!政府对经济和社会的规范管理通过行政审批制度体现出来的。

(四)十八大报告中，明确指出要建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府形象。这其中深入推进政企、政资、政社分开是建设服务型政府的重要前提。服务型政府既是法治政府也是责任政府更是一个具备效能的政府。强化政府的公共服务的职能就必须要简政放权、深化行政审批制度改革。促进社会资本的自由流动，给予社会更多的自我发挥的空间。让政府在其应该发挥掌舵作用的领域放弃划桨的动力，剥离政府不该参与的审批事项，简政放权，强化政府经济调控、市场监管职能，为经济发展和各类市场主体公平竞争营造良好环境。

综上所述，行政审批制度改革是政府职能转变的突破口，而政府职能转变是实现行政审批制度改革的路径选择。在我国的行政审批制度改革中存在的消减——膨胀——再消减——再膨胀的治乱循环中，转变政府职能、明确政府职责是避免乱象的根本选择，而这一切的实施又有赖于行政审批权的精简与规制。坚持市场取向、控权取向、服务取向是实现行政审批制度顺利改革、优化政府职能建设服务型政府的重要原则。

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中图分类号：D630

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)17-0192-02

作者简介：程秋月(1991-)，女，汉族，河北唐山人，东北师范大学2014级硕士研究生，行政管理专业；张顺(1963-)，男，辽宁绥中人，东北师范大学政法学院教授。