西部农村基层民主政治建设发展路径选择

刘纯明,柴　鹏,刘远冬

(1.重庆理工大学 思想政治教育学院,重庆　400054； 2.中国农业大学 人文与发展学院,北京　100083)

西部农村基层民主政治建设发展路径选择

刘纯明1,柴鹏1,刘远冬2

(1.重庆理工大学 思想政治教育学院,重庆400054； 2.中国农业大学 人文与发展学院,北京100083)

摘要：改革开放以来，我国西部农村基层民主政治建设步入了一个快速发展的历史时期，机遇与挑战并存。客观地分析西部农村基层民主政治建设的发展状况以及深层次制约因素、理性地探求新时期我国西部农村基层民主政治建设进一步发展完善的路径，对于今天西部农村社会的政治发展、社会进步，都有重大而现实的意义。

关键词：西部农村；基层民主；民主政治；政治建设

中图分类号：D638；D422.6

文献标识码：A

文章编号：1674-8425(2015)12-0105-07

Abstract:Since the reform and opening-up, the construction of basic democracy in west village have stepped into a history stage of rapid development, in which the opportunities and threats exist at the same time. We analyzed the development conditions and the deeply restrictive factors of the construction of basic democracy in west village objectively and researched the path of further development and completion of the construction of basic democracy in west village of new era reasonably, which has important and realistic significance on today’s political development and social progress in west village society.

收稿日期：2015-06-11

基金项目：重庆市教育委员会2015年人文社会科学研究项目“新常态下大学生政治参与引领研究”(15SKG106)

作者简介：陈亚惠(1979—)，女，甘肃甘谷人，讲师,硕士,重庆工商大学计算机科学与信息工程学院党总支副书记,研究方向：马克思主义理论与思想政治教育。

doi:10.3969/j.issn.1674-8425(s).2015.12.019

Choice About Development Path of Construction of

Basic Democracy in West Village

LIU Chun-ming1，CHAI Peng1，LIU Yuan-dong2

(1.College of Ideological and Political Education, Chongqing University of Technology,

Chongqing 400054, China； 2.College of Humanities and Development Studies,

China Agricultural University, Beijing 100083, China)

Key words： west village; democracy at the grassroots level; democratic politics; political construction

与我国东部地区的广大农村相比，西部地区农村有着特殊的经济社会发展状况，并带有特殊的历史积淀、区域色彩和民族特色，由此就决定了西部农村的基层民主政治建设必然要走一条有别于东部农村的有特色的发展道路。本文将在客观分析西部农村基层民主政治建设的发展现状和制约因素的基础上，对西部农村基层民主政治建设的发展路径进行探索。

一、西部农村基层民主政治建设的发展现状

长期以来，由于经济发展水平、产业结构、地理环境、民族传统等因素的多重影响，我国西部农村地区的经济社会发展有着浓郁的历史烙印和区域特色，西部农村基层民主政治建设也呈现出自身独特的现实状况与发展趋势。

(一)相关法律制度体系初步建立，但仍需进一步完善和落实

改革开放之后，有关农村基层民主政治建设的法律法规相继出台。1998年，依据我国宪法制定的《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布和施行。2007年，党的十七大报告首次将基层群众自治制度纳入中国特色社会主义政治制度的范畴。西部农村民主政治体系正逐步朝着制度化和法律化的方向发展。然而，从宏观的角度看，党和国家在法律制度上缺乏专门针对西部农村尤其是民族自治区农村，以及牧场和农场基层政权的战略指导规划和政策方针；从微观角度看，相关的一系列政策法规缺乏针对西部农村实际情况制定具体的、可操作的规定与细则。这些不足导致了西部农村基层民主政治体系在日常运作中无法完全适应当地的实际状况，使得规章制度无法得到切实遵循，农民权益被侵犯、腐败现象滋生、监督体系不完善、村务管理不规范以及基层政权制度形同虚设等问题愈发突出并危害严重。

(二)村民文化素质和法制观念亟需提高与增强

随着西部农村市场经济基础地位的确立，特别是西部大开发战略和社会主义新农村建设构想的积极践行和开展，村民们的文化素质较过去有了较大程度的提升，然而仍旧无法满足新时期西部农村基层民主政治建设发展的需要。部分村干部无论是自身素质修养还是领导能力都不能很好地胜任管理本村事务的工作，更谈不上依法治理。而广大的农民群众对于本村事务管理，要么漠不关心，要么缺乏政治参与的基本能力和综合素质。很多时候，村民由于自身素养不高，缺乏依法参与乡村治理、依法民主监督基层政府权力运行的意识和能力，因而在参与政治活动时很容易随大流或者被忽悠蒙骗，甚至会出现诸如选举贿赂、村干部绑架民意等违法违规行为。这种状况在西部偏远落后的民族乡村更加突出，这引发了村民与村干部之间的尖锐矛盾，且这种矛盾成为当下西部农村地区最严重的社会问题之一。

(三)西部农村基层民主政治建设的不平衡现象亟待改善

我国东部和西部农村基层民主政治建设发展存在明显的不平衡性。相对西部农村来讲，东部农村拥有更加丰厚的经济资源，其基层民主政治建设的政治资源也比较丰富，因此东部农村基层民主政治的建设获得了更快、更大的发展。但是，西部农村自改革开放以来一直都是我国贫困乡村的主要集中地带，相对落后的经济使得西部农村始终无法获得足够的经济政治资源去推动基层民主政治建设，其民主政治建设的进程也十分缓慢，水平比较落后[1]。经济是政治的基础，经济基础决定上层建筑。正如表1所示，我国东、中、西部地区之间农村居民纯收入的差距逐年扩大，相比东部农村拥有更多的可以投入到政治建设中的经济资源，西部农村经济虽然逐年增长，但整体落后且发展缓慢，导致西部农村民主政治的建设速度越来越落后于东部农村，与东部农村在发展水平上的差距也越来越大。由经济发展的不平衡所引起的东、西部农村民主政治建设的不平衡状况亟待改善。

(四)村委会职责权力范围较狭窄且容易模糊

新时期，随着市场经济基础地位在西部农村社会的确立，特别是西部大开发战略的深入实施和习近平主席倡导的构建陆上丝绸之路经济带的新战略的广泛推行，西部农村的发展机遇也越来越多。为了能够更好地把握住发展机遇，改变西部农村落后的现状，就必须适度地扩大村委会的自治权力，让村委会能够有更大的权力施展空间去开展村务治理。很显然，过去西部农村村民委员会以民主管理、民主监督、民主选举和民主决策为主的职能权限已经无法很好地适应这种新的发展形势。在当前村委会权力范围较窄且权力模糊的状况下，村委会根本无法较好地处理西部农村社会发展过程中出现的新情况、新问题。这不仅阻碍了西部农村的经济社会发展，也影响了基层政权推动西部农村基层民主政治建设发展的积极性。

表1　2007—2013年东部、中部、西部农村

注：资料来源《中国统计年鉴—2014》[2]

(五)民族、宗教因素对基层民主政治建设的影响复杂多元

西部农村社会的基层民主政治建设的发展从来就是和民族、宗教等因素紧密联系在一起的，民族、宗教因素一直是西部农村基层民主政治建设的重要变量，是西部农村经济社会发展，尤其是政治发展必须面对的重大社会现实。当前，西部农村社会各民族和谐相处、共同发展，呈现出历史上最好的各民族团结进步、共同富裕、共享社会发展成果的良好局面和基本趋势。但与此同时，民族、宗教问题对西部农村基层民主政治建设与社会和谐稳定的负面影响也呈现出更为复杂严峻的形势，尤其在新疆和西藏等地区，境外敌对势力常常利用宗教、民族问题迷惑不明真相的少数民族群众，破坏当地社会的秩序与稳定，严重威胁着西部农村的民主政治建设。因此，如何维护西部农村社会稳定、社会和谐，积极稳妥地推进农村政治文明建设，尊重并照顾各民族的合理的利益诉求和政治意愿，就成为西部农村基层政权必须解决好的重大社会政治问题。

二、制约西部农村基层民主政治建设发展的主要因素

客观、准确地把握西部农村基层民主政治建设的现实状况与发展趋势，离不开对影响、制约西部农村基层民主政治建设发展的多重叠加因素的深层次分析与理性思考，而这正是探求推动西部农村基层民主政治发展的现实路径的逻辑起点和认知前提。

(一)生产力相对落后，经济基础比较薄弱

社会经济的发展水平是西部农村基层民主政治建设的根本制约因素。我国西部农村地处内陆，交通不便、环境恶劣，社会发展速度缓慢、发展成本高。改革开放以来，西部农村一直都没能彻底地摆脱经济落后的整体现状。经济资源的相对匮乏使得西部农村的教育资源无法得到保障，导致村干部和村民们的文化认知水平、政治素养和政治参与能力始终无法提高到能够满足现代化基层民主政治建设的水平，这就使得再良好的政治制度也由于村民们文化素质和政治能力的相对低下而无法得到很好的实施。此外，生产力的落后不仅使得西部农村地区无法将有效的资源集中起来开展政治建设，也使得村民们的当务之急是解决家庭生计问题而非参与政治生活。经济因素不仅是影响基层民主政治建设的根本因素，也是首要因素。

(二)农村传统文化的负面影响

长期的封建小农经济的发展不可避免地在文化上对农民产生了消极影响。这种影响使农民变得安守本分、满足现状，在面对权威的时候，他们总是下意识地敬畏和顺从。在当前的西部农村，这种影响则表现为村民们的民主意识和法制观念淡薄。农民在对待本村的公共事务方面缺乏积极性和主动性，在面对上级的指令要求时更多的时候是下意识地去服从。另外，这种负面影响还表现为乡村宗族势力的影响，传统的宗法制度对农民产生消极作用，形成了以家族为根基的利益团体。在新时期的西部农村，无论是干部的选举还是本村事务的日常管理以及利益分配，有血缘关系的宗族常常结合成利益团体并以此为支撑，试图影响或控制本村的政治活动，从而实现其自身利益的最大化，这就严重干扰和扭曲了西部农村基层民主政治的建设。

(三)农村社会阶层分化与社会流动的不利影响

改革开放以来，市场经济推动农村社会结构发生巨大变化，也给农村基层民主政治建设带来一些不利影响，这种不利影响主要表现在人口流动和阶层分化两方面。如表2所示，当前我国整个农村社会都处于大变革、大转型的阶段，由这种大转变所带来的直接后果就是西部农村的阶层分化和人口外流。随着“三农”领域的市场化改革，在西部农村，过去单一的农民劳动阶层逐步演变成了农民工阶层、个体工商户阶层、农民雇工阶层等多个阶层。阶层分化不仅导致了西部农村的价值观念多元化，还使得西部农村各阶层之间贫富差距迅速扩大，由此激发的矛盾使得西部农村的民主政治建设受到严重影响[3]。另外，农村的大部分青壮年劳动力都选择了进城务工，还有相当一部分人选择了在城市居住发展，留在农村的老年人在面对管理和参与本村事务的工作时显然会因为年龄的问题而力不从心，这无疑会影响西部农村的民主政治建设。

(四)农村基层行政管理体制的弊端

西部农村基层民主政治体制虽已初步建立，但基层政权与上级领导部门之间的关系以及各自的职责权限的规定还相当模糊，还没有具体的有针对性的法规。例如，《村民委员会组织法》规定了乡镇政府与村委会的关系是指导与被指导、协助与被协助的关系，然而乡镇政府和乡级党委如何指导和协助，村委会又该以何种方式来接受指导和协助以及进行村务管理，却没有明确的指导原则和详细规定，这为乡镇政府对村务治理的干涉埋下了伏笔。另外，村委会和村支部的职责权限也由于缺乏明确规定而出现了权力交叉的现象。这些弊端不仅会削弱村委会的自治功能，使得村委会有可能沦为乡镇政府的行政附庸，还会引发腐败，激化农村矛盾，使得基层民主建设出现严重倒退。

三、西部农村基层民主政治建设的发展路径

在客观分析西部农村基层民主政治建设发展现状和制约因素的基础上，结合全面建成小康社会的总体目标和社会主义新农村建设的基本要求，有针对性地探索西部农村基层民主政治建设的发展路径，已成为理论与实践发展的必然选择和迫切要求。

表2　西部农村社会的阶层分化情况

注：资料来源:2010—2011年甘肃天祝石门镇实地调查资料[4]

(一)大力发展农村经济，改善农民生活

1.党和国家要制定好发展西部农村经济的大政方针

马克思指出：“在这些现实关系中，尽管其他的条件——政治的和思想的——对于经济条件有很大的影响，但经济条件归根结底还是具有决定意义的，它构成一条贯穿于全部发展进程并唯一能使我们理解这个发展进程的红线。”[5]推动西部农村经济发展整体上台阶是开展民主政治建设的根本路径和根本前提，也是建设西部农村社会主义民主政治的当务之急。党和国家首先要在战略层面上制定发展西部农村经济的大政策，确定西部农村经济建设的大方向，为西部农村经济的发展提供政策导向。其次，要大力落实西部大开发战略、社会主义新农村规划和陆上丝绸之路经济带发展战略，为西部农村的经济建设提供巨大的市场空间和发展机遇，以此激发西部农村的经济活力和潜力，从而带动西部农村经济水平的提升。

2.地方各级政府要制定并实施好具体可行的政策

地方政府在坚持国家发展西部农村经济的大政方针的前提下，要制定符合本地区农村以及民族村庄的经济发展战略和具体措施，要改变本地区地理交通不便和生态环境恶劣的不利局面，走出一条具有西部农村特色的经济建设道路。农村基层管理者更要在综合考虑当地实情的基础上，结合党和政府的相关政策，创新管理方式，鼓励村民参与经济建设，积极创造发展条件，充分把握发展机遇，努力克服客观环境因素的限制，为经济的发展营造良好的农村社会环境。在西部农村，只有经济发展了，才能够较好地解决农民的家庭生计问题，也只有改善了农民的生活，才能利用经济资源开展教育工作、提高村民们的政治觉悟和文化素养，使村民们在生活水平不断提高的同时将注意力转移到政治参与上来，进而推动西部农村的社会主义民主政治建设。

(二)大力加强农村文化建设，提升农村精神文明建设水平

1.大力推进文化惠民工程

党的十八大报告中指出：“坚持面向基层、服务群众，加快推进重点文化惠民工程，加大对农村和欠发达地区文化建设的帮扶力度。”[6]这里所说的欠发达地区就包含西部农村在内。因此，党和政府必须在经济逐步发展的基础上开展面向西部农村的文化惠民工程，加强农村的精神文明建设。因为经济建设只是政治建设的基础，并不意味着经济的发展就自然而然地会带来政治上的进步，因而还必须要提高村民的文化素养和政治觉悟。西部农村精神文明建设工程和文化惠民工程的开展方式可以根据各地乡村和民族村庄的特点而有所不同，但要始终坚持保障好西部农民基本文化权益的原则，一切工作要以提高农民们的文化知识水平和政治素养为主要目的。

2.加强农村思想政治道德教育

村支部在西部农村经济社会发展的过程中必须要承担起加强党的思想政治教育工作的重任，当前特别要将传统美德教育融入到党的思想政治教育工作当中去。尤其在西部农村，虽然传统文化的道德教育在市场经济的冲击下有所弱化和遗忘，然而绵延五千年的中华传统美德、淳朴的乡情民风依旧深深地扎根在广大农村地区，成为一种文化心理的潜意识已经融入到了西部农民的基因和血液之中。我们党应该充分发挥、利用中华民族优秀传统美德并将其与党的思想政治教育有机地融合在一起，以此加强对村干部与村民的思想道德教育。要通过这样的思想道德教育提升他们的政治素养和政治参与能力，以及建设民主政治所必需的道德水平，从而使得我国日益完善的民主政治体系在西部农村的运行有坚实的群众基础和思想道德支撑。

(三)大力加强农村法律制度建设，坚持依法施政

1.通过立法进一步理顺村委会与乡镇政府以及村“两委”的关系

国家和地方的相关法规应进一步明确村委会与乡镇政府之间的关系，细化二者的自治性质和行政性质，确定两者的性质界限。在此基础上，应根据西部各地区农村的实际状况制定详细的有针对性的实施细则来规范并划分清楚各自的职责权限范围。对村委会与村支部的关系，国家和地方应在法律制度上进一步明确区分两者的职责权限和基层党组织的性质，通过专门的立法活动和具体的制度规范来确定基层党组织的领导权限和村委会的职权范围，从而形成权责分明、运行高效、关系合理的民主管理体制。通过制度体制平台形成村级党务工作领导得力、村务工作高效运转的协调机制，为促进农村社会和谐提供坚实的组织保障[7]。

2.通过立法进一步扩大村委会职权范围，构建各社会阶层合理的利益格局

针对村委会治理权限过窄和模糊的问题，党和国家应该制定明确的战略指导规划和详细具体的法律法规、实施细则，根据西部各地区的具体情况赋予和扩大村委会诸如财政权力、土地管理权力和乡镇企业管理权力等，在坚持村民自治性质的这个大原则的前提下对村委会的职能权力进行改革，使得村委会能够更好地应对新时期的新情况、新问题，进而以此来调动村委会和村民们参与基层民主政治建设的积极性。与此同时，面对当前农村阶层分化对基层民主政治建设和西部农村社会稳定所带来的挑战，村委会可以在职责权限范围扩大的基础上充分吸引各社会阶层参与乡村事务的民主管理，调动其政治参与的积极性，从而统筹兼顾好社会各阶层的利益，促使各社会阶层在价值观念上对西部农村基层民主政治建设形成广泛统一的认识[8]。

(四)必须正确认识和处理好少数民族问题，促进各民族共同发展

1.各级行政组织要明确认识到西部地区有许多民族村庄这一现实情况

西部地区集中了我国绝大多数的少数民族，除云南和五大自治区外，像四川、青海和甘肃这些以汉族人口为主的省份也分布着相当多的少数民族，因此在民族村庄开展基层民主政治建设时必须要考虑到当地少数民族的实际情况。在西部农村地区，不同种族、地域的少数民族有着不同的生活习惯、文化风俗和生产方式，像新疆、内蒙、青海和西藏这些以畜牧业为主的地区，其农村基层政权除了以村庄为单位之外大多是以农场和牧场为基层单位，各民族之间由于历史文化的不同对事物的认识和看法也各不相同，少数民族问题的情况十分复杂。因此，出于维护民族团结大局的需要，不能将汉族的基层群众自治制度或已充分汉族化的民族村庄的基层群众自治制度简单地应用到西部民族村庄，而应根据西部各地区民族村庄的实际情况进行专门的、具体的探索。

2.以平等和统筹兼顾的原则来处理民族村庄问题

在管理西部地区民族村庄时，必须要坚持民族平等和统筹兼顾两大原则。第一，民族平等是民族团结的基础，只有坚持民族平等，才能实现民族团结，没有民族平等，就不可能有真正的民族团结[9]。因此，西部少数民族地区的乡村治理，必须坚持公正、平等原则，要逐步减少乡村社会的不公正、不平等现象[10]。坚持民族平等就是指依法保障民族村庄内部、各民族村庄之间、民族村庄与汉族村庄之间在经济、政治和文化等领域的权益公平。第二，统筹兼顾原则就是在遵循国家法律法规和不违背大政方针的前提下，基层群众自治制度的具体形式可以因西部地区各民族村庄文化风俗的不同而有所不同。要使其自治制度既不违反社会主义建设的大方向，又能够适应当地的风土人情，更好地促进民族乡村民主政治的建设。党和国家在处理民族村庄问题时必须将民族平等原则和统筹兼顾原则有机融合，共同统一于西部农村基层民主政治建设的实践发展过程之中。

(五)坚持和改善党对农村基层民主政治建设的领导，大力培育基层管理人才

1.坚持和改善党对西部农村基层民主政治建设的领导

习近平主席指出：“我国宪法以根本法的形式反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果，确立了在历史和人民选择中形成的中国共产党的领导地位。对这一点，要理直气壮讲、大张旗鼓讲。”[11]因此，西部农村基层民主政治建设也必须要在中国共产党的领导下进行，只有坚持党的核心领导地位和发挥党的核心领导作用，才能保证西部农村基层民主政治建设朝着社会主义道路这个正确的大方向前进。另外，基层党委尤其是基层党组织必须要加强自身建设，完善组织机构，改进工作方式，提高干部与党员的政治素养，理顺自身与村委会之间的关系，按照国家的法律规定来进行领导，坚持党在政治、思想和组织方面的领导，切忌出现以党代政和党政不分的行政弊端。

2.为西部农村基层民主政治建设培育基层管理人才

习近平主席在谈到人才时表示：“创新的事业呼唤创新的人才。实现中华民族伟大复兴，人才越多越好，本事越大越好。知识就是力量，人才就是未来。”[12]在西部农村这种社会经济发展水平较为落后的地区开展民主政治建设，就更离不开大量优秀基层管理人才的积极参与，因此制定针对西部农村基层管理人才培养的战略方针和具体计划非常必要。我们可以通过制定相关的制度法规和实施相关的优惠政策，以“领导干部下放锻炼”“干部支援西部”等方式为西部农村培养和选拔行政管理人才。此外，还可通过开展诸如“大学生村官”之类项目的方式大力培育年轻一代的农村基层管理人才。在大力推进西部农村基层民主政治建设的发展进程中，基层政府更要不拘一格，慧眼识才，放手使用优秀青年人才，为他们成长发展、脱颖而出提供宽阔舞台。

参考文献：

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[10]张巨成.西部少数民族地区乡村治理报告[J].经济问题探索,2008(11):184-190.

[11]习近平.关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明[EB/OL].[2014-10-29].http://cpc.people.com.cn/n/2014/1029/c64094-25927958-2.html.

[12]习近平.在出席中国科学院第十七次院士大会、中国工程院第十二次院士大会开幕会时的讲话[EB/OL].[2014-06-09].http://cpc.people.com.cn/n/2014/0609/c64094-25125270-3.html.

(责任编辑张佑法)

引用格式：陈亚惠.新常态下大学生政治参与引领的理性审视[J].重庆理工大学学报(社会科学)，2015(12):112-116.

Citation format：CHEN Ya-hui.Rational View of Political Participation of College Students Under the New Normal[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2015(12):112-116.