案件质量评查工作的完善

陆 洁

（315700　象山县检察院　浙江 宁波）

案件质量评查工作的完善

陆 洁

（315700象山县检察院浙江 宁波）

案件质量评查在规范司法办案行为，强化内部监督与制约，提高执法人员办案水平等方面具有重大意义。笔者试着从所在基层院的实际情况，分析案件质量评查工作现状及可能存在的问题，就完善案件质量评查工作提出一些个人建议。

案件质量；评查；责任制

案件质量评查是指检察机关内部对各业务部门已审结的案件围绕事实认定、法律适用、程序规范、证据采信、风险评估、文书使用和制作、涉案财物处理、办案效果等方面对案件办理进行检查、评估、监督、奖惩的质量管理活动。在司法体制改革的大背景下，建立科学合理的案件质量评查工作体系，对于保障案件质量，促进司法规范，有着重要的现实意义。

一、完善案件质量评查工作的意义

（一）完善案件质量评查工作，是提升内部监管水平的有效手段

随着检察机关内部管理水平的逐渐提高、部门之间监督制约机制的逐渐完善，案件质量评查所发挥的作用将会越来越大，与一般的监督管理方式相比，它所具有的功能，能从根本上提升内部监管水平的工作成效。一是规范功能。案件质量评查是一种在现有的制度基础上向更完整、更精细方向发展的内部管理方法，其形成的工作制度或者评查标准将形成保障案件质量的内部规范。比如我院根据《浙江省检察机关案件质量评查标准》（以下简称“标准”）等规定，结合本院实际情况，出台了《象山县人民检察院案件质量评查实施办法》（以下简称“办法”），就案件质量的评查范围、评查标准等方面做出了规定。二是引导功能。加强案件质量评查，能更好地规范司法行为，减少执法办案不当现象，同时案件评查结果所体现的价值导向会内化为各业务部门及办案人员的内在自觉行为，将提升内部管理与提高办案人员执法水平有机结合在一起，促进案件质量的提高。三是评价功能。案件质量评查所提供的案件信息，可以比较客观地、全面地反映业务部门办案的整体情况，比如可以统计每个业务部门存在的问题、个案及类案存在的问题、某个问题出现的总次数及某个人在某个问题上出现的次数等，案件质量评查为个人绩效考核、内部监管和外部评价提供了必要的信息支撑。

（二）完善案件质量评查工作，是深化司法体制改革的现实需要

随着司法体制改革的深入推进，各地检察机关根据本院实际需要，陆续出台了司法体制改革实施方案，落实检察官办案责任终身制。在目前情形下，相应的司法体制改革配套制度和理念还没有完全建立和更新之前，面对业务部门人员素质参差不齐的现状，如何提高案件质量就成了亟需要解决的问题。在这样的形势下，完善案件质量评查工作符合现实发展的需要，同时也倒压办案人员要不断提高业务能力，保障案件质量，做到谁办案谁负责、谁决定谁负责。同时，也反映出检察机关对保障案件质量的高度关注，以健全的监督制约机制来规范检察权的行使，做到权责明晰、权责相当。

二、案件质量评查现状及存在的主要问题

（一）评查现状

2016年，我院制定评查《办法》，成立案件评查领导小组，完善了案件质量评查工作的制度保障和组织保障。在案管办设立案件质量评查办公室，建立案件质量评查人员库，每次评查从评查库中抽取3～5名办案经验丰富的人员开展集中评查。《办法》施行以来，共开展案件质量评查3次，其中6月份对公诉科、自侦等业务部门从2015年7月26日至2016年1月25日办结的306件案件集中评查。评查人员采用九类重点案件必查和普通案件抽查的方式，围绕事实认定、法律适用、办案程序等方面对案件集中评查，通过审阅纸质卷宗、检查统一业务应用系统等方面，线上、线下进行比对，将评查出的实体与程序问题进行梳理汇总，经反馈、复核、整改等环节，形成评查通报。经过整改，公诉科内卷材料归档不统一、公安机关执行回执不规范等问题得到有效解决。另外，2016年我院将案件质量评查结果纳入本院绩效考核细则，为评查结果有效运用提供基础。

（二）评查工作存在的主要问题

（1）认识不到位。一是评查对象对评查理解不够。案多人少、工作繁忙成为基层检察院的常态，且新进年轻干警比较多，在业务能力、业务素质上有高有低，这就容易导致案件质量在实体上、程序上出现不同的瑕疵或错误；另外，各部门及承办人在案件质量评查开展前要先进行自查，既要忙于办案又要卷宗归档，且要对评查出的问题撰写个人整改报告及部门整改报告，会片面地认为案件质量评查工作徒增工作却又无实际意义，思想上存有消极、敷衍了事的认识。二是评查人员认为增加了自己的工作量。由于评查人员兼职参与评查，既要做好所属科室的份内工作又要参与案件质量评查，感觉时间和精力有限。认识不到案件质量评查既是规范执法办案行为的有效方式，又是自觉接受内部监督的重要途径。

（2）评查标准不细、执行度有限。省院《标准》对评查案件综合规定为三类，即：不合格案件、有办案质量问题的案件、有办案质量瑕疵的案件，同时对上述三类案件可能出现的情形进行详细规定，如有办案质量瑕疵的案件从程序部分、办案时效、涉案财物、文书制作方面又进行详细规定。该《标准》既为评查工作提供了重要的参考，又规范了评查行为。既然有《标准》和《办法》参照，评查工作就要依照执行，但通常做法是对案件的实体与程序方面罗列评查问题清单，未就每个案件是否属于上述三类中的哪一类案件做出整体评判。况且该《标准》对评查案件综合分类及各业务部门的规范行为进行规定，《办法》中第十条、十四条分别概括规定案件评查标准、案件质量评查结果作为纳入部门绩效考核及个人考核的参考，但二者都没有具体、细致的量化标准。对上述三类案件及其可能出现的情形如何量化没有具体的规定，无法客观地反映案件质量评查结果，没有量化的评查结果难以作为纳入部门绩效考核及办案人员年度考核、奖惩的参考，《办法》的执行度有限。

（3）评查结果的应用不足。案件质量评查的目的在于发现执法办案出现的问题，规范司法行为，提高案件质量整体水平。但是，实务中，由于具体的奖优惩劣制度不明确，很少发生业务部门或办案人员因办案质量的优劣而受到奖惩，评查工作形成固定的模式，即评查部门检查、业务部门反馈、评查部门制作评查报告这样一种单调的循环。从实际来看，对评查结果应用最多的方式就是案件质量评查报告，而报告只能算作对评查结果的披露，并不是真正意义上的应用与转化，导致评查出的问题年年被发现，年年得不到整改，比如文书的使用在内容、形式上的不规范等一些质量问题。案件质量评查结果没有最大化地发挥其功能导向作用，说明只采用报告披露的纠错方式，没有针对具体问题、具体办案人员采取必要的奖惩措施，无法引起业务部门及办案人员的重视，也难以达到案件质量评查的最终目的。我院虽将评查结果纳入本院对业务部门的考核，但考核标准笼统未细化，难以体现责任制，且以“惩劣”为主，不能体现“奖优”，还需在实践中加以探索提升。

三、完善案件质量评查工作的建议

曹建明检察长指出：“要改革案件分散管理模式，规范案件的来源渠道、立案环节和办案程序，建立统一受案、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评的执法办案管理新机制，逐渐形成保证案件质量、规范检察机关执法活动的内部监督制约新机制。”笔者认为，案件质量评查工作作为案管办的一项重要职能，要做到长久、高效运行，可以从以下几个方面努力，逐步实现提升案件质量、规范执法行为的最终目的。

（一）重视案件质量评查工作，强化责任意识

业务部门和办案人员要充分认识到案件质量评查的重要性，摒弃对案件质量评查的不当认识，把以往的“评查就是找茬、挑毛病”的错误认识转变为“评查是为了提升案件质量，规范执法行为”的理念，逐步养成良好的办案习惯，强化办案责任，将评查标准和结果作为日常办案的工作指引和价值导向，不断加强规范执法的办案意识和办精品案件的意识。目前，司法体制改革正在大力深入推进，要借助此次契机加大宣传力度，增加办案人员对案件质量评查的理解和支持，降低评查工作的阻力和误会。

案件评查工作是一个系统的工程，既需要业务部门、办案人员的配合，又要需要评查办的组织、协调等。要强化责任意识，明确业务部门、办案人员、评查办及评查人员职责，既各司其职又相互配合，防止在评查时出现推诿扯皮的现象。同样，负责监督管理职责的案件管理办公室如果因故意或者重大过失怠于行驶或者不当行使监督管理权，导致司法办案出现严重错误的，也应当承担相应的司法责任。

（二）充分利用统一业务应用系统实现实时评查，逐步建立网上评查体系

（1）发挥流程监管作用，关键节点严格审核。案管办在流程监控方面要充分发挥流程监管员的作用，在流程节点如退回补充侦查、移送审查起诉、裁判结果审查等关键节点上及时进行文书审核及案卡填录情况审核，发现问题及时提醒办案人员。比如案件在移送审查起诉节点时，如果办案人员未制作一些重要文书，流程监管员口头提醒或定期予以通报。

（2）利用送案管理的功能，严把案件出口关。送案管理是案件的出口关，因此充分利用送案管理的审核把关作用，在统一业务应用系统中进行相应的审查和复核，确保已审结的案件线上、线下同时进行、纸质卷宗与电子卷宗文书保持一致，对于案卡填写不完整、不规范、不符合送案条件的案件，以及文书使用不规范的案件及时要求办案人员补充或退回案件，实现规范化执法的目标。

（3）建立网上案件质量评查系统，逐步实现案件评查信息化。有条件的检察院可以考虑开发网上案件质量评查系统，与统一业务应用系统进行对接，这样不仅实现了案件评查由传统的事后评查模式向事中评查的拓展，更能促进评查程序的规范化以及案件质量的提升。省院《标准》中不仅综合规定了被评查案件评价种类，在分则中更是对自侦、公诉、侦监、民行、控申等业务部门办案行为从实体上、程序上进行规范，可以根据该《标准》针对各业务科室制定更加具体、便于操作、符合检察司法体制改革目标的网上评查系统。通过网上评查系统与纸质卷宗进行比对，从中发现案件存在的质量问题，推动案件质量评查工作的常效运行。

（三）建立完善的评查标准体系，强化评查效果

案件质量评查标准既是案件质量评查的尺子，又是规范司法行为的指挥棒，建议检察机关尽快完善评查标准体系，最大限度地降低评查标准的主观性，使评查标准预先取得办案人员的认可。

（1）针对各业务部门特点，细化评查标准。根据各业务科室的办案特点，制定明确、细致、规范的涵盖各业务科室的案卷评查标准及法律文书标准。一是制定业务部门卷宗标准卷。包括卷宗封面、目录、卷内材料装订顺序等有明确细致的要求，为办案人员和评查人员提供重要的参考。二是制定类案法律文书的制作标准。由评查办根据上级院的每类法律文书样本及各业务科室的实际情况制定法律文书格式样本，包括文书编排、签名、印章、法律语言表述等方面的具体内容，作为法律文书是否规范的评价标尺。

（2）从实体、程序等方面，细化评分标准。除了针对各业务科室制定相应的评查标准，确保评查工作有序进行，建立完善的评查标准体系更重要的是细化评分标准，为评查结果的应用与转化奠定基础，实现案件评查的目的。可以从卷宗装订质量、实体、程序三方面对评查案件以20：40：40的比例分值划分，将案件质量评判为优秀、合格、有瑕疵、不合格四个等级，全面、客观地反映案件整体水平。同时，从实体、程序上再进行细化评分细则，从法律事实认定、法律适用等八个方面逐项进行细化每条分值，对于有发现案件重要线索、追漏罪（犯）、抗诉、立案监督等情况，可以相应加分。

（3）建立奖惩制度，强化评查结果的应用。案件评查是一个先纠错、再防错、后创优的过程，纠错、防错可以提高办案人员的业务能力和责任意识，创优可以强化案件质量，更重要的是让办案人员在评查中横向比差距、纵向比进步。评查部门对于评查的个案，可以通过局域网通报、整改的方式，让案件质量公开透明，起到警示作用，从而减少问题再发生；对于普遍性、倾向性、类型化的问题，着重加强研究，通过集中讲评、多方探讨的方式解决。建议评查部门建立奖惩制度，针对办案人员建立干警执法档案，将评查出的具体情况分类详细记录在案，作为办案人员年终考核、奖惩及晋升检察官员额的重要依据。同时，每年定期举行案件质量评优活动，评选出办案能手、办案质量高手等，进行物质与精神的双重奖励，多方举措激励办案人员提高案件质量。