技术治理的极限及其超越*

黄晓春 嵇 欣

技术治理的极限及其超越*

黄晓春 嵇 欣

技术治理已成为当前中国社会治理领域改革和政策实践的主导逻辑，基本特征是强调风险控制、事本主义原则以及工具主义地动员社会。其形成有着复杂的制度性缘起，与宏观政策模糊性、政策执行中控制权的碎片化以及自下而上社会压力不足等因素密切相关。这一总体性转型逻辑虽对改革初期启动具有重要意义，但近来开始引发治理转型深层次瓶颈。试图以自上而下的改革来厘清技术治理的模糊性难题具有相当的困难。相比而言，可行性更高的改革着力点实际上要落在技术治理另外两大导因之上：第一，运用政党跨领域、跨体系组织优势推动系统改革;第二，努力推动地方政府尤其是基层政府向下负责。

社会治理；技术治理；总体视角；转型

一、 引言：回到治理转型的总体视角

当代中国社会治理模式转型已有一段时日*中国社会治理模式转型的一个重要标志是十六届四中全会(2004年)首次提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”；此后的十七大(2007年)提出“加快推进以改善民生为重点的社会建设”、“推进社会体制改革”；十八大(2012年)进一步强调“形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”；十八届三中全会(2013年)提出“创新社会治理体制”。至此，可以说中国社会治理模式转型的实践与探索已经走过了十余年。，学术界围绕治理转型的不同领域也已形成许多研究成果。但总体而论，既有研究虽在一些具体、精致的层次做了不少工作，却鲜有透过复杂现象来探究治理转型总体逻辑和制度精神*这里说的“制度精神”，指的是超越具体制度形式和实践环节的一种基本认知和思维模式。这也是社会学新制度主义所强调的“制度化”之基石。相关研究可见W.理查德·斯科特：《制度与组织——思想观念与物质利益》，姚伟、王黎芳译，中国人民大学出版社2010年版，第43—52页。的尝试。这在知识积累上突出表现为两点：一是治理转型各领域的知识处于相互分割的碎片化状态。学界关于社会组织发展、基层民主创新、政府改革的研究彼此间难以碰撞、融通从而形成更高层次的知识积累。二是对于改革难题和挑战的认识往往局限于具体领域，难以深究其后更为本质的原因。其后果是，我们对于该领域的知识积累在精细化的同时却缺乏总体性的提炼，在资料和数据丰实的同时却缺乏对变迁特质的深入解读，这导致治理转型丰富经验的总体构成日趋成为“黑箱”。正是在这个意义上，富有洞见的研究呼吁重塑一种总体性的研究视角，对复杂转型现象中那些更为本质的制度逻辑展开深入分析。*渠敬东：《返回历史视野，重塑社会学的想象力》，《社会》2015年第1期。

近来的研究表明，治理转型不同领域虽指向不一，面临的挑战也不尽相同，但却表现出了一些相似的实践逻辑：将体制和结构层次的问题化约为行政技术的问题；将“存量”改革转化为“增量”创新；将事关价值与关怀的制度安排转变为以成本、收益衡量的机制设置。如：社会组织领域的研究发现地方政府在面对社会组织这一结构性治理主体时倾向于“行政吸纳社会”*康晓光、韩恒 ：《行政吸纳社会——当前中国大陆国家与社会关系再研究》，Social Sciences in China,2007年第2期。，基层政府在推进社会组织领域改革时也喜欢以工具主义的思路“灵活治理”*黄晓春、嵇欣：《非协同治理与策略性应对——社会组织自主性研究的一个理论框架》，《社会学研究》2014年第6期。；基层民主和公众参与领域的改革总难以深入内核*李友梅、肖瑛、黄晓春：《当代中国社会建设的公共性困境及其超越》，《中国社会科学》2012年第4期。，实质性“赋权”常被形式上的制度创新所取代*刘奇：《防止基层民主形式化》，《北京日报》2015年7月16日。；政府体系内诸如“条”、“块”关系调整和公共服务体系完善等体制性问题正迅速地被转化为事本主义和技术主义的“项目治国”*周飞舟：《财政资金的专项化及其问题：兼论“项目治国”》，《社会》2012年第1期；渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期。。这些横跨多个领域的改革实践背后呈现出相近的实践逻辑和制度精神，突出表现为以工具主义的技术逻辑来应对、吸纳和化解总体结构层次的改革压力。这种逻辑既区别于改革前的总体性治理模式*孙立平、王汉生、王思斌、林彬、杨善华：《改革以来中国社会结构的变迁》，《中国社会科学》1994年第2期。，又区别于改革以来经济领域大刀阔斧的体制变革，我们可称其为“技术治理”的实践逻辑。

这种技术治理的实践逻辑凸显了当前社会治理各领域改革者遭遇的相似境遇及其对改革最优策略的理解和认知，也从深层次勾勒了当前社会治理转型的总体轮廓。进一步看，技术治理现象背后实际上折射了某种总体性的改革约束与挑战，反映了当前国家治理体系内部运行机制的深层特征，其中蕴含的组织学道理具有超越具体微观情境的厚重性特征。因此，可以说离开了对这种技术治理逻辑的深刻揭示，而单纯在治理转型的微观行为领域积累知识难免会陷入“一叶障目”的困局。

已有研究已从中国改革的历史脉络出发，指出了“从总体支配到技术治理”的当代治理转型特质，且指出了“行政吸纳政治”、“追求经营性效果”等技术治理的典型特征*渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009年第6期。。但质言之，现有研究仍缺乏对技术治理的深层组织学肇因进行细致剖析，也就难以进一步讨论其复杂影响。本研究试图在总结、梳理社会治理领域新近研究成果的基础上，剖析技术治理现象的源起、对社会领域改革的影响以及改革优化的理论思路。

二、 技术治理的源起与表现形式

对比20世纪80年代以来经济领域的改革，我们能清晰地感受到当前社会治理领域改革迥然相异的情境，比如：同样在宏观政策信号模糊的背景下，地方政府面对经济改革展现了“打左灯，往右转”的改革力度，但对待社会领域改革却是“绕开存量，走增量”；同样在面对不确定风险时，经济领域常有“打擦边球”的实践推进举措*孙立平：《实践社会学与市场转型过程分析》，《中国社会科学》2002年第5期。，社会治理领域却总体追求风险控制的政策执行思路*黄晓春：《当代中国社会组织的制度环境与发展》，《中国社会科学》2015年第9期。。这种改革实践路径的鲜明差异促使我们追问技术治理逻辑背后的组织学原理，这就势必要对当前社会治理转型领域改革的独特性进行深刻剖析。本文认为基本的理论线索可以从以下几个方面解读：

首先，宏观政策的模糊性及其导致的“模糊发包”政策实践是技术治理的重要导因。近年来，国家一直在强化推动社会治理转型的宏观政策信号，尤其注重激发社会活力，推动“政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”*《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，新华网，http://news.xinhuanet.com/2013-11/15/c_118164235.htm，2013-11-12。。但在相应政策信号频频发布的同时，宏观层次并未形成关于社会领域体制改革目标、方向、基本路径的清晰路线图。一些重要的政策关键词(如“社会体制”、“社会组织体制”)甚至并未形成操作化和具有普遍共识的政策工具。此外，宏观政策中有时还存在一些暗含张力的要求。比如，在社会组织领域，一方面希望发挥其协助党和政府开展社会治理的功能，因而强调发展；另一方面又担心其发展失控，影响社会稳定，因而强调引导和管控。在宏观政策具有一定模糊性的背景下，中央政府推动地方政府改革探索就具有典型的“模糊发包”政策实践特征，即地方政府承担一定的治理风险，同时又面对弱激励*黄晓春：《当代中国社会组织的制度环境与发展》，《中国社会科学》2015年第9期。。此时，地方政府普遍缺乏动力在改革的内核与深层领域开展探索，也避免对体制和结构层次的存量问题做出系统性调整，而是用技术主义的行政管理创新来承载改革的战略目标。在此情境下，我们也就不难理解“绕开存量，走增量”之类的技术治理逻辑为何普遍存在。

其次，社会领域政策实践中“控制权”的碎片化分布模式强化了技术治理逻辑。宏观政策的模糊性导致地方治理实践中不同职能部门、不同层级政府可能从不同角度来理解政策环境中的不同要素，并形成相异的实践做法。以基层民主领域为例，关于民主的推进速度和改革进程，民政部门、基层政府以及更高层次政府可能会有完全不同的看法，进而形成多重制度逻辑*周雪光、艾云：《多重逻辑下的制度变迁：一个分析框架》，《中国社会科学》2010年第4期。。近年来，随着以改善民生为重点的社会建设不断提上政策日程，越来越多的政府部门都开始介入社会领域政策执行。此时如何协调、整合跨部门的政策执行就是一个无法回避的新问题。现实中，这种协同机制的建立面临着极大的挑战，我们可以借由中国政府行为研究中最近发展出的“控制权”理论进一步理解这一点。周雪光在研究中国政府的治理模式时，引入了“控制权”这一维度来分析不同层次政府机构之间的权威关系，他借鉴经济学不完全契约和新产权理论的视角把不同层次政府机构间的控制权概念化为目标设定权、检查验收权以及激励分配权*周雪光、练宏：《中国政府的治理模式：一个“控制权”理论》，《社会学研究》2012年第5期。。本文认为控制权的不同配置模式不仅是理解中国政府上下级权威关系的关键，而且还是理解政府协同治理行为能否有效运行的重要切入点：对那些涉及多部门的治理行为而言，只有当目标设定权集中归属某一核心部门，且检查验收尤其是激励分配权的设置也高度支持这一治理目标时，不同部门才可能开展协同治理。但在社会治理领域，上述三种控制权的配置是高度碎片化的：一方面并不存在类似经济领域发改委(或改革早期体改委)的目标设定中枢；另一方面“条”、“块”分割的现状也导致检查验收和激励权难以跨体系实施。在这种情境下，各部门都很难跨行政系统推动更为系统性、整体性的改革，“一事一议”的项目制技术治理模式也就变得日趋普遍。

第三，自下而上的压力机制不足为技术治理不断自我强化提供了重要条件。在一个自上而下的压力型体制内，各级政府和职能部门的行为与激励设置有着密切关联*周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第13—18页。，在“锦标赛体制”的激励模式下*周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。，政府各部门更注重的是短期化、外显化的经营化治理绩效，这些绩效更容易被上级政府识别出来。相对而言，改革者对那些需要长期投入、效果外显度低，甚至有一定不确定性的治理领域则缺乏积极性。而社会领域的核心改革大多具备后者意义上的特征，因此如果不能形成强有力的自下而上压力机制和公众导向的政绩评估模式，社会领域的政策实践就很容易长期停留在“外围突破，内核浅尝辄止”的状态。近年来，国家一直强调基层政府要对下负责，并引入自下而上的公众监督机制。但总体来看，这些方面的改革尝试仍处于起步阶段，这种自下而上压力机制不足的现状导致基层政府在社会领域改革中缺乏长期、累积性的推进思路，这进一步强化了技术治理的实践逻辑。

上述三个方面的因素相互缠绕、互为强化，导致社会领域技术治理的实践逻辑不仅成为科层体系内符合工具理性的最优选择，而且日趋成为一种具有普遍影响力的观念制度。在这个意义上，以行政技术的调整、优化来应对体制转型压力已经成为一种实践者视之当然的观念并开始发挥日益稳固的制度内化作用*关于观念制度的作用及视之当然的认知要素形成，可参见：Meyer, J. W.& B. Rowan, “Institutional Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony”, American Journal of Sociology, Vol.83, No.2, 1977, pp.340-363。。比如：我们常会发现“绕开存量”的做法已成为当前许多部门推动改革的默会知识；在制度形式上和运行机制上精雕细琢却不涉及改革内核的做法也日趋普遍。

建立在上述梳理的基础上，我们可以进一步概括技术治理的实践形态与表现形式。从而使这个概念从长期相对模糊的表述向一种具有分析效力的“术语”转变。着眼于技术治理的源起，本文认为可以从以下几方面来勾勒其形态：

以风险控制为优先原则。由于社会领域宏观政策存在模糊性，风险结构向下配置，而地方政府又缺乏强有力的激励来对冲风险，因此风险控制就成为优先的治理原则——这是技术治理的基本逻辑之一。这一逻辑会将治理创新长期锁定在风险系数较低的行政技术层次，倾向于以行政技术的革新来应对各种体制性难题；同时也会精巧地选择改革的切入点，回避那些存在不确定效应的改革领域。回顾近年来社会治理转型各领域的前沿研究，无论是社会组织发展中的公共性困境*李友梅、肖瑛、黄晓春：《当代中国社会建设中的公共性困境及其超越》，《中国社会科学》2012年第4期。，还是基层自治组织出现的内卷化趋势*何艳玲、蔡禾：《中国城市基层自治组织的“内卷化”及其成因》，《中山大学学报(社会科学版)》2005年第5期。，抑或基层政府改革中的“避重就轻”*李慧凤、郁建兴：《基层政府治理改革与发展逻辑》，《马克思主义与现实》2014年第1期。，实际上都与改革推进部门过于注重风险控制，因而在社会领域赋权不足有关。从这个视角看，技术治理表现出了和改革初期经济领域“进取型治理”逻辑显著不同的特征。

强调“事本主义”的改革观。社会领域政策执行中的控制权碎片化配置模式导致跨部门、系统匹配的制度创新面临很大的挑战。在激励不足的背景下，各行政部门都没有积极性去构建更具全局性的制度安排，而是倾向于用“事本主义”的逻辑绕开治理结构层次的改革，以项目化的方式来解决问题。这种逻辑一方面兼顾了解决问题的灵活性，另一方面又导致治理体系内的横向协同变得日益困难。受这一技术治理逻辑的影响，近年来，注重单一工具理性的项目制已成为体制内、外日益盛行的一种问题解决机制。其后果是项目愈来愈多，各种临时性的设置叠床架屋，但体制的总体优化却变得更为困难。以近年来各地盛行的政府购买社会组织服务为例：理想的情境下，市、区层次政府应设立统一采购社会组织服务的平台，从而将分属不同部门的财政资金集中起来面向社会统一招标——这样既可以提高财政资金的使用效率，又可以推动社会组织间的适度竞争。但由于上述改革涉及众多部门的资金，且统一采购还需要形成跨部门的联动机制，因此往往无法推动。最终后果是各地普遍形成了部门主导的项目化购买社会组织服务模式，整体的公共服务外包体系则无法成型。这个例子清晰地呈现了技术治理的“事本主义”实践特征。

工具主义地动员社会。近年来各地政府普遍注重在社会治理中动员社会力量，譬如：围绕环境整治、交通秩序维护等专项活动发动志愿者、开展社区动员等。这种社会动员往往是围绕某些具体治理目标而展开的，动员者更注重的是社会动员的规模以及解决问题的效率，但相对而言不太注重此过程中社会主体性的培育和公共性的构建。作为后果，这种社会动员的累积性效应大多有限，可称为“工具主义”的社会动员方式，这也是技术治理的又一表现形式。其实质在于基层政府更注重社会机制之“形”，但却较少关注社会主体之“实”。这种治理模式背后的深层原因在于，各级政府主要受到自上而下压力的推动，因此其动员社会往往也是围绕着体制内治理压力的指挥棒运转。自下而上社会压力不足的现实导致技术治理逻辑在深层次上并不关注社会自我协调能力建设和“社会本位”的价值导向，进而导致中国社会的自我组织、自我协调能力长期处于较低水平，这也是当前社会领域改革深层瓶颈的重要原因。

经过十多年的发展，具有上述鲜明特征的技术治理逻辑在社会领域已经成为主导性的政策执行和改革推动逻辑，并对诸如社会组织发展、基层民主建设、政府运行体系改革等治理转型领域产生了深远影响。可以说，离开对这种技术治理逻辑的条件、边界的深层揭示，我们也就难以对社会领域改革中的深层问题做出准确的理论回应。

三、 新视域下的治理转型及其深层问题

近年来国内政策研究和理论部门已逐渐形成一种过度制度主义的改革研究思路，即但凡遇到问题就把问题的源头直指各项政策文本“不合理”，进而提出新的改革思路。这种解读过于夸大了政策文本在国家治理中的作用*孙立平在《实践社会学与市场转型过程分析》一文中曾指出相近的观点，即：中国转型的特殊性很多时候不能单纯从制度和结构层次来分析，而是要深究转型过程中的深层机制。参见孙立平《实践社会学与市场转型过程分析》，《中国社会科学》2002年第5期。，相对忽略了那些影响政策执行者判断以及政策执行逻辑的深层次治理机制。我们认为，技术治理逻辑就是这样一种相对隐蔽，却发挥着总体性作用的改革实践逻辑，其一旦形成就会以各种形式不断自我强化，并紧密嵌入于当前治理转型各领域改革之中，最终以隐蔽形式影响治理转型的方向与进程。

历史地来看，技术治理改革逻辑的出现有一定合理性，其呼应了那些“小步走改革”和“渐进式转型”的变革观念。尤其是对一个疆域辽阔、广土众民而地区发展又极不均衡的特大国家而言，技术治理的改革推进模式有助于形成平稳的转型格局。具体而言，技术治理服务渐进式转型主要表现为以下三点：

一是有助于控制改革中的不确定因素。社会治理转型不仅涉及到公共服务、公共管理、公共安全领域的制度建设，在深层次上还涉及治理结构中不同权力主体的关系形态、合作模式以及力量配置。这些深层次问题的调整不是一个自然而然的过程，很容易引发一国政治体制和权力结构层次的重大变化，在处理不好的情况下也有可能把治理转型问题转变为政治危机。技术治理的改革逻辑强调风险控制，倾向于把体制、权力结构调整等容易引发不确定因素的改革化约为更为可控的行政技术层次问题，通过机制改革的不断完善来解决问题。这种做法相当于形成了一种自上而下、一以贯之的改革“风险过滤器”，有助于将已有体制的灵活性和潜力最大限度释放，因而有助于平稳转型。

二是降低了许多改革的初始门槛条件。诸如社会组织发展等一些焦点领域的改革，通常需要一国在立法、宏观政策框架上形成立足长远、稳定的结构性安排才能有效推进。但在渐进式改革的背景下，这些结构性安排总是难以实现。这时技术治理通过从行政合理性着手，无形中为这些领域改革提供了更低门槛的进入条件。举例来说，我国迄今为止仍未形成社会组织专项立法*目前的《社会团体登记管理条例》等都属于国务院颁布的行政法规。，很多宏观政策也不够清晰，但近年来地方层次的许多政府职能部门从公共服务优化的事本主义角度扶持社会组织，并推动了社会力量的发展。虽然有研究指出这种推动中仍带有行政对社会的“反向嵌入”*管兵：《竞争性与反向嵌入性：政府购买服务与社会组织发展》，《公共管理学报》2015年第3期。，但这毕竟提供了社会力量生长的一种可能，也为今后的进一步改革提供了初始条件。

三是提供了一种总体性的控制机制。借助技术治理的工具和手段(如行政体系内的目标考核责任制、层层加码的压力机制以及数字管理技术)，上级政府可以更为便利地对基层民主体系建设、社会组织发展、协商民主改革等领域的改革节奏和速度进行调节，最终实现一体化的协调与管理*王汉生、王一鸽：《目标管理责任制：农村基层政权的实践逻辑》，《社会学研究》2009年第2期。。

概括来看，技术治理的改革逻辑至少在社会治理转型的改革初期具有重要价值，其对于风险控制和改革启动都具有较好的实践作用。但面对当前日趋多元、流动和分化的社会形态，传统社会治理模式的潜力已释放到极值，在此情境下，技术治理改革逻辑不断自我强化开始引发一些深层次的挑战和瓶颈。

首先，系统改革困难重重。社会治理是一个系统工程，需要跨部门形成总体联动、相互合作的政策执行框架。但“事本主义”逻辑的不断强化导致体制内每个治理单元仅关注本部门治理任务的最优配置，不关注跨任务、跨系统之间的横向对接。许多改革都仅仅围绕单一目标推进，不考虑多目标之间的协调与整合。久而久之，许多最初本可以用较小改革成本来解决的协同问题在经年累月的“绕开存量走增量”改革后变得越来越难应对。这也导致系统改革常常停留在宏观规划层次，实际执行难度极大。

案例1：“电子孤岛”日趋强化。中国政府从本世纪初就表现出了建设电子政府的极高兴趣，国家甚至把2002年命名为“电子政务年”。新一代ICT技术可以更为便捷地帮助政府部门提高公共服务效率，也可以提升部门横向信息交流与合作的效率*黄晓春：《理解中国的信息革命：驱动社会转型的结构性力量》，《科学学研究》2010年第2期。。但长期以来，各部门都仅在自身业务领域内以“事本主义”逻辑发展电子政务，如：海关、公安等部门推动的“金关”、“金盾”等工程都极大地推进了业务部门系统内的电子政府建设水平，但跨部门的信息整合却变得越来越困难。这些专线、专网的技术体系构成了比以往“信息孤岛”更难跨越的“电子孤岛”，这使得更为整合、高效配置资源的电子政务系统建设遭遇深层困境。*黄晓春：《技术治理的运作机制研究——以上海市L街道一门式电子政务中心为案例》，《社会》2010年第4期。

其次，社会力量和社会机制的主体性效应难以成型。现代多元治理体系中社会力量和社会机制具有不同于政府的重要作用，是社会横向秩序整合体系的重要构成*李友梅：《中国社会管理新格局下遭遇的问题——一种基于中观机制分析的视角》，《学术月刊》2012年第7期。。而社会力量和社会机制要发挥这些重要的治理功能，首要前提是在现有治理体系中占据重要的主体性位置。但在技术治理的运行逻辑下，基层政府以体制内目标为出发点培育社会力量、购买社会组织服务；更注重基层民主等社会表达机制的制度形式建设却疏于实质性的社会赋权——这些做法一方面导致社会力量在围绕行政部门运作的同时与社会诉求、价值日趋分离，另一方面导致社会机制始终处于辅助性地位。因此可以说，技术治理逻辑若不改变，实质性意义上的“多元治理”结构就难以成型。

案例2：城市基层民主长期面临深层瓶颈。作为城市基层民主核心构成的居委会制度长期以来一直处于一种“名”、“实”分离的悖论性情境中。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，居委会是“居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，但现实中其却日益成为行政部门开展工作的“末梢”，具有很强的行政组织属性。新世纪以来，国家高度重视居委会的自治建设，并先后颁布一系列文件。但在实践中，基层政府更注重从技术治理的逻辑发展出居委会自治的制度形式——时至今日，这些自治制度叠床架屋已变得相当丰富。相比之下，基层政府却很少把公共资源配置、重大公共问题的决议等功能赋予居委会，这导致居委会自治制度形式上的丰富性和实质性授权的匮乏形成鲜明对照。

第三，治理成本日趋高昂。技术治理把许多原本需要体制改革解决的问题化约为“一事一议”的行政技术问题，这意味着这种治理模式不太注重在规则和制度化的框架下形成一揽子方案，也难以形成普遍主义的规则意识，而是高度依赖特殊主义的应对机制。而后者作为一种非制度化的问题解决方案，往往意味着极高的治理成本，对行政体制也会造成很大的工作压力。近年来，许多地区政府即使把工作强度提升到“五加二，白加黑”的水平，也难以应对辖区内的治理压力，这就是治理成本日趋高昂的表现。尤其是，当前我国在劳资、征地、环境保护和城市建设领域，一直未形成社会多元利益表达和利益协调的体制性安排。有关部门总是试图在行政体制内解决所有问题。其后果是，这些领域出现的各类问题都高度依赖各级地方政府“做工作”—— 这常常意味着一系列个案化、特殊主义的问题解决方式，甚至存在许多非制度化的谈判与妥协。这些领域逐步形成“小闹小解决，大闹大解决”的社会运行惯习。而基层政府在付出极大治理成本的同时，自身公信力也受到严重影响。此外，“行政吸纳政治”和“行政吸纳社会”的不断强化，必然导致各级政府直面所有的社会矛盾和社会问题，这无形中进一步导致治理成本的急剧上升。

案例3：“邻避”效应背后的体制缺位。近年来，全国各地频发邻避运动，许多对城市公共事业具有重要作用但可能影响附近住户的公共设施(如养老院、垃圾处理设施、卫生机构)都遭到了社区居民的抵制，基层政府只得四处“救火”，在花费极大治理成本的同时甚至还无法收回已经投入的公共设施成本。其后重要因素在于：有关部门一直未形成由社区居民和多元主体参与城市设施规划、选址以及补偿联动机制，往往是居民抵制后再被动地以“一事一议”的方式开展工作。这种技术治理的做法已经导致了日趋增多的“邻避”运动。

第四，改革进程被逐步锁定。技术治理强调风险控制的特质导致该逻辑主导下的改革具有很强的路径依赖特征，改革者往往避免对既有体制的核心部分产生冲击，而在外围推动行政技术创新，或是在面对新事物时却自觉不自觉地将其吸纳到既有成熟经验中去。这显然导致社会治理领域深层次改革难以有效推进。另一方面，考虑到技术治理源起的重要因素，当宏观政策模糊且激励不足时，基层政府也没有动力探寻那些需要投入大量成本的实质性改革举措，这导致社会治理领域的改革很容易停留在“形式创新”、“文本创新”的层次。近年来一些改革前沿城市的公共服务投入水平越来越高，但“精准服务”、“需求导向服务”却始终难以实现，就是这种改革被低水平锁定的表现。

案例4：社区委员会制度的“空转”。近年来，在中国基层治理转型前沿的一些城市出现了社区委员会这一制度框架。在上级政府看来，其代表着社区多元力量共商、共议社区发展的新机制，因而富有很强的改革意蕴。但实际执行中，基层首先考虑的是这种多元共治平台与街道办事处之间的权力边界问题。出于风险控制的考虑，许多地区在实践中都并未赋予该委员会实质性的治理功能与资源。比如：某市出台的《社区委员会工作条例》中明确指出该委员会不具备公共决策权限，于是这项原本寄托改革新思维的制度在实际运行中就变成了“议而不决”的状况。其后果是，街道层次的多元治理结构改革长期处于形式化空转的闭锁状态。

上述讨论表明，技术治理作为社会治理转型领域的一种总体性实践逻辑在以低成本启动改革的同时也为转型带来了许多深层挑战。某种意义上，技术治理的持续自我强化使得科层制的运行规则和工具主义的治理逻辑广泛地嵌入到社会运行的各个系统，使社会生活出现“泛行政化”的态势。另一方面，技术治理从中观层次构建了一种以行政技术过滤宏观改革目标的政策执行机制；因此，如果我们的研究不能从中观维度提出超越技术治理的政策思路，宏观体制改革就会持续遭遇难以“落地”的问题。

四、 超越技术治理的基本思考

如果我们深刻理解了技术治理所植根的组织和制度条件，就会发现超越技术治理实际上是一个非常严峻的改革挑战。许多常被提起的改革思路都低估了相关领域改革的难题，比如：理论界常呼吁国家要形成一套社会治理转型的系统顶层设计，这实际上忽略了宏观政策模糊性的根源所在。宏观政策中之所以蕴含多种政策信号，这并非工具理性不足所致，而是折射了中国现代转型中的深层挑战之根源。如孔飞力所述，中国现代国家的发展中涉及三个根本性问题——其中第一个问题即为“政治参与的扩展与国家权力及其合法性加强之间的矛盾”*[美]孔飞力：《中国现代国家的起源》，陈兼、陈之宏译，生活·读书·新知三联书店2013年版，第1—2页。。这个问题在过去上百年的实践中一直未找到恰当的均衡点，在此情况下清晰、明确、系统设计的宏观政策自然也就难以自上而下依据某种理性形成。因此可以说，试图以自上而下的改革来厘清技术治理的模糊性难题具有相当的困难。相比而言，本文认为可行性更高的改革着力点实际上要落在技术治理另外两大导因之上：

第一，运用政党跨领域、跨体系组织优势推动系统改革。社会治理领域控制权“碎片化”的现状导致政策执行时“事本主义”逻辑不断强化。面对这一问题，单纯通过政府改革来实现优化是比较困难的。中国政府“条块”分割、“职责同构”*朱光磊：《“职责同构”批判》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》2005年第1期。的组织构架特征，必然会导致诸如激励设置、检查验收等控制权难以跨体系整合。比较可行的思路是通过发挥政党组织的政治和组织覆盖优势，推动不同行政部门之间、行政部门与社会力量之间的跨体系协同，最终推动社会治理领域的系统改革。中央有关部门近年来在各地推动的“城市大党建”就蕴含着这一改革思路。这就要求地方党组织围绕城市治理的核心难题，形成以政党组织优势为依托的“互联、互补、互通”系统改革框架。

第二，努力推动地方政府尤其是基层政府向下负责。这一改革的实质在于使自下而上的压力机制成为地方政府推动社会治理改革的重要动力。由于公众更容易识别出实质性的改革举措和“虚而不实”的改革花架子，因此当这种自下而上的压力机制足够大时，基层政府就有动力推动相关领域的实质性改革。这就势必需要改革地方政府层次的政绩考核指标、官员任用标准、政府绩效评估模式，并引入相应的民调技术。近年来，一些转型前沿的城市已经开始了这方面的探索，比如：上海市自2015年全线上收街道办事处的招商引资权，使街道政府的工作重心从经济工作方面转移到公共服务、公共管理、公共安全领域；同时改变了街道政府的政绩考核模式，从以往更注重上级委、办、局打分评估，转向开始注重公众自下而上的社会评估。这项改革实施以来，基层政府在社会压力推动下开始更大幅度地向社会领域赋权*如：上海的基层政府开始普遍地向居委会赋予“自治金”等自治资源；许多街道开始突破以往改革的限度，尝试建立代表社会诉求的“社区基金(会)”。，一些技术治理的传统思维得到一定限度的扭转。

从更为本质的角度来看，技术治理蕴含的以行政技术和工具理性吸纳社会领域价值诉求的问题或许需要相当长时间、更为艰巨的认知领域的变迁才能化解。这就需要公共领域和话语体系的相关改革予以深层次呼应。

(责任编辑：薛立勇)

Limits to Micromanagement and Logic of the Reform

Huang Xiaochun Ji Xin

Nowadays micromanagement has become the main logic of China’s reform and policy practice in the field of social governance. Its basic features are to emphasize risk control, strictly comply with the principle of bureaucratism, and instrumentally mobilize the society. The formation of micromanagement has its complicated institutional origins which are closely related to the ambiguity of macropolicy, the fragmentization of control power in policy implementation, and the lack of the response to civil society. This logic of transition is significant to the early stage of the reform, but recently it causes the bottleneck of governance transition. Finally, this paper proposes some theoretical thoughts to go beyond the limits to micromanagement.

Social Governance; Micromanagement; Comprehensive Perspective; Transition

2016-08-01

* 本研究系国家社会科学基金重大项目“我国城市社区建设的方向与重点研究：基于治理的视角”(项目编号：15ZDA046)的阶段性成果，并受到上海市教育发展基金会和上海市教育委员“曙光计划”资助(编号：15SG37)。

C912.2

A

0257-5833(2016)11-0072-08

黄晓春，上海大学社会学院副教授；嵇 欣，上海社会科学院生态与可持续发展研究所助理研究员 (上海 200444)