侵权被害人国家救助制度的构建

李继承

广东伯方律师事务所，广东　广州　510627

侵权被害人国家救助制度的构建

李继承

广东伯方律师事务所，广东广州510627

关键词：侵权被害人；国家救助制度

我国的侵权被害人国家救济制度必须根据国家的相关情况来设计相关的制度。从目前国家的经济能力、侵权案件的数量、被害人的状况等方面来看，我国应该构建具有切合我国的社会性质、人民愿望、财政能力等的侵权被害人国家救助制度。建议建立国家救助的大多数学者都是认为国家救助是经济上的救助，但有学者就认为，“对被害人的保护应当是全方位的，不仅是经济上的补偿，还应有医疗、心理的治疗等多方面。”①本文主要考虑的是经济救助。

一、侵权被害人国家救助制度的原则

侵权被害人国家救助制度构建涉及到实体、程序等诸多问题。需要遵照一定的原则来进行制度设置，才能保证构建的制度符合社会现实，实现制度的目的、作用和功能。具体的原则主要是：

(一)穷尽公力救济原则

穷尽公力救济是指被害人在行使完国家法律规定的程序以后，还不能相应地实现侵权责任的损害赔偿救济时，方能获得国家救济。国家救济只是一种补救性、兜底性的救济方式。被害人只有通过国家公力救济程序，确认侵权事实、侵权人或者相关责任人、侵权损失等情况，才能为实施国家救助提供事实和法律基础。如无法确认侵权人的情况下，侵权行为发生后，被害人也必须通过国家相关机关进行调查，如果国家机关经过法定程序也不能确认侵权人时，被害人才能申请国家救助。

(二)及时救济原则

及时救济是指国家要及时有效地对无法得到损害赔偿救济的被害人实施国家救济。“迟到的正义不是正义”。国家救济的一个重要目的就是要及时有效地恢复或补救被害人的权利，以体现社会公平正义。很多被害人在遭受侵权之后生命处于危急之中或者生活陷入了困境，而且在经过寻求国家的公力救济后已经花费了一定的时间和金钱。如果此时还不能得到及时有效的救助的话，会使被害人的生命权、生存权等权利遭受更大的伤害，因此国家对此必须实行及时救济的原则。具体来说，就是被害人申请国家救助之后，国家机关必须尽快办理。对符合条件的要尽快发放国家救助，如果情况紧急的，如急需抢救治疗费用的，可以先行发放国家救助资金。

(三)一次性救济原则

一次性救济是指对同一侵权行为的被害人只能实施一次侵权损害的国家救助。国家救助是弥补现有救济制度的不足，国家承担的是一种补充、应急性、临时性的责任，使被害人脱离生活困境或者得到填补损害。损害赔偿一般承担的和侵权有直接因果关系损害的填补。因此这种救济制度不是长期性、固定性的。对于实施了一次性救助之后尚未能脱离困境的被害人应当通过其他救助方式如最低生活保障、社会保险等救助方式予以解决。另外，实行一次性救助，也有利于节约司法资源、避免国家机关陷于无穷的救助之中。

二、侵权被害人国家救助的对象

侵权被害人根据受害的直接与否不同，可以分为直接被害人、间接被害人。直接被害人就是遭受侵权损害的具体人员。其中根据我国立法的相关规定，直接被害人和间接被害人都有向侵权人提起损害赔偿的请求权。

(一)直接被害人

在侵权中，遭受侵权直接损害的被害人具有请求国家救助的权利。这里的被害人是指侵权行为损害后果的直接承受者，是因侵权行为而使民事权利受到侵害的自然人。直接被害人是无民事行为能力或者限制民事行为能力人时，由其代理人行使请求国家救助的权利。其次，在一个侵权行为造成数个直接被侵害人的情况下，每一个直接被侵害人都有请求侵权救助的权利。这种权利可以各自独立。被侵害人可以共同提起请求救助，也可以单独提起请求救助。

(二)间接被害人

间接被害人是指与直接侵权被害人有近亲属关系或者扶养关系的人员。根据我国法律的规定，间接被害人又可以分为近亲属和被扶养人。如果被害人在侵权中死亡，其近亲属和被扶养人遭受到巨大的精神损害甚至经济损失，因此其近亲属依法无法获得赔偿时，也应该获得国家救助。

三、侵权被害人国家救助的条件

国家对于侵权被害人的救助必须符合一定的条件。按照条件的与否，可以分为肯定性条件和否定性条件。肯定性条件从正面作出规定，否定性条件从反面作出规定。

(一)肯定性条件

肯定性条件直接明确规定了侵权被害人国家救助的条件。根据侵权法律性质、侵权后果的危害性、国家救助的人力财力资源等情况，侵权被害人国家救助的肯定性条件主要是。

1.限于重特大人身损害

精神损害是一种抽象的损害，以赔礼道歉，消除影响、恢复名誉等非金钱赔偿的方式来补偿更为有效和合适。以非金钱的方式补偿，侵权人一般都有能力履行。轻微的人身伤害，基本上侵权人都有能力赔偿，即使无法得到赔偿，对社会和被害人的影响也不大。而重特大人身损害严重损害了被害人的身体机能，使其身体的部分功能受限或者丧失，以后的生存能力受影响，而且需要较多或很多的治疗等费用。因此需要把重特大人身损害纳入国家救助的范围。

2.限于重特大财产损失

从被损害的对象上分，可以分为人身损害和财产损害。对这两类损害都可以实行国家救助。

财产损害分为直接损害、间接损害、纯经济损害。对于间接损失，是否赔偿，如何赔偿在理论界和司法实务中都存在争议。就国家救助方面来说，救助的财产损失只能限于直接损失。国家救助是一种补充性、应急性的救助方式，是对于被害人的补偿、救急措施。同时根据我国的社会、经济等实际情况，国家救助也只能根据被害人的实际损失、经济条件、生活需求等方面的情况而实施适当程度的救济，而不能达到与损失对等的救济程度。因此对于被害人的财产损失进行国家救助只能限于直接损失和实际损失。

对于侵权被害人国家救助的条件，对其进行救助的责任方式只能是赔偿损失。根据《侵权责任法》第15条的规定，承担侵权责任的方式有停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉、消除影响，恢复名誉等十种，按照承担责任的内容来分，有财产责任和非财产责任，财产责任主要是赔偿损失，非财产责任是其他九种。非财产责任的承担方式主要取决于侵权人的主观思想和国家机关的强制力。如果侵权人不承担非财产责任时，国家机关也可以通过国家强制力保障责任的实现。而在财产责任的承担方式上，则主要取决于侵权人的经济能力这种客观情况。侵权人愿意承担赔偿损失的责任，但是客观上没有经济能力来承担。这是当前侵权被害人未能实现救济最为常见的原因。同时在承担侵权责任的方式中，损害赔偿是最主要最有效的救济方式，其他责任方式居于辅助性地位。侵权行为造成损害，必然引起损害赔偿法律关系，行为人承担的主要法律后果就是损害赔偿。按照我国法律，侵权行为的法律后果还包括恢复原状、返还财产、停止侵害、消除影响、恢复名誉和赔礼道歉的责任方式，但是这些民事责任形式都不能代替损害赔偿在侵权法中的地位和作用。②因此实施侵权被害人国家救助最主要的是对赔偿损失这类财产责任的救助的落实。

(二)排除性条件

所谓排除性条件是指不能对被害人实行国家救助的情况。国家救助是国家对遭受侵权损害的被害人的一种填补。这种填补是建立在一定的法律、价值等基础上，如果被害人的行为、事实等情况存在和法律、价值观冲突，那么为了维护法律和价值的尊严，便不能对被害人进行救助。当然这是指不能居于侵权损害对被害人进行国家救助，并不排除被害人通过因生活困难等途径申请其他方式的国家救助。

1.被害人对侵权存在故意或者重大过失

一般情况下，行为人对行为的主观认识是承担侵权的主要构成要件之一。《侵权责任法》第6条第1款也明确规定了，“行为人因过错侵害他人民事权益造成损害的，应当承担侵权责任。”如果被害人因为自身的故意或者重大过失造成了侵权事实，被害人也不能请求国家救助。即使是在《侵权责任法》第七条规定的无过错责任的归责中，即“行为人损害他人民事权益，不论行为人有无过错，法律规定应当承担侵权责任的，依照其规定。”在人的行为当中，人必须对自身行为尽到应有的注意义务，这样才能保护其他的人的权益不受损害，才能更好地维护社会的秩序。如果自身不但不能尽到应有的注意义务，还放弃应有的注意义务，由此造成的损害行为人自身必须承担责任。因此对于被害人自身故意或者重大过失造成的损害不能请求国家救助。

2.申请人对直接被害人有未尽法定义务的

我国法律规定了被害人的近亲属一定的条件下享有对侵权损失请求赔偿的权利。原因之一是基于他们之间具有法律规定的权利义务。但如果直接被害人的近亲属对直接被害人没有履行法律规定的义务达到严重程度或者造成严重的后果时，其当然不能因此而享有相应的权利。如近亲属对直接被害人有遗弃、虐待等行为的，当直接被害人被侵权致死时，其近亲属便不能享有请求国家救助的权利。

四、侵权被害人国家救助的资金来源

建立侵权被害人的国家救助制度，很关键是资金的来源。我国经过三十多年的改革开放，经济实力飞速发展。2015年全年国内生产总值676708亿元，按可比价格计算，比上年增长6.9%。③2015年全国一般公共预算收入152217亿元，增幅进一步放缓至8.4%，同口径增长仅5.8%。④我国国家的经济实力连续增强并达到了较高的程度，为实行侵权的国家救助奠定了坚强有力的经济基础。根据各国的立法实践，救助资金的来源主要有国家财政拨款、保险费提取、社会捐赠等。我国需要对救助资金的来源实行统筹兼顾、通过财政拨款、给予政策等多渠道的方式筹集救助资金。根据同时根据我国的行政区域划分、便民、集中等情况，我国可以县级行政区划为单位建立侵权被害人国家救助基金，由所属的民政行政部门进行管理。

(一)财政专项拨款

我国把国家赔偿资金纳入了财政预算，为实行国家赔偿提供了根本的保障。把侵权被害人救助的资金纳入国家的财政预算也是建立救助基金最为充分的保障。就我国各地的财政情况来看，经济发达的省、市、县的财政完全能够设立国家救助的资金。但是我国更多的是经济欠发达地区，这类地区的经济发展落后、地方财政收入低，财政上难以有侵权救助资金的预算。因此对于这类地区的侵权的救助资金的来源首先是要中央和省级政府财政统筹安排，由中央和省级财政进行专项拨款。国家对东部地区给政策筹集资金、对中部地区和西部地区给政策和财政专项拨款的方式筹集救助资金。对于救助资金实行专款专用，建立专项资金的审计监督等制度。

(二)从责任保险的保费中提取

责任保险制度的设立是为了保障风险发生之后的损失的弥补。在我国，责任保险属于强制性投保的商业保险，国家通过立法方式强制有关组织组织和人员购买责任保险并赋予经营责任保险的企业予较大的垄断性的地位。我国的责任保险经营企业享有较大的经营垄断性地位、投保总额大、赔偿机率低、赔偿数额低等原因，使经营责任保险的企业都能获得可观的效益。这种企业更应当承担更多的社会责任。因此从责任保险的投保金额中提取一定比率的资金作为侵权的国家救助资金具有可行性。不少国家和地区的立法例都采取了这种方式筹集资金。如法国以机动车年保费中提取1.9%上缴基金会。日本由保险公司收取交强险保费时，一并征收保费数额的0.55%作为“纯赋课金”，即使无须参加强制保险的特种车辆也须缴纳此项“纯赋课金”，政府车辆及军队车辆由政府编列预算拨付。新西兰交通事故基金即为机动车辆强制保险保费，另外，政府对车辆征收2%的汽油税，并把它作为无过失保险机制的基金。我国台湾地区的“强制汽车责任保险法”也规定了从强制汽车责任保险费中提取2%作为特别补偿基金。⑤我国在《机动车交通事故责任强制保险条例》，《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》规定了道路交通事故社会价值基金来源包括从机动车交通事故责任强制保险的保险费的一定比例提取的资金。这表明在责任强制保险的保险费中提取救助资金具有可行性。

(三)从服刑人员劳动收入中提取

从服刑人员的劳动收入中提取侵权被害人国家救助资金具有重大的社会意义和现实意义。服刑人员由于犯罪行为给社会和被害人造成了伤害。如果能使服刑人员通过自身的劳动所获得的价值用于对受害人进行弥补，如将服刑人员的部分劳动所得固定为侵权被害人国家救助资金的来源，对于服刑人员的改造、消除被害人的仇恨等都具有重要的社会意义。

(四)从福利彩票收益中提取

我国通过发行彩票筹集公益事业资金主要有福利彩票、体育彩票。福利彩票一般销售额的15%是发行费，50%是返还资金，35%是公益金。我国目前的福利彩票所筹集的资金主要都是用于扶老、助残、救孤、济困、赈灾等救助上。由于我国没有建立侵权被害人国家救助制度因此福利彩票所筹集的资金没有使用到这一方面。因此，我国在建立侵权被害人国家救助制度时可以把福利彩票所筹集的资金以一定比率固定作为侵权被害人国家救助资金。2015年我国福利彩票发行突破2015.11亿元，筹集公益金约564亿元。以湖北省为例，该省2014年福利彩票销售总额达到89.26亿元，同比增长20.9%，筹集公益金达到25.39亿元。其中上缴中央财政12.46亿元，省内各级财政留存12.93亿元。⑥湖北省作为一个经济欠发达的省份，每年通过福利彩票筹集到巨额资金，如果能将部分资金用于侵权被害人的国家救助上，必然能够为国家救助提供稳定的、强有力的资金支持。

(五)其他方式筹集

可以鼓励社会上的企业和个人捐赠救助资金。对于捐赠数额较大的企业和个人，政府给予表彰和按规定给予税收的减免，以激励更多的企业和个人捐赠。救助资金的来源还可以根据各地方的实际，因地制宜，在符合国家法律和政策的前提下，多渠道筹集。如广州市通过拍卖特定号码的车牌来筹集救助资金，至2011年1月，该市已经通过此方式累计了1.8亿款项。⑦但此后多年，广州市都未有公布过款项的数目。但从近年广州特定号码的车牌拍卖的情况来看，拍卖竞价激烈，特别是广州在2012年7月1日限制购车之后，场面更为火爆。据此筹集的款项也会越来越多。

五、侵权被害人国家救助的程序

侵权被害人国家救助制度的构建除了实体问题之外，还需要设置程序问题，这样才能保证实体问题得到落实。侵权被害人国家救助才程序主要涉及到管辖机构、审理的方式和时间等问题。

(一)实施国家救助的管辖机构

实施国家救助的管辖机构因对象不同而不同。对无法进入司法程序的侵权案件，由民政行政部门等负责救助申请的审核。进入人民法院审理程序的侵权案件由人民法院负责救助申请的审理。

1.民政行政部门

社会救助是民政行政部门的主要职能之一，民政行政部门的工作事关民生、民权、民利，与人民群众的生活和利益息息相关。把对侵权被害人的救助纳入民政行政部门的工作范围符合民政行政部门的职能。民政行政部门负责审核的范围主要是无法进入司法程序解决的侵权案件。对于无法认定侵权责任主体的侵权案件，由侵权被害人向侵权行为发生地的民政行政部门申请国家救助。民政行政部门负责审核救助申请和发放救助资金。如果申请人对民政行政部门的决定不服，可以向上一级民政行政部门提出复议，上一级民政行政部门所作出的复议决定为最终决定。侵权被害人根据民政行政部门作出的同意国家救助决定书向侵权行为发生地的国家救助基金管理部门领取。

2.人民法院

对进入人民法院审理程序的侵权案件，由人民法院负责审理救助申请。人民法院对侵权案件进行过审理、执行等程序之后，对案件的情况都了解掌握，有利于对救助申请的审理。当出现侵权被害人符合国家救助的实体条件时，被害人或者其法定代理人、扶养人，被害人死亡时由其近亲属向发生生效判决的人民法院提起国家救助的申请。无法认定侵权人的案件由侵权行为地人民法院管辖。法院内部设立国家救助委员会专门审理请求侵权损害救助的案件。国家救助委员会是非常设机构，当有申请国家救助的案件时才临时组成，这样不占用人员编制。国家救助委员会由三名以上审判员依单数组成，其中要求至少有一名原审该案的法官，这样便于案情的掌握。国家救助委员会对申请的审理决定实行少数服从多数的原则。申请人根据人民法院作出的同意国家救助决定书向作出生效判决的所在地的国家救助基金管理部门领取。

(二)审理方式和时限

侵权被害人申请国家救助的时效期间为二年。自申请人在知道或者应当知道其损害赔偿不能从责任主体处获得之日起计。相关部门审理时间为自收到申请人申请救助之日起的三十日内。对没有进入人民法院审理程序的侵权案件，民政行政部门需要对申请进行事实审理为主，书面审理为辅的审理方式。对于经过了人民法院审理的侵权案件，对于实体问题已经确认无误。人民法院所需要审理的是案件的被害人是否符合国家救助的条件、救助的金额等问题。这些问题只要申请人举证或者人民法院依职能就能调查清楚。如被害人家庭是否困难，可由被害人举证或者人民法院调查就可以证实。因此人民法院应该以民事诉讼法中的书面审理为主，确有必要时才实行开庭审理。确实需要开庭审理的案件可以采用民事诉讼的简易程序进行审理。人民法院作出的裁决是发生法律效力的裁决。申请人可以据此法律文书向人民法院领取国家救助金额。如果申请人对人民法院的裁决不服，认为确有错误的可以自收到裁决书之日起十五日内向上一级人民法院提出复议。上级人民法院应当在三十日内予以重新审查并依法作出决定，该决定为终审裁决。

(三)侵权被害人国家救助金额的确定

对被害人的救助金额幅度要综合考虑救助资金的实力、被害人所在地的消费水平等因素。从国际上来看，对救助资金幅度的主要有两类立法例。一类是限额的补偿制度。即规定一定的数额幅度，具体救助数额由决定机关根据实际情况加以确定。如英国规定，补偿金原则上不超过损害发生时受害人工资收入的2倍。⑧有的国家则规定了最高限额，没有规定具体的数额。如荷兰规定，“补偿不得超过犯罪所导致的伤害或死亡的损失程度。”⑨美国大部分州规定，受害人损失财产100美元以上者才能申请国家补偿，对于国家补偿的最高限额，除了纽约州为做限定之外，各州从1500美元到50000美元不等。另一种是倍数补偿制度。就是根据一定基础数额的倍数比例来决定补偿的数额。如日本规定，支付给被害人本人的，以被害人在被害前通常收入额的80%为基础额。国家身体受伤害的程度，最高级伤害的补偿倍数为1340倍，最低级伤害的补偿倍数为1050倍。⑩对于我国目前的救助数额的标准，有学者认为可以参照日本的做法，规定一个救助的基础额，救助金额应当根据受害人遗属的生活状况或受害人的伤害程度，以法定的基础额乘以法定的倍数计算。⑪有学者认为参照《中华人民共和国道路交通事故受伤人员伤残评定标准》等行政规章，结合受害人所在地区的经济发展状况等方面因素来确定补偿金额。有学者建议参照《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定，将受害人的国家补偿最高数额确定为上年度职工年平均工资的若干倍数。

我国现有的侵权救助的实践做法是实行限额补偿方式。由救助机关确定一定的救助数额幅度，然后由救助机关在幅度范围内决定救助的具体数额。如山东省青岛市法院的救助规定，救助金额限于人民币3000元以上3万元以下。根据我国的立法、地区经济发展水平和人均生活需求等因素，救助的基础数额和幅度可同时参照《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的相关规定。即赔偿金额按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入为标准。在此标准上根据损害的程度、需救助的受害人数等确定具体的救助数额。各地要根据本地的经济发展情况、人均生活需要等设定救助金额的上下限，具体的救助数额只能在幅度内确定。

(四)国家追偿

一般情况下，是由于侵权人缺乏经济能力或者逃逸等原因造成被害人无法获得救助。当侵权人具有经济能力或者被抓获时，就会再次涉及到赔偿的问题。在国家对被害人进行了救助之后，国家取得对侵权人的代位追偿权。当然这种追偿权以国家对被害人救助的金钱数额为限。国家追偿所得的数额少于其对被害人的救助时，则其不足部分由国家承担。当被害人的国家救助金额不足于弥补其损失时，其仍然享有对侵权人请求赔偿损失的权利。当其对侵权人请求赔偿所获得的金额足于填补其损失时，其所获得的国家救助金额应当退还国家。追偿的机构由国家救助的基金管理机构负责。追偿的时限可以案件生效之后的执行期间来相应计算。《中华人民共和国民事诉讼法》第239条第一款规定，“申请执行的期间为两年。申请执行的时效的中止、中断，适用法律有关诉讼时效中止、中断的规定。”在执行期间的两年内，被害人由于客观原因不能获得赔偿时，可以在期满后申请获得国家救助。那么国家对侵权人拥有的追偿权的期限是从国家作出向被害人发放国家救助之日起的两年内。如果侵害人有故意隐瞒、转移财产等行为的或者侵害人逃逸的则不受两年追偿期限的限制。

此外在特殊情况下，会出现直接被害人的权利无人行使请求赔偿权利的情况。如直接被害人是限制行为能力人或者是无行为能力人，其没有法定监护人。又如直接被害人在侵权中死亡，没有近亲属、抚养人或者无法确认直接被害人的身份。《侵权责任法》也没有对此问题作出相关的规定。为了堵塞这一漏洞，可以由国家救助基金管理机构进行公益性的代位追偿。由国家作为权利人请求侵权人进行赔偿。赔偿所得由国家侵权救助资金机构负责保管。当发现被害人具有其他法定的权利人时，国家则应将赔偿所得返回给相关权利人。如果经过一定年限则可以归国家救助基金所有，用于侵权救助。

[注释]

①程涛，封利强，俞亮.刑事被害人诉权研究[M].北京：中国政法大学出版社，2015.7.

②杨立新.侵权责任法原理与案例教程(第二版)[M].北京：中国人民大学出版社，2010：24.

③国务院新闻办公室.2015年国内生产总值(GDP)676708亿元，增6.9%[EB/OL].http：//www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/33978/34058/zy34062/Document/1463394/1463394.htm，2016-3-5.

④中国搜索：http：//politics.chinaso.com/detail/20160129/10002000328

51721454054885141612855_1.html，2016-3-5.

⑤李雪峰.交通事故社会救助基金立法的若干思考[EB/OL].http：//www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=9690，2011-3-5.

⑥2014年湖北省地方留存福彩公益金近13亿元[EB/OL].http：//hb.sina.com.cn/news/qy/2015-01-24/detail-icczmvun5360736.shtml，2015-2-15.

⑦孙婷婷，夏令等人.广州到底谁来发车祸救命钱[N].信息时报，2011-1-22.

⑧邹川宁.刑事被害人救助制度的构建与探索[M].北京：法律出版社，2008：111.

⑨王琰.对我国建立被害人国家补偿制度的立法思考[J].河南省公安高等专科学校学报，2007(1).

⑩王琰.对我国建立被害人国家补偿制度的立法思考[J].河南省公安高等专科学校学报，2007(1).

⑪孙洪坤.建构我国刑事被害人国家补偿制度之设想[J].政法论丛，2003(4).

中图分类号：D925.2

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)18-0001-04

作者简介：李继承，男，法学硕士，广东伯方律师事务所律师，高级合伙人，广东省法学会法律风险管理研究会副会长。