国有企业集团管控模式研究

李乃新 薛凯|文

拥有“共和国长子”光环的国有企业作为国资经济的经营主体，长期以来充当着社会主义市场经济的主力军和支柱角色，在国民经济发展进程中发挥着不可替代的重要作用。进入到社会主义市场经济阶段，国有企业的发展经历了一个爆发期，尤其是2003年前后，从中央到地方，企业集团如同雨后春笋般在社会主义市场经济中大量涌出，而国有企业成为其中的主流，但在形成过程中主导力量并非是市场因素，而多数是依靠行政权力所推动。

经过十余年的快速发展后，随着形势的变化，企业集团的新生优势和动力引擎稍显不足，一些问题就开始逐渐暴露。在企业发展的实际过程中，作为集团公司总部的母公司对于各权属的子公司“一抓就死，一放就乱”的局面开始不同程度地显现。在当前我国经济发展进入中高速发展的“新常态”下，过去依靠铺摊子、上规模的发展方式已发生转变，已经有一些大企业集团注意到这种问题，开始着手优化管控体系、努力发挥出1+1＞2的功效，以期成功渡过转型“阵痛期”，实现新的发展。

企业快速应对市场反应、提升企业管理效率、真正发挥协同效用提出了更高的要求，企业如何在充分竞争的市场环境中保持不败之地，如何运用现代管理理念，形成科学明晰的管控模式，在关注子公司个体目标的同时，有效形成集团公司的合力，为整体战略的顺利实施在架构和流程上提供保障，成为摆成管理层面前的一道迫在眉睫的发展难题。

国有企业集团管控模式存在的共性问题

由于历史和现实原因，国内相当多国有企业集团的成长轨迹基本相同，存在着较大的共性。一般而言，企业集团管控模式以追求集团公司的总体战略控制和协同效应培育为目标，总部母公司成立规划、运行、财务、人事、资源、法规等部门，职能基本涵盖了企业生产经营的各个环节，功能主要集中于产业综合平衡、资源整合及提高集团公司综合效益。在管控手段上，集团总部母公司对各子公司管理主抓“官帽子”和“钱袋子”。一是企业的高层管理人员由集团公司考察，并按组织和公司法相关规定进行推荐或任命。一般情况下，企业经理层由集团公司选定后担任专职，集团公司总部派驻集团公司总部高管和中层兼任二级子公司的董事，以期更好的落实集团公司的相关战略。二是设定综合业绩目标考核。由经营层领导下的多部门负责人联合组成的综合业绩考核委员会具体负责，考核结果与子公司高管的薪酬挂钩。管控过程中，各子公司在考核上只是“量”的不同，并没有“质”的区别。通过这几年的实践操作来看，由于行政机关的思想残余和偏差，对企业生产经营过程干涉越来越多，也更加频繁，集团总部对于哪些该管、哪些该放没有一个明确的界限，各子公司有时也无所适从，自主灵活性受到了严重的束缚。

通过调查问卷、实地访谈和资料研究，结合本人的从业经历判断，总体而言，大部分国有企业集团由于比较独特的历史背景，当前的尚未形成科学有力的管控模式，集团总部母公司面对众多的子公司一时无法有效管理，导致企业“集而不团”，实践过程中，总部母公司行政色彩较浓，干预有过深、过细现象。经过梳理，得出国有企业集团目前在管控模式方面共性存在的主要问题如下：

1.管控没有形成一个清晰的框架。表现在实践过程中，受传统体制的影响，集团公司总部并没有形成科学的、现代化的管控体系，总部管理层也并没有进一步建立明晰管控模式的主观意图，对子公司的管控参照公司法的有关规定和法人治理结构有一定的改进，但更主要的是依靠传统习惯和经验主义，没有融入现代的管理理念，突出表现在各管理层次责任不清，总部管理幅度较大，影响了运营效率和各层次积极性的充分发挥，有些该管的没有管住，该放的却抓得很死，要么伸手过长，要么放手不管，影响了公司效益的最大发挥，支持公司业务及管理所必须的信息技术和手段相对落后，制度执行力较差，不习惯按流程管理，束缚了子公司的活力，对集团的快速发展形成制约。

2.母子公司功能定位不明确。国有企业集团的成立，大都是通过行政划拨手段，由原有的行政管理机构转身，联合多家原有的行业公司联再行组建的母公司，即所谓的“先有子，后有母”的集团公司。在体制和机制方面都还存在许多与市场经济环境不相适应的地方，具体体现为产出效益与资产规模之间不相匹配，缺乏国际竞争力，机构庞大、组织层级多、职责分工不清、管理效率不高、冗员多、风险控制差等等。同时，规模化和业务多元化发展的结果，下属子公司众多，涉及不同行业和领域，甚至盲目投资于完全不相关领域。此外，近年不定期由于国有企业考核的压力，对子公司的考核过程中过于强调营业收入和利润的最大化，对于部分子公司除财务之外的其他的管控力度略显不够，对于子公司的基础建设也关心不够，导致战略制定后，下属子公司不够重视，甚至根本没有考虑集团公司的整体战略，这导致集团公司的战略推进出现困难。

目前来看，大多国有企业集团的发展定位不清晰，战略一致性遭到破坏，核心业务不突出，业务体系处于诸侯割据态势，总部管控力度较弱，可以预期在未来比较长的一段时间内这些问题将继续延续，这是目前发展的障碍之一。母子公司相互没有有效的制衡机制，没有真正形成决策权、执行权和监督权相互独立的运行机制。集团总部母公司对子公司的管理缺乏具体约束，对子公司没有相对清晰的管理控制流程指引。具体工作中，集团公司总部认为各级子公司执行总部决策中有所保留，放得太活，子公司认为总部管理过细，管得太死。哪些权应该收到集团公司总部手里？哪些权应该下放？在“静态”的前提下权衡这些问题就已经很难了，更何况集团公司是在不停地发展过程中，必须在“动态”的前提下做更复杂的权衡与处理，这是个难题。

3.集团总部对子公司的管控手段单一，管控缺乏针对性和灵活性。国内国有企业成立之时，一般都贪大贪多，涉及品类众多，管理跨度广，难度大。不同的子公司所处行业、发展背景、发展状况与外部竞争环境存在比较明显的差别，各子公司处在不同的战略地位，对集团公司的产业发展方向有着不同的意义和重要程度，而在管控模式上很少有企业集团做出相对明确的区分，管控手段过于简单。集团公司对处于不同行业的子公司在集权与分权上难以把握，对各子公司在财务控制的“度”往往要经过相当长的双方相互摸索才能准确把握，如对贸易型企业与以人力资本为主的智力密集型企业财务控制的度就存在比较大的差别。实际上，子公司在整个集团公司中承担的角色和任务都不尽相同，在集团公司产业体系和战略发展中具有不同的地位和作用，也都面临着不同于其他兄弟公司的内外经营环境，子公司的特质也不能单一的描述，因此认真分析并逐个研究各个子公司，通过相应标准划分出不同类型的子公司，予以有针对性的、灵活的管控也是管控模式的应有之义。

国有企业集团管控模式不足的原因分析

1.总部功能定位不够清晰。可以说集团公司管控模式确定的关键问题就在于总部公司对自己的功能定位。据美国Conference Board公司的一项咨询调查表明，有44%的企业总部并不十分清楚自己的职责和角色到底是什么，由此可以看出，公司总部的存在价值是一个普遍的问题。作为新兴的社会主义市场经济国家，集团公司的历史在我国并不算长，集团公司总部如何进行功能定位更是一个比较新的问题。集团公司总部究竟有哪些基本职责，应该如何定位是当前国内各大企业集团实现有效管控的一个关键问题。

从我国国有企业集团发展现状来看，多数集团并没有一个十分明确的功能定位，对于管控现状一直也没有能拿出一个有效的措施来理顺。近年来，大多数集团公司总部也曾提出总部建设，也有高管认为集团公司总部应以投资中心、决策中心、战略中心为定位，但实践过程中，多为口号，没有制度配套跟随落地，管理层对功能定位的相对模糊，集团总部母公司认为子公司分权过多，子公司认为总部母公司集中过重。从根源上讲，这一现象的出现，主要是大多国有企业集团自成立以来一直沿用了行政管理的管理职能，在职能定位上，集团公司带有深厚了的官僚主义色彩，不能对子公司提供必要的技术支持和业务指导。

不同管控模式下作为集团公司母公司扮演的角色是不同的，如采用财务管控型的集团公司，其总部集权程度低，而采用操作管控型的集团公司，其总部的集权程度就高，但不论集权程度如何，其目标都应该是为集团公司创造合理的整体的附加价值，为集团公司整体战略目标的实现发挥出积极的作用。因此，如果总部职能定位不合理，不仅不会带来应有的额外价值，还会为的有价值带有损毁和破坏。

2.管理意识不够科学。国有企业集团一般形成于原有的政治经济体制改革中，而且过程中还曾经政企并行，一直沿袭了行政管理机构的作风，在职能定位上带有相对浓厚的官僚主义色彩。加之原有工作人员，均由原国家行政机关事业单位，是国企改制时代背景下的产物，管理手段多来自过去行政工作经验，市场意识和创新意识相对缺乏，加之运行过程中不同程度地受到政府和相关行政机关的干预，企业运行过程的行政纽带较强，产权纽带相对较弱，管理过程中市场的导向并不明显。

3.管控不够规范，尚未形成制度化、体系化、程序化的管控体系。集团公司没有形成一个科学的统一的管控制度体系，总部各职能管理部门在管理控制实践中缺乏明确的管理控制职责、标准和程序指导，虽然也制订了种种制度，但是缺乏可执行性，往往达不到预期的效果，难以及时发现、约束子公司的某些短期行为，而且就子公司而言，没有明确的执行参考，部门之间责任划分相应也不够明晰，从而表现出集团公司公司整体协调性有限，整体的竞争力不能有效发挥。

国有企业集团管控模式的优化方向

国有企业首要目标的保证国有资产的保值增值，实现企业的持续健康发展，而建立适宜集团的管控模式成为实现这一目标的关键和重中之重。通过之前的分析，已经基本梳理找出当前国有企业集团管控模式下的突出问题，在解决这些问题的同时，也就是提升和优化集团管控的过程，从而形成“母合效应”，以更好地促进企业的发展。

总体而言，要认真和充分考虑到适应当前国有企业集团发展所面临的新形势，按照现代企业制度建设要求，针对集团公司目前在管控模式上存在的现实问题，结合集团公司的实际情况和发展需要，重新选择优化管控模式，强化集团总部的功能定位，在集团公司母子公司双层法人的基础上，建立符合市场经济规律和行业特征的、灵活有效、有集分权适宜、有自身特色的管控体系，进而充分发挥集团公司的整体优势，全面提升企业的综合竞争力和可持续发展能力。在进行管控模式的优化时要注意达到以下几个目标：

一是建立清晰科学管控模式体系。经过介绍和分析，我们已经注意到国有企业集团在当前的管控模式选择上并没有一个清晰的思路，大致沿袭了过去的行政单位管理模式，这在生产经营实践过程中被大家所诟病。我们要在《公司法》和现代企业管理制度理论的指导下，应该考虑适合自己特点的管理模式，做到权宜相变，灵活处理，不宜搞“一刀切”，根据集团的具体情况对不同的子公司管控中，按照相应的管控模式实施有效管理。在这个明确的战略方向指导下，寻找合适的“机会”作为切入点，由点及面，以达到有效监控的目的。针对各二级子公司的实际情况不同，形成管理科学、架构明晰、多元灵活的管控模式。

管控模式不足的原因分析

1.总部功能定位不够清晰

2.管理意识不够科学

3.管控不够规范，尚未形成制度化、体系化、程序化的管控体系

二是发挥出整体价值。困扰当前企业集团的问题基本上可以说是集而不团，整体价值并没有得到有效发挥，各企业不同程度的各自为政，如一些缺乏竞争力的子公司往往会成为吃大锅饭的“无底洞”；而一些竞争力强的子公司又片面强调自己的“独立法人”地位而抵制集团总部母公司的管控。各子公司之间没有整合，没有形成应有的合力，母子公司不能实行一体化运作，而是以多个主体直接参与市场竞争。在这种情况下，集团的群体优势难以发挥。而作为集团最为有效的管控模式应该是充分发挥出集团母公司在管控体系中的核心作用，母子公司应共有的统一的价值体系，集团母公司通过价值体系的统一来，提升自身的影响力，从而有效控制子公司发展方向、规模和收益。

三是理顺母子公司关系。能够进一步明确集团总部母公司的功能定位和子公司的经营权限，有效促进资源统筹，使整个集团的规模效应得到发挥，提升发展的质量和效益。同时，还要有效掌控核心子公司和关键业务板块。根据企业的战略定位和发展战略，各子公司在集团公司充当着不同的角色，重要程度也不尽相同，其中对于企业发展起着关键作用，或者代表企业战略方向，甚至对于企业生存都具有举足轻重作用的子公司，不宜过分放权，以保证企业的发展命脉和战略方向。

四是充分考虑到国有属性。作为国有企业集团不仅具有市场属性，而且还承担着一定的政治和社会使命，压力不仅来自于市场，更多的来自于上级；加之企业所有权与经营权分离的特性，对管理层的监督机制和责任的承担方式不同，对国有资产的保值增值的高度负责性的要求也相对更加严格。

五是有利于风险防范。企业规模越大，决策风险也随之增加，据统计，中国大型企业集团的平均寿命只能7.8年。国有企业集团经过前几年国民经济的快速发展，企业经济规模都有了突飞猛进的扩张和壮大，在当地一般都是著名国企和龙头企业。随着市场竞争日趋激烈，国有企业集团扩张的脚步一刻也没停歇，企业内部结构也逐渐复杂，母子之间的配合和信息沟通也变得更加密集，这也就意味着企业风险防控的成本增加、难度增大，只要其中一个环节出现问题，对企业所造成的损失就可能是全局性的、致命性的。

总之，国有企业集团经过近几年的迅速发展，企业规模越来越大，面临的局面也越来越复杂。集团总部母公司需要运用更佳科学合理的管控模式和运营手段，提升企业的内部沟通效率和资源利用效率，及时免疫“企业巨人症”，努力促使集团总部母公司实现资源和功能的优化配置，母子公司各司其职、各尽其能，更好地集中优势力量，不断提升核心竞争力，顺利实现企业的经营目标，巩固并提升市场中的优势地位。在经济“新常态”下，国有企业集团在经济规模发展壮大的同时，须更加关注管控模式的重要性，更有效地进行管控模式选择、激活企业内部资源和效率，实现母子公司的双重提升，以其寻找到最适合国有企业发展、实现华丽转身的最佳模式。