从政策试验到制度试验:上海自贸区的治理逻辑

潘 同 人

(上海工程技术大学 社会科学学院, 上海　201620)



从政策试验到制度试验:上海自贸区的治理逻辑

潘 同 人

(上海工程技术大学 社会科学学院, 上海201620)

摘要:分析了上海自贸区建立的意义,上海自贸区在国家治理层面遵循的内在逻辑,以及自贸区的治理机制和模式与普通开发区的区别。认为建立上海自贸区是深化改革和扩大开放的重要战略举措,上海自贸区的建立和发展,是国家治理方式变革的开端和信号。

关键词:政策试验; 制度试验; 上海自贸区; 治理弹性; 治理力度

一、 问题的提出

建立上海自贸区是深化改革和扩大开放的重要战略举措,自贸区的运作和发展对中国下一阶段贸易、投资、金融与行政管理领域的改革起到了示范和带动作用。目前,学术界的关注点主要集中在上海自贸区的经济影响范畴,侧重于讨论利率市场化、人民币资本项目下可兑换、外商投资负面清单等具体的政策和管理问题,而对于自贸区的政治影响则缺乏关注。中共十八届三中全会提出了“国家治理体系和治理能力现代化”的政治发展目标。从政治学的角度来看,上海自贸区的建立正是国家治理逻辑的深刻变革,具有鲜明的政治意蕴。

笔者所关注的问题在于,上海自贸区在国家治理层面遵循什么样的内在逻辑?自贸区的治理机制和模式与普通开发区有什么区别?解决这些问题既是总结上海自贸区发展经验的必然要求,也是调整和完善自贸区治理机制和模式的必由之路。通过对上海自贸区和一般开发区的比较分析,有助于理解自贸区治理逻辑的创新之处,为其他地区申报和创办自贸区提供有益的参考。

二、 政策试验:开发区的治理逻辑

1. 开发区的政策初衷

从国内开发区的发展历程来看,高层决策者建立开发区的初衷是吸引资本,发展经济。在全国政治经济体制高度同质化的情况下,选择若干具有代表性的地区进行政策试验,有助于激发地方政府和市场的活力。通过在少数地区推动生产要素的高度集聚,实现区域经济的跨越式发展。

开发区建立和发展的初衷在于从政策层面突破体制机制的藩篱,通过新型的政策工具在原有的制度框架下谋求政府与市场的深层互动,充分满足各类市场主体的发展需求,最大限度地提高资源配置效率。随着我国市场经济不断发展,开发区吸引的资本类型也日益丰富,从初期的外资为主,到后来的外资与内资并重,再到目前的外资、民资、国资“三分天下”的引资格局,开发区的政策试验对我国经济结构的优化和调整起到了极为重要的作用。

2. 开发区的行动策略

开发区主要通过招商引资行为实现生产要素的集聚。招商引资是开发区管理部门、本地企业、外来投资者之间的利益交换过程,各种优惠政策是开发区管理部门所掌握的主要资源,在招商引资活动中发挥着决定性作用。“相关研究显示,地方政府在招商引资中所采用的优惠政策主要有土地政策、税收政策、财政政策、行政事业性收费政策、以及低息贷款、免费培训、办公用房租金优惠等其他优惠政策。”[1]我国的开发区作为特殊的政策区域,是在优惠政策的支持和推动下成长起来的,因此,优惠政策对于开发区治理的重要意义不言而喻。

优惠政策对招商引资的促进作用主要体现在两个方面:一是政策扶持机制,二是政策导向机制。政策扶持机制为开发区创造了良好的投资环境,保障了投资者的利益,促使开发区的幼稚产业逐渐发展成熟;政策导向机制则为开发区的发展指明了方向和道路,把投资者的利益要求和开发区的政策目标联系起来,让市场的“无形之手”与政府的“有形之手”形成合力。

随着劳动力成本的上升、土地价格的增长、技术水平的提高和关税壁垒的消除,优惠政策在招商引资中的作用越来越小,以税收政策、进出口扶持政策、土地政策和信贷政策为主要内容的政策扶持机制,在开发区的招商引资工作中作用日趋减弱。随着开发区的转型和升级,优惠政策开始体现在政策导向机制上,开发区管理部门通过使用某些政策工具进行科学引导,推动外来资本的持续进入。

3. 开发区的发展局限

开发区是政策试验的产物,它的发展逐渐受到了“政策红利”边际递减效应的影响。随着政策试验的成功,开发区的优惠政策体系遵循着“试点—推广”的发展逻辑,不断扩散到更为广大的空间范围。开发区不再是计划经济体制下的“自由市场孤岛”,各地开发区在政绩的驱动下,竞相推出各种优惠政策。开发区之间围绕着稀缺的生产要素展开了近乎残酷的争夺,“政策红利”随着优惠政策的扩散而日趋衰减。

在政策资源同质化的情况下,开发区为了在资本争夺中脱颖而出,通常将有限的政策资源集中到税收和土地等方面,以更加优惠的税收政策和更加低廉的土地价格作为吸引外来投资的筹码,这些税收和土地方面的优惠政策往往突破了中央和上级政府设定的制度约束。而单纯依靠优惠政策的过量供给并不足以吸引产业链高端的企业和项目进入开发区,在激烈的生存竞争当中,开发区承接的投资项目往往位于“微笑曲线”*徽笑曲线为台湾宏基集团总裁施振荣提出,最早由用来描述生产个人电脑的各个工序的附加价值特征.上游的办公系统和徽处理器与下游的售后服务等工序附加值较高,而中游的组装工序利润空间变得最小。的低端,以低附加值、高污染、高能耗的加工组装型制造业为主。“加工组装制造业的特性使跨国公司能够形成全球生产体系,实现一种产品的多国制造,电子及通信设备制造业就是典型的例子。”[2]但是,加工组装制造业的特性也决定了该行业产业链短,附加值低,经济发展缺乏效率。

三、 制度试验:上海自贸区的治理逻辑

1. 上海自贸区的制度基础

任何新制度都是在原有制度的基础上,通过内部和外部多种因素的共同作用,主动或被动的改变了主体间原有的关系模式,从而突破了制度发展的“路径依赖”,出现了制度创新。上海自贸区作为一项全新的制度设计,也必然存在一定的制度基础,自贸区的各种创新要素,都是对原有制度要素的扬弃。

上海自贸区的前身是保税区,保税区作为一种具有较高经济自由度的制度安排,在某些方面已经具有了自由贸易区的基因。在决策者对自由贸易区缺乏了解和对其风险难以掌控的情况下,暂时以“境内关内”的保税区模式来进行试验,具有较高的可行性。保税区是一种特殊的海关监管模式,具有鲜明的制度创新特征,它通过税收征管制度的局部变革,改变了政府、生产商、进出口商之间的利益格局,而非仅仅依靠优惠政策给予投资者暂时性的利益。

2. 上海自贸区的路径选择

改革是一项复杂的系统工程,深化改革的主要着力点究竟在什么地方?这就涉及到上海自贸区的路径选择问题。自贸区开展制度试验的侧重点很可能是全国下一阶段改革的主要方面。“中央不想让上海自由贸易区成为一块飞地和仅仅有利于上海发展的经济高地,而是让自贸区成为新制度和新机制的试验地。因此,很多对上海可能有意义,但是对全国制度创新意义不大的内容,都从最初的方案中删掉了”。[3]

从路径选择上看,建立上海自贸区不是以优惠政策为核心的政策创新,而是以治理方式的根本性变革为重点的制度创新。在一般的开发区,名目繁多的优惠政策具有很强的“政策弹性”,只是暂时性的向投资者放权让利,没有触及到市场经济深层的权力和利益格局。各地开发区之所以陷入残酷的政策竞争,根本原因就在于政策试验的治理模式已经无法进一步推动经济的转型和升级。因此,各地只能在既定的制度框架下,去提高政治经济利益的让与程度*各地在招商引资过程中,既向投资者让与经济利益,比如税收优惠,也向投资者让与政治利益,比如人大代表和政协委员的职位。。然而,仅仅根据地区招商形势权变性的调整引资政策的优惠程度,而不去根本性的改造政治经济权力和利益格局,必然会遭遇发展过程中的“天花板效应”。当政策创新进行到一定程度以后,制度创新就成为突破发展瓶颈的主攻方向。

3. 上海自贸区的重点突破

(1) 贸易便利化。我国虽然已经有了110多个保税区,但这些保税区仍然实行“境内关内”的海关监管模式,即企业需先向保税区管理部门申报,货物才能进入保税区。上海自贸区则实行了较为彻底的“境内关外”海关监管模式,货物可以先进入自贸区,之后企业再向管理部门申报。货物在进入自贸区的过程中,不必通过海关指定的车辆来运输,可以由企业自身或委托物流公司来运输,取消了滞港费和滞关费,物流成本大幅下降。“自贸区成立一个月以后,每辆货车的运输成本下降了200元,海关监管模式的改变为自贸区内企业降低成本10%以上。”[4]

(2) 投资自由化。 促进投资自由化是上海自贸区的重要功能职责。 2013年8月30日, 全国人大常委会决定, 在上海自贸区范围内, 外商直接投资企业的设立由审批制改为备案制, 并大幅减少了外资持股比例和经营范围方面的限制。 通过外商投资准入负面清单的实行, 外国投资者在自贸区享有了准入前国民待遇, 各种类型的企业在同一个制度平台上自由竞争, 充分激发市场主体的创造力。 根据2014版负面清单的规定, 在我国国民经济的1 069个产业中, 共有139个产业限制或禁止外资进入, 其余的产业实行“非禁即入”原则, 明确的划分了政府和市场的作用范围。

(3) 金融改革探索。金融改革是中国经济改革中最为敏感的部分,改革的风险最为巨大。上海自贸区承担了探索金融改革路径的重任,面临着很多重点和难点,一些改革措施存在较大的争议。上海自贸区成立以来,管理部门在利率市场化、汇率市场化、资本项目开放、离岸金融中心建设、金融产品创新等方面取得了一定的突破。2014年5月22日,央行上海总部发布了《中国(上海)自由贸易试验区分账核算业务实施细则(试行)》和《中国(上海)自由贸易试验区审慎管理细则(试行)》,标志着自贸区有关金融改革的制度框架基本成型,这为在自贸区内试验资本项目开放等金融领域改革提供了工具和载体。

(4) 政府职能转变。上海自贸区的制度突破不仅在于经济层面,更在于公共行政层面。《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》提出:“按照国际化、法治化的要求,积极探索建立与国际高标准投资和贸易规则体系相适应的行政管理体系。”上海自贸区自成立以来,以监管方式的变革推动政府职能的转变,进而提高行政体制的效能。“目前,自贸区已经在金融服务、航运服务、商贸服务等6个领域18个行业,暂停或取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施23项。”[5]“大政府”和“小政府”一直是公共行政领域中存在根本性分歧的一对范畴,理论界在讨论政府职能转变的时候,往往也局限于这一对范畴的争论。然而,从上海自贸区建设的实践来看,政府职能转变的目标有可能最终脱离“大”和“小”两种范式,形成一种以“适应”为根本特点的政府发展的新范式。自贸区的政府职能转变,不是为了符合某种特定的理论,而是为了适应市场经济进一步健全和发展的实际需要。

4. 上海自贸区的治理范式

从政治学的角度来看,上海自贸区代表了一种新的治理范式,即以局部制度试验和创新为重点的渐进式治理范式。中国经济转型的过程是一场波澜壮阔的社会实验,是“摸着石头过河”的制度创新过程。在这一过程当中,政策试验的治理范式已经十分成熟,但也存在诸多难以克服的缺陷,因此需要进行一场治理范式的转换,从政策试验升级到制度试验。

政策试验和制度试验作为两种治理工具,在国家治理层面各具特色,适用于渐进式改革的不同历史阶段。政策试验适用于渐进式改革的初期,它具有灵活性和权变性特征,试验的社会成本较低,但治理的力度不足,改革中形成的固化的权力和利益结构很难以政策试验的方式进行改造。制度试验则适用于渐进式改革的中后期,它具有较强的稳定性,是一种刚性的治理工具。试验的社会成本较高,被试验的制度一旦推行,可调整的空间不大。但其优势在于治理的力度较大,能够改造现有的政治经济权力和利益结构,并在治理主体间形成新的关系模式。

治理弹性和治理力度是国家治理的两个维度。治理弹性是指一种治理方式(工具)的灵活程度,是政府调整该治理方式的可能性;治理力度是指一种治理方式对公共事务的作用程度,是政府改变政治经济秩序的能力(见表1)。通过治理弹性和治理力度两个变量,可以清楚的看出政策试验和制度试验之间的联系和区别。根据矩阵中治理弹性和治理力度的强弱组合,可以从宏观层面将一个国家的治理方式划分为四种:①较强的治理弹性与较强的治理力度相组合,通常表现为全能国家的政治形态。在这样的国家中,政府的职责范围无所不包,政府对经济社会进行全面宰制,而且政府的公共政策极不稳定,最高决策层尤其是主要领导人对公共政策的影响力十分巨大。②较弱的治理弹性和较弱的治理力度相组合,通常表现为失败国家,这些国家通常实行西方民主体制,公共政策随着民主选举左右摇摆,由于缺乏有效的文官体系,其治理力度往往非常微弱,不能有效地实现国家治理的蓝图和目标。③较强的治理弹性和较弱的治理力度构成了转型国家政策试验的治理方式。由于转型国家往往面临着大量而复杂的国家治理任务,政治体系无法以刚性稳定的政策供给来回应各种社会需求,因此,需要其提高治理弹性,根据实际需要灵活调整公共政策,以适应社会分化过程中相互冲突的利益要求。④较弱的治理弹性和较强的治理力度相组合,则构成了转型国家现代化中后期制度试验的治理方式。由于在现代化前期积累了一定的经济实力和社会治理经验,转型国家有能力以一种相对稳定的方式进行政策供给,即通过制度化的方式向社会供给公共政策。随着国家治理能力的不断提升,政府的治理力度由弱变强;随着国家治理体系的初步形成,政府的治理弹性趋于弱化,政策试验逐步转变为制度试验。

表1　治理弹性和治理力度的组合模式

治理弹性和治理力度的理想组合,应该是两个变量均为适中的情况。治理力度并不等于治理能力,一个政府有能力治理国家,不在于它对社会经济的高度控制。较强的国家治理能力往往体现为适中的治理力度,体现为政府与市场、社会的高度合作。西方国家经历了数百年的发展,逐渐演化出了比较成熟的国家治理体系,积累了丰富的国家治理经验,其治理弹性和治理力度在经过了左右摇摆之后,呈现出了适中的状态,具有鲜明的后现代特征。中国正处于现代化中后期,国家治理体系和治理能力均处于调整和完善的状态,从政策试验到制度试验的发展演变,意味着国家的治理弹性和治理力度正在发生此消彼长的重大变革。上海自贸区的建立和发展,正是这种国家治理方式变革的开端和信号。

四、 结论和展望

笔者通过经验研究和比较研究,讨论了上海自贸区的政治意义。自贸区建设不仅是经济体制改革的组成部分,而且是国家治理体系变革的重要内容。从开发区、保税区到自贸区,体现了国家治理思路和逻辑的根本性转变,标志着国家治理方式从政策试验到制度试验的历史性转折。上海自贸区脱胎于实行特殊海关监管模式的保税区,它通过制度试验探索一种适应现代化中后期市场经济发展的国家治理模式,其制度试验的重点在于贸易便利化、投资自由化、金融领域改革和转变政府职能,是一种较弱的治理弹性和较强的治理力度相组合的治理方式。通过运用这种治理方式,决策层希望使国家治理体系和治理能力与社会经济转型的新阶段相适应,从而保证国家现代化的顺利实现。

上海自贸区的建立只是国家治理方式变革的开始,随着它的发展壮大,必然有越来越多的地区申请建立自贸区,自贸区将成为中央、地方和企业在经济发展方面一致认可的制度安排。然而,从政府经济学的角度来看,上海自贸区的发展壮大,应该主要归功于它的特殊性。具体而言,在于其独一无二的国际经济中心、国际贸易中心、国际金融中心和国际航运中心的发展定位,而这种发展定位既决定于其雄厚的物质基础和优越的地理位置,更决定于中央的政治选择。对于其他申报自贸区的地区而言,如何学习和借鉴上海自贸区的发展经验,制度试验的普适性究竟如何,将成为下一阶段自贸区制度试验的研究重点。

参考文献:

[1] 重庆市九龙德国工业园招商引资对策研究课题组. 重庆市九龙工业园研究报告[R]. 重庆大学, 2002.

[2] 江小涓. 全球化中的科技资源重组与中国产业技术竞争力提升[M]. 北京:中国社会科学出版社, 2004:32.

[3] 徐明棋. 上海自贸区建设的战略定位与改革开放[J]. 江南论坛, 2013(11):4-6.

[4] 张谷微. 自贸区企业尝鲜"先入区后报关",物流成本降低10%[N]. 新闻晨报, 2013-10-10.

[5] 胥会云. 上海自贸区:取消一项行业禁令催生千亿市场[N]. 第一财经日报, 2014-10-13.

【责任编辑王立坤】

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*对沈阳市经济状况两次普查的标准时点分别为2004年12月31日与2008年12月31日。本文中有关沈阳市经济发展相关数据源自对辽宁省总工会的调研,同时参考沈阳统计年鉴整理。

Governing Logic of Shanghai Free Trade Zone(FTZ): From Policy Experiment to Institution Experiment

PanTongren

(Social Science School, Shanghai University of Engineering Science, Shanghai 201620, China)

Abstract:The significance of the establishment of Shanghai FTZ, the inner logic that Shanghai FTZ following at the national level of governance, and the difference in the governance mechanism and mode between FTZ and ordinary development zone are analyzed. It is considered that, the establishing of Shanghai FTZ is an important strategic measure to deepen reform and expand opening. The establishment and development of the Shanghai FTZ is the signal and beginning of the change of national governance measure.

Key words:policy experimentation; institution experimentation; Shanghai free trade zone (FTZ); governance elasticity; governance efforts

文章编号:2095-5464(2015)01-0074-04 2095-5464(2015)01-0070-04

作者简介:刘树宏(1966-),女,河北遵化人,中央民族大学教授,博士。 李玉龙(1983-),男,辽宁沈阳人,沈阳大学讲师; 侯彤(1963-),女,天津人,沈阳大学教授。

基金项目:教育部人文社会科学规划基金资助项目(13YJA710021)。 中国海外高层次人才交流基金资助项目; 辽宁省社会科学规划基金资助项目(L12DJY078)。

收稿日期:2014-02-28 2014-10-29

中图分类号:F 127.9

文献标志码:A