中国PPP模式实践：困境与出路

贵州水务股份有限公司 路祖强



中国PPP模式实践：困境与出路

贵州水务股份有限公司 路祖强

摘 要：在国家大力推行PPP模式的政策背景下，本文分析了PPP模式的优点和推行现状，以入库数目最多的省份贵州省为例，深入研究PPP模式发展的困境，并从产业投资基金与政府视角提出关于推进PPP项目的建议。

关键词：PPP模式 产业基金 建议

PPP模式是指政府与社会投资方之间，为了建设基础设施项目或为了提供某种公共物品和服务，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同协议来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。在当前我国城镇化和市场化提速、经济下行压力加大、地方政府债务问题显现的经济新常态下，PPP模式将成为公共服务领域建设运营的主要方式。

1　PPP推行的政策背景

近年来，针对PPP模式我国相继出台了一系列政策措施。2014 年9月财政部下发《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，2014年11月国务院出台了《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》；国家发改委于2015年3月印发了《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》，与此同时各地方政府也出台了相应的政策和文件。可以看出目前我国在大力推广PPP模式，希望借此解决基础设施建设及公共服务投资的资金需求问题。

2　采用PPP模式的优点

PPP作为较为新兴的合作模式，具有以下优点。

（1）有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，增加监管的功能，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。

（2）促进投资主体的多元化。利用社会资本能为政府部门提供更多的资金和技能，促进投融资体制改革，同时社会资本能够参与项目的设计、施工、运营管理，可有效提高效率，防止超工期、超预算问题的出现，从而实现项目增值、增效，并承担了技术、建设运营成本以及质量责任。

（3）政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，以最经济有效的方式为公众提供高质量的服务。

3　PPP模式推行现状

为了减轻政府的财政压力，优化资源配置，提高公共服务效率，我国逐渐开始尝试在城市供水节水、公共交通、排水和污水处理、桥梁、市政市容、垃圾处理、医疗卫生、公共秩序、保障性安居工程等领域引入PPP模式。

2014年底，财政部推出PPP示范项目30个，总投资额1800亿元。2015年9月，财政部推出第二批PPP示范项目206个，总投资达6589亿元。据财政部PPP中心数据显示，截至2016年4月，纳入全国PPP综合信息平台的PPP项目达7835个，总投资8.8万亿元，但是落地率仅为21.7%。

2016年2月财政部组织搭建的全国PPP综合信息平台正式上线，入库的PPP项目为7835个。按地域统计，贵州、山东（含青岛）、四川、河南、新疆居项目数前五名，合计4383个，占入库总数的56.8%；山东（含青岛）、贵州、云南、河南、四川、江苏居投资前六名，合计4.56万亿元，占入库项目总投资的51.9%。

贵州省为PPP入库项目数量最多的省份。贵州于2015年建立了由常务副省长任总召集人的PPP省级联席会议制度，强力推进PPP工作。并于2015年6月，印发了符合贵州当地实际的PPP指引性文件《省政府办公厅关于推广政府和社会资本合作模式的实施意见》。

截至2015年6月，贵州省PPP项目库共有1334个项目，总计划投资9412.79亿元。已签约项目82个，总投资305.99亿元，引入社会资本44.52亿元。目前贵州省有11个项目入选财政部推选的第二批示范项目，示范项目数位列全国第六。可不容乐观的是目前贵州省PPP储备项目中，还有1252个项目尚在寻找社会资本合作方，涉及总投资9105.8亿元，占比超过90%。

4　PPP模式发展困境

虽然PPP模式的推行得到了政策方面的大力支持，潜在PPP项目投资需求巨大，社会资本对PPP项目关注度也很高，但从实际操作来说，PPP模式的推广难度极大。主要的问题有以下几点。

（1）政府与社会资本双方信息不对称、地位不对等。部分地方政府对PPP项目政策不了解，在发起PPP项目时无从下手，与社会投资人谈判的过程中过于强势，以传统项目甲方自居，交易双方主观上信任度较低，不利于项目合作推进。

（2）部分地方政府对PPP项目实施能力不足，在实施方案编制、财政承受能力评价、物有所值评价等环节无法独立完成，又无专门经费聘请外部机构，导致PPP项目推进缓慢。

（3）PPP咨询机构以及有PPP项目实施经验的招标代理机构严重缺乏，使得PPP项目推进困难。

（4）PPP项目税收适用不明确。如政策文件中提及的可用性购买服务费、绩效评价购买服务费对应的税种、税率、优惠政策适用等方面众说不一，地方税务部门也无法给出准确回答，容易导致缴税瑕疵。

5　关于推进PPP项目的建议

5.1创新合作路径与方式

结合目前情况，社会投资人通过产业基金参与PPP项目，能较好地解决上述问题。PPP产业投资基金是将PPP模式与产业投资基金结合的一种基金。

（1）由政府或国有龙头企业引导出资参与发起基金，有利于吸引产业投资人，为基金提供良好的信用背书，有利于与地方政府建立平等的合作关系，加强相互信任，解决信息沟通问题。

（2）产业基金管理团队本身应具备投资专业性和全面知识结构，能够有效打消投资人和政府方对政策法规、交易结构、风险分配设计等方面的担忧。

（3）基金的国有出资方能够有效的参与基金的全过程管理，实时监测基金的项目投资、运营和绩效情况，使得基金运行更加规范，从治理层面保障政府及投资人的利益。

（4）产业基金集合了全产业链投资人，能够最大限度实现项目的全生命周期收益，提高产业基金在项目投标中的竞争力，同时也有利于降低政府的采购成本。

（5）基金投资人分为产业投资人（劣后级投资人）和财务投资人（优先级投资人）。财务投资人的目的是为了获取固定收益，而产业投资人投资基金，除了投资收益外最重要的就是由基金对外投资带来主营业务增长。对于产业投资人，基金中投资人分级的设计，大大提高了产业投资人的资金杠杆。如：对于劣后级产业投资人来说，1亿元总投资的项目，约需基金出3000万元资本金，其余可通过项目贷款解决。

5.2强化政策保障措施

（1）将PPP项目实施纳入基层政府考核内容，加强各级政府层面对PPP模式的重要性、实施政策的认识和理解。因为基层政府是PPP项目的最终实施单位，基层政府对PPP认识度和重视度是推进PPP项目的重要条件。

（2）出台适合于不同地区和行业的PPP项目实施操作指南或细则，明确PPP项目政府支出须纳入长期滚动预算管理，明确PPP项目风险分配原则、操作流程及要点。

（3）在重点领域推动PPP产业发展，以水利水务、医疗环保等行业为重点进行突破。在全社会对PPP模式认识不足的情况下，选择模式成熟、推广容易复制的领域重点突破，在实战中提高基层政府和产业投资人的PPP模式认识和实施能力。

（4）鼓励金融机构特别是银行、保险资金进入PPP行业，推进金融机构权益性融资服务改革。出台政策性银行支持PPP行业相关政策，鼓励银行、保险资金投资PPP产业投资基金优先级份额。

（5）支持PPP产业投资基金发展，鼓励企业通过产业基金形式进入PPP行业。支持各省建立PPP行业引导基金，打造细分行业的专业PPP产业投资基金群。

（6）打造适宜的PPP产业投融资生态，加强PPP实施过程监督。公平、高效的PPP产业投资环境是投资人积极参与PPP产业的重要保证，谨防行业既得利益者歪曲政策理解，利用PPP规则排斥合理竞争。

（7）加快PPP服务机构的建设，出台PPP咨询机构资格和收费管理办法，使得基层政府在PPP项目实施中聘请中介机构有据可依，切实提高项目的实施效率和效果。

参考文献

［1］ 陈青松，梁冠亮，齐峰.PPP模式：风口之上的公私合作实践指南［M］. 北京：企业管理出版社，2016.

［2］ 刘薇.PPP模式理论阐释及其现实例证［J］.改革，2015（01）.

中图分类号：F283

文献标识码：A

文章编号：2096-0298（2016）06（c）-077-02

作者简介：路祖强（1972-），男，土家族，贵州铜仁人，管理学博士，主要从事企业管理方面的研究。