江苏省启东市组建医疗管理集团实施城乡一体化的实践探讨

沈俊涛



江苏省启东市组建医疗管理集团实施城乡一体化的实践探讨

沈俊涛

【摘要】江苏省启东市坚持“城乡一体化、资源集约化、管理同质化、发展均衡化”理念，组建医疗管理集团，创新医院管理体制，实行五个统一管理，转变医院管理模式，建立五大运行机制，提高医院管理效率，形成了龙头带动、城乡一体、资源集约、技术共享、管理同质、发展同步的医疗卫生服务新格局。通过医疗管理集团化管理，健全了市、镇、村一体化医疗卫生服务体系，提升了基层医疗卫生综合服务能力，缓解了群众“看病难、看病贵”问题，基本实现了“人民群众得实惠、医务人员受鼓舞、卫生事业得发展”的目标。

【关键词】医疗管理集团；城乡一体化；医院管理体制改革；资源整合；基本医疗卫生服务

作者单位: 226200 启东市卫生和计划生育委员会

为进一步整合医疗卫生资源，发挥龙头带动作用，提高医疗资源总体配置效率，促进公立医院优势互补、城乡基本医疗卫生服务的均衡发展，启东市于2014年按照国家深化医药卫生体制改革的精神，以江苏省深化医药卫生体制改革先行先试县（市）为契机，结合全市医疗卫生资源现状，积极探索、构建以医疗管理集团为核心，市、镇、村一体，公共卫生管理与医疗服务有机结合的新型医疗服务体系，形成了龙头带动、城乡一体、资源集约、技术共享、管理同质、发展同步的医疗卫生服务格局，建立了科学高效的现代医院管理制度，并取得了一定的成效。

1　背景资料

2011年，启东市推进基层医药卫生体制改革，将原30家镇民营医院回购转制为公立医院，组建11个基层医疗联合体，全面实施国家基本药物制度，实行一体化管理，完善了市、镇、村三级医疗服务网络，健全了基层医疗卫生服务体系。目前，启东市共有全民医疗单位37家，包括人民医院、中医院和11家建制镇所在地的镇中心卫生院及其下属的24家分院。启东市人民医院是一所集医疗、教学、科研、预防和急救为一体的综合性医院，2012年4月，该院与上海交通大学附属第一人民医院合作，成立了上海交通大学附属第一人民医院启东分院，综合实力得到了进一步的提升，2014年11月，医院正式被纳入三级医院管理。启东市中医院是一所具有中西医结合特色，集医疗、教育、科研为一体的中医医院，2012年7月，该院与同济大学附属第十人民医院合作，成立同济大学附属第十人民医院启东分院，2014年，医院顺利通过国家中医药局三级乙等中医医院评审检查。启东市第二人民医院（启东市吕四港镇中心卫生院）属二级乙等综合性医院，启东市第三人民医院（启东市汇龙镇中心卫生院）是一所具有传染病、精神病防治特色的综合性医院，2014年成功转升二级医院。其余镇中心卫生院和各分院均为一级乡镇卫生院。另外，全市有卫生单位5家，分别为卫生监督所、疾病预防控制中心、妇幼保健所、卫生进修学校和新型农村合作医疗管理委员会办公室，有村级医疗机构268家。

2　组建医疗管理集团的做法

2.1创新医院管理体制

按照“政事分开、管办分离”要求，以人民医院和中医院为龙头，根据区域划分，按照一家三级医院、一家二级医院、若干一级医院模式组建两大医疗管理集团，全市所有公立医院全部纳入集团化管理，医疗管理集团履行公立医院经营管理职能，执行现代医院管理制度。两大医疗管理集团分别成立理事会和监事会。理事会是集团的决策和管理机构，接受市医管委领导，主要负责审议成员单位的医院章程、基本管理制度、年度工作计划、工作目标、绩效指标、服务标准、用人计划、激励考核机制、财务预决算方案、薪酬分配方案、资产处置方案和年度报告等。统一行使集团的发展规划、人事管理、财务管理、资源配置、绩效考核等管理，建立分工协作、分级诊疗、人才培养、质量管理、技术共享的运行新机制。监事会为集团内部监督机构，主要负责监督公立医院财务情况及理事会、医院管理层履行职责情况。理事会下设综合科、业务科、财审科3个职能科室。为加强对两大医疗集团的监督与管理，启东市成立了公立医院管理委员会，负责确立全市公立医院发展规划，行使医疗管理集团的重大事项决策权。公立医院管理委员会和两大医疗管理集团理事会、监事会之间形成决策、管理和监督相互配合、相互制约的新局面。

2.2转变医院管理模式

两大医疗管理集团接受市医管委统一领导和市卫生计生委行业管理，集团各成员单位在理事会领导和统一管理框架下相对独立运行、独立核算，集团内部实行“五统一”的一体化管理。

2.2.1统一发展规划

医疗管理集团根据全市卫生发展规划和区域医疗机构设置规划，结合自身特点，统一制定集团和各成员单位总体发展规划、发展目标，明确各单位的功能定位、发展方向、学（专）科建设、医院创等升级等具体要求，既注重整体发展，突出集团优势，完善体系建设，更注重差别化发展，形成各自特色，做亮专科品牌，形成集团特色。

2.2.2统一人事管理

医疗管理集团内部实行编制（岗位）统一管理。集团内部根据编办核定的人员总量进行统一管理。公立医院原核定的事业编制基数不变，仍按原办法管理，编制空额主要用于引进高层次人才和聘用关键岗位、骨干人员。按标准核增的人员总量由编办实行备案管理，每两年动态调整一次。各单位按照核定的人员总量确定岗位，经集团理事会批准后严格按程序竞聘上岗，按岗聘用，分类管理，以岗取酬，实施岗位管理。医疗管理集团内部实行人事扎口管理和柔性流动。理事会经医院管理委员会同意，可根据集团运行情况和实际需求对人员进行合理化调整。理事会每年进行1～2次人员调整，并与成员单位学（专）科发展需要、对口支援、医师多点执业、挂职帮扶等工作紧密结合后制定人员调整方案，报医院管理委员会审核备案后组织实施。通过扎口管理、柔性流动、统一使用，促进集团内部人员合理流动、有效使用，缓解人才缺乏的困难。同时改革人员招聘办法，制定人才激励措施，形成招得进、留得住、用得上的用人机制。

2.2.3统一财务管理

医疗管理集团成立会计核算中心，实行总会计师负责制。在资产所有权、资金使用权、财务审批权和单位基本核算保持不变的前提下，会计核算职能全部移交会计核算中心负责。会计核算中心实行集中办公、分户建账，统一会计人员管理、统一会计核算、统一财务审核监督。合理利用会计资源，统一核算规范，切实提高了财务效率。

2.2.4统一资源调配

医疗管理集团内部医疗资源统一管理和调配使用，对医疗设备、设施、药品、后勤物资等可实行统一招标采购，发挥集团优势，降低采购成本。对成员单位闲置的医疗设施、设备根据需要统一调配使用，以实现医疗资源使用效率最大化。

2.2.5统一绩效考核

医疗管理集团内部各成员单位实行理事会领导下的院长负责制和任期目标责任制，集团内部根据市绩效考核办法和年度工作目标制定详细的绩效考核实施办法，明确各单位的年度工作目标，具体考核指标、考核办法，实行集团对医院、医院对科室、科室对个人的三级考核。每年年底，集团理事会对成员单位进行年终考核，对院长进行综合评定，考核结果作为核定绩效工资总量的依据，评定结果作为核定院长年薪的主要依据。考核评定结果报医院管理委员会审核批准后执行。

2.3提高医院管理效率

医疗管理集团按照统一管理、独立运营、分工协作的运营模式，构建协作、联动、高效、灵活的运行新机制。

2.3.1分工协作机制

集团内部根据集团整体发展思路、工作目标及各级医院的功能定位、职能要求，具体分工，明确任务责任，形成协作联动的工作机制，各成员单位之间既分工又协作，在区域合作、接轨上海、教育科研、人才培养、学（专）科建设等方面形成联动优势和集团优势，在公共卫生服务、健康管理团队、信息化建设等方面形成上下联动、合作共赢的工作机制。龙头医院对下级医院、龙头医院一级科室对基层医院、基层医院对村卫生室建立长期稳定的结对帮扶、对口支援工作机制。龙头医院每月组织1次不少于3名专家的对结对医院的巡诊、会诊、义诊活动，每月开展1次送医下乡。实行龙头单位一级科室结对制度。每周到结对基层医院进行2次会诊、查房、教学等活动。龙头医院每年派驻高年资主治医师或副主任医师全日制下基层对口支援，支援时间为：主治医师不少于半年，副主任医师不少于3个月，并作为晋升晋级的刚性条件；基层医院的临床科室、执业医师与辖区卫生室结对组成健康管理团队，每周固定不少于2个半天下村卫生室坐诊，切实提高基层医疗服务水平，方便群众就医，让百姓在家门口享受到优质医疗服务。

2.3.2分级诊疗机制

医疗管理集团根据市分级诊疗工作实施方案，制定具体实施细则，明确基层首诊、分级诊疗、急慢分治、双向转诊的具体要求、标准、流程、考核办法，充分发挥集团管理优势，利用卫生信息化资源，构建双向转诊平台，畅通转诊绿色通道，严格转诊转院、信息登记报送制度，做实医生签约服务，充分发挥健康管理团队作用，加强分级诊疗宣传，营造分级诊疗良好环境，规范分级诊疗考核，调动各级医院和医务人员的积极性，促进分级诊疗制度的有效实施。

2.3.3人才培养机制

集团内部建立统一人才招聘、在职培训、进修学习、考试考核等机制并组织实施。各成员单位每年申报用人计划，由集团统一组织招聘，并根据需求变化、政策调整，不断完善招聘制度。合理优化招聘条件，简化招聘工作程序，创新招聘方式。制定集团在职培训计划，基层医院常年安排人员到龙头医院进修，龙头医院和下级医院实行双向挂职交流，龙头医院的业务学习、专家讲座等辐射集团所有成员，统一组织学习、培训、考试、考核，共同提高。

2.3.4质量管理机制

医疗管理集团内部成立质量控制中心，各成员单位建立质量控制组织，完善集团质量控制体系。根据医疗卫生法律、法规、规章和议事规范、操作规程、诊疗指南等，结合集团实际，制订集团各级单位、各个岗位、各类人员的质量控制标准，建立质量控制团队，完善质量控制制度，组织开展室间质控、临床质控工作，定期、不定期开展医疗质量及医疗安全检查，进行风险排查、点评分析、整改督查，以确保集团不断提高医疗质量和服务水平。

2.3.5技术共享机制

针对基层财会力量薄弱、核算不规范的情况，集团内部组建了会计核算中心；针对基层病理医生力量薄弱、投资分散、质量不高、安全隐患严重的问题，集团内部组建了病理中心；针对院内感染控制要求高、基层医院供应室达标率低、安全隐患大的现实，集团内部组建了消毒供应中心。上述三大中心的组建使集团内资源得到了高度集约利用，促进了质量提升。同时，在医疗管理集团内部以龙头单位为技术支撑，以卫生信息化为依托组建了远程会诊中心、教育中心、影像中心、临检中心、心电中心，实现了集团内部技术资源的共享互助和检查检验结果互认，促进了城乡医疗水平的均衡发展。

3　基本成效

启东市医疗管理集团坚持“城乡一体化、资源集约化、管理同质化、发展均衡化”理念，通过转模式、建机制，稳步实施，规范运行，初显成效，基本实现了“人民群众得实惠、医务人员受鼓舞、卫生事业得发展”的目标。

3.1健全了市、镇、村一体化医疗卫生服务体系

基层医院在民营期间普遍存在发展缓慢、人才流失、设施设备老化等问题，虽然在2011年基层医药卫生体制改革后，市财政每年均安排专项资金用于基层医疗机构建设改造，但基层医院发展后劲依然不足，特别是新组建的5个镇中心卫生院，无论设施、设备，还是技术力量、管理力量均较为薄弱，自身运行尚显困难，更难以管理、扶持分院建设发展，这些问题严重制约着启东市基层医疗卫生事业的健康持续发展。实施医疗管理集团化运行模式，通过发挥启东市人民医院、启东市中医院两家三级医院的龙头带动作用和集团内部的对口支援、结对帮扶作用，建立集团内部技术资源共享互助机制，使市区优质医疗资源辐射至镇、村医疗机构，有效缓解了基层的薄弱问题。近半年的运行实践也证明，医疗管理集团化运行有效促进了优质医疗资源向基层下沉，市、镇、村一体化医疗卫生服务体系进一步健全。

3.2提升了基层医疗卫生综合服务能力

启东市实施医疗管理集团化运行模式以来，基层医疗卫生综合服务能力得到显著提升。一是通过建立分工协作、人才培养工作机制，使集团内部在区域合作、接轨上海、教育科研、人才培养、学（专）科建设等方面联动协作，形成集团优势，实现合作共赢。在龙头医院带领支持下，基层医院发展方向更加明确，发展信心更加坚定。二是通过建立集团内部长期稳定的结对帮扶、对口支援工作机制，一方面增强了基层医疗机构的技术力量，另一方面为基层医务人员创造了更多学习、锻炼、培训的机会，使基层医疗机构的技术水平逐步提升。三是通过建立质量管理、技术共享工作机制，实现集团内部技术资源共享互助、检验检查结果互认和统一的质量控制体系，有效促进了城乡医疗水平的均衡发展。四是通过转变医院管理模式，在集团内部实行发展规划、人事、财务、资源配置、绩效考核“五统一”管理，有效缓解了基层医院人才匮乏的问题，促进了基层医疗机构财务和会计核算的规范化，实现了医疗资源使用效率的最大化，极大地激发了基层医务人员的工作积极性。

3.3缓解了群众看病难、看病贵问题

“看病难、看病贵”问题一直是医疗卫生事业亟待解决的热点和难点问题，医药卫生体制改革的最终着力点也应该是切实缓解群众“看病难、看病贵”问题。实施医疗管理集团化运行模式，全市市、镇、村医疗机构实现一体化管理，基层医疗卫生综合服务能力全面提高，城乡医疗资源逐步均衡发展，使人民群众在基层医院就能享受到大医院专家的优质医疗服务。在此基础上，全面推行“基层首诊、双向转诊、急慢分治”的分级诊疗工作，鼓励群众常见病、多发病到就近基层医疗机构就诊，以有效分流市区综合医院就诊病人，提高基层医疗资源利用效率，使基层医院住院病人较2014年同期增长了30%。同时，通过完善医保政策、提高基层医院报销比例等，进一步降低群众就医医疗费用，医保总费用较2014年同期减少了3.7%。上述做法在一定程度上缓解了群众“看病难、看病贵”问题，使人民群众真切享受到医改带来的实惠。

4　讨论

集团管理是区域医疗集约管理的重要手段，对于整体区域医疗资源合理调配、医疗服务能力提升有着十分重要的作用。在启东市组建集团，实施城乡一体化管理，一方面解决了分级诊疗的基层兜底问题，另一方面缓解了市级医院人满为患的现状，再者为提高基层医务人员医疗服务能力提供了有力保障。从国内实施的区域医疗集团管理模式来看，启东市与其他地区有着本质的差距，多数医疗集团实施集中型或分散型管理，启东市实施的集团管理，紧密中保持着集团成员单位的管理自主性和独立性，松散中严肃着制度体系、质量体系、人力资源等多方面的一致性，这是诸多医疗集团管理未能实现的管理功能，故而启东市的医疗集团管理具有一定的超前性，确保了发展的可持续性、可操作性和可复制性。

参考文献

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·医疗管理科学论坛·

Practice and exploration of establishing the medical management group and implementing urban-rural integration in Qidong City， Jiangsu Province

Shen Juntao. Qidong Municipal Commission of Health and Family Planning， Qidong 226200，China

【Abstract】With adherence to the concepts of “urban-rural integration， resource intensivism， management homogenization，development equalization”， Qidong City， Jiangsu Province sets up the healthcare management group as an innovative hospital management system where five unified management is implemented to transform the mode of hospital management； five operating mechanisms are developed to enhance the efficiency of hospital management， shaping a new healthcare service pattern where leading role of leaders， urban-rural integration， resource intensivism， technology sharing and management homogenization and development equalization are achieved. With the management by the healthcare management group， the healthcare service system integrated with cities， towns and villages are improved； comprehensive service level of grass-root healthcare are increased； problems of “difficulties and high expenses of medical service” are mitigated； and the objective of “benefiting the masses， encouraging the medical personnel and developing healthcare cause” is substantially achieved.

【Key words】Healthcare management group； Urban-rural integration； Reform of hospital management system； Resources integration； Basic medical and health services

DOI:10.3969/j.issn.2095-7432.2016.02.004

收稿日期：（2015-09-16）