延安市城郊失地农民市民化问题研究

陈小锋，贺灵敏

(延安大学公共管理学院，陕西延安716000)



延安市城郊失地农民市民化问题研究

陈小锋，贺灵敏

(延安大学公共管理学院，陕西延安716000)

摘要：延安市城市化发展迅速，与此同时也产生了大量的城郊失地农民，失地农民面临着向城市市民转化的诸多问题。但由于延安市特殊的地理环境和历史文化因素，决定了延安市城郊失地农民市民化进程的特殊性，不可直接套用其他地方的做法。本研究将通过实证调查，明确延安市城郊农民市民化的特点与问题，分析延安市城郊农民市民化的推动因素与制约因素，在此基础上进行对策探索，为延安市城市化的更好发展提出建议，也为陕北地区其他城市农民市民化提供参考。

关键词：城郊；失地农民；农民市民化

新型城镇化背景下，城市的边际不断扩张，大批处在城市与农村交叉地带的城郊失地农民归属问题愈来愈突出。不能让失地农民成为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无人员”的建议引起全社会的高度关注。学界普遍认为城郊农民未来趋势就是走向市民化，新型城镇化不仅意味着城市规模的扩大，其最重要的衡量指标是农民市民化水平。陕西省加快新型城镇化建设进程中，陕北、关中、陕南三地都各具特色，其中以延安市为代表的陕北地区城镇化更是受到其特殊的自然环境和人文传统因素的影响。一方面，《陕西省“十二五”城镇化发展规划》提出“强化多级，切实推进大中城市建设”，对延安市的定位是“率先实现城乡统筹发展”，所以延安市城郊农民市民化能否顺利进行关系到我省新型城镇化战略的全面实现。另一方面，延安城郊失地农民市民化只是陕北地区城镇化过程中的一个样本，发现样本城市城郊农民市民化进程中的问题、寻找解决策略，对整个陕北乃至全省都有示范意义。

一、问题的提出

延安市地处陕北黄土高原深处，地形千沟万壑，气候干燥，水资源短缺。农民耕地稀少、农业基础相对薄弱。人口分布较为分散，城市规模小，且基本依河川山坡居住。延安市属于典型的线形城市，处于三面合围的山崖底部，延安城区密集地分布在一个“Y”字形的三条主川道中，市区地形最为宽阔的东川最宽处也不足1公里，长度却超过了20公里。而地形更为狭长的南川，最宽处只有200米，只有两三条马路的宽度。目前延安市36平方公里的城区面积容纳近了50万人口，人口密度接近北京、上海，达到每平方公里1.47万人，局部甚至超过了北京和上海的人口密度[1]。延安市人均建设用地仅为72平方米，远低于国家标准。一般城市半径每增加1公里，可增加的建设用地在1万亩以上；而延安的城市半径每增加1公里，只能增加建设用地不足700亩[2]。在《陕西省“十二五”城镇化发展规划》中指出到“十二五”末，人口规模达到60万人，其中，中心城区45万人。《中共延安市委关于加快新型城镇化进程把延安建成陕甘宁革命老区中心城市的建议》中提到，到2021年，将延安中心城市建成区面积扩建到65平方公里，常住人口增至70万。

可以预见在未来几年里，延安城市空间扩展速度还会加快，已经开展的“山体居民安居”工程，搬迁安置山上群众也会使一部分人离开土地，中心城区三条主要线道的正在改造改建、综合治理，即将建成的新区(北区、南区和西区)(图1)、枣园历史文化发展片区、河庄坪物流发展片区、李渠产业发展片区、姚店产业发展片区(图2)都地处城郊，这将必然使大量城市农民的土地将被征用、占用，大批的农民也将逐步转化为市民，由此产生的诸多的农民市民化问题需要研究。本研究选取了延安市城郊的枣园镇上砭沟村和张天和村、李渠镇柴崖村、河庄坪镇杨家湾村、万花乡毗圪堵村、桥沟镇的杨家岭村等六个村落展开实地调研。其中杨家岭村、河庄坪村、毗圪堵村是已经失去土地的典型村落，而上砭沟村、张天和村、柴崖村是正在失去或即将失去土地的典型村落。

图1

图2

本次研究坚持了定性与定量向结合的原则，综合运用了问卷调查和深入访谈等多种调查方法，共发放调查问卷150份，有效收回问卷136份，在调查过程中，调查小组选取了20户城郊农民样本进行了深度访谈，补充了更多问卷中没有涉及的相关信息，使我们更为客观、真实地了解延安城郊农民市民化的基本情况。经统计，在有效收回的136份问卷中，男性受访者73人，占样本总数的53.6%，女性为63份，占样本总数的46.4%；年龄结构方面，30岁以下的青年人占样本总数的9.1%，50岁以上的老年人占样本总数的53.5%，30-50岁之间的壮年人占样本总数的38.4%；就文化程度而言，高中以下学历的受访样本为124人，占样本总数的91.6%，而高中以上受访样本仅占到样本总数的8.4%；目前多少还有土地的人占样本总数的52%，一点土地也没有的人占样本总数的48%。

二、相关概念研究

本研究的核心概念是“失地农民”和“农民市民化”。学者们给予这两个概念足够的重视，目前已经形成了大量的研究成果。

(一)失地农民

金丽馥、谢素兰认为部分土地被征用即成为失地农民[3]，倪军昌则认为全部土地被征用才成为失地农民[4]，江静等人指出在城市化进程中，城市近郊地区随着城市的扩张，因农村集体土地被征用或征占而导致失去全部或部分土地，且在征地时享有农村集体土地承包权的农村人口[5]。王勇认为失地农民就是在城市化进程中失去土地的农民，它表明这类群体的身份属性是农民，失去土地这一最重要的生存和发展资源是这类人群的主要特质，而造成其失去土地的原因在于城市化的推进[6]。杨风认为，失地农民尤其是未就业的失地农民，是一个介于农民与城市居民之间的特殊中间群体，其特殊性在于已经失去赖以生存的土地，但又没有完全融入城市并享有城镇居民应有的权益[7]。

以上学者分析都各有道理，但还不够准确。失地农民问题不只是表现在失地后农民如何过渡、如何发展等方面的问题，还表现在因为土地即将被征用、征占而产生的纠纷、焦虑、恐慌等方面的问题。由此本研究认为失地农民不只是城市化过程中已经完全失去土地或者部分失去土地以及的农民群体，还包括正在被征用、征占或即将被征用、征占土地的农民群体。

从我们对许钧近年的翻译研究分析可以看出，在翻译活动不断从传统向现代发展过程中，他对翻译的研也经历了从传统向现代的转便。其突出特点就是理论与实践相结合、“引进来”与“走出去”相结合、研究与教学相结合。由于篇幅关系，我们在上文的概括远远不能描述其研究全貌。我们就以他对翻译的态度作为警示语结束吧：“泽道漫漫，于我是一种求真求美的心路历程，有过思考和探索的仿徨与痛苦，也有过顿悟和收获的惊喜与欢乐，在仿徨与惊喜、痛苦与欢乐之中，一步一个脚印地不懈前行。”[13]

(二)农民市民化

农民市民化既是一个现实问题，又是一个重要的社会学概念。郑杭生认为，在农民市民化研究方面，对具体研究内容可以从多个方面进行选择，如研究农民生活方式的市民化、行为方式的市民化、工作方式与思维方式的市民化，还可以研究农民的市民权利与新市民的政治参与等[8]。范会芳认为，农民市民化应包括外在过程和内在过程两方面的内容，外在过程主要以职业的转化、收入来源的变化及社会关系的重构几方面作为衡量指标，内在过程则以城郊农民对城市生活的态度、适应程度以及市民身份的认同等几方面进行考察[9]。文军认为，农民市民化既不仅仅是农民社会身份和职业的一种转变(非农化)，也不仅仅是农民居住空间的地域转移(城市化)，而是一系列角色意识、思想观念、社会权利、行为模式和生产生活方式的变迁，是农民角色群体向市民角色群体的整体转型(市民化——角色再造)和城市生活的再社会化和结构化的过程[10]。卢福营认为农民市民化就是农业劳动者、农村居民、农业户口向非农劳动者、城镇居民、非农户籍转换的过程，这三种身份转换的程度决定了农民市民化的水平[11]。

由此可见，学者对农民市民的问题越来越重视，研究越来越深入。简而言之，完整的农民市民化不应只是户籍归属、居住方式和生计来源的非农化，更重要的是人口素质、生活质量、行为习惯和价值观念等方面的市民化。

三、延安城郊农民市民化的现状分析

随着城市化的加速，延安城市规模逐步扩大，人们的生存空间相对宽松一些，大批的农民告别了传统的农业生产，搬离了依山而建的旧窑洞。城郊农民居住安全得到保障、生活质量有所提高，市民化的方向也被实践证明是正确的。但农民市民化不仅仅是居住条件的改善，职业类型也变得复杂多样，生活方式也向城市文明靠拢。经调查，延安城郊失地农民市民化还存在的诸多问题，应到引起我们的重视。

(一)延安市城郊失地农民市民化的起点存在“狭义化”的误区

观念是行为的先导，有什么用的观念就会发出什么用的行为，促进农民城市化也是如此。通过前面的理论综述，我们至少可以将农民市民化的评估维度分为：农民居住条件的市民化、户籍身份的市民化、生活习惯的市民化、社会保障的市民化、生计方式的市民化等多个方面。农民市民化有助于解决长久以来束缚中国社会发展的城乡二元对立矛盾，但是如果关于农民市民化问题的理解太过简单，那么必然会适得其反。延安市在推进城郊失地农民市民化过程中存在一些狭隘的认识。调查显示，失地农民在回答“失地后有关部门为您就业做了些什么？”时，表示提供过“工作岗位”的占4.8%，“就业培训”的占1.6%，“提供就业信息”的占0.8%，进行“就业指导”的占2.4%，“无任何形式”的占到46.4%。可以反映出当地决策部门和执行部门关于农民失地后再就业的问题重视不足、救助力度不够，没有着眼于失地农民的长远发展，普遍的做法是一次性的货币补偿，由此也催生一个的暴富群体，“拆二代”引发的社会问题也日益突出。更重要的是在土地征用过程中，相关决策的出台只是政府和专家的事情，农民被视作无主见、无参与权的对象，甚至直接把农民视作工作对立面，想法设法对付和应付农民。另外，在问到“您认为农民如何成为真正的市民？”，回答多集中在“有城市户口”“城市里有楼房”“在城市有一份工作”几点，而关于社会保障、行为习惯、精神文明等方面甚少涉及，也反映出农民自身关于农民市民化的理解的狭隘性。

(二)延安市城郊失地农民市民化的过程存在“被动化”的现象

城郊被拆迁户与城郊农民生活都是城市发展所必需所要面对的问题，由于农民本身意识的薄弱，农民的意愿被忽视，政府就成为主导，在农民与政府之间存在各种各样的隔阂与误解。调查中发现，延安城郊农民土地被强征的现象比较普遍，关于为何要征地、占地，何时征地、征地补偿标准等问题，农民是始终处于被动的地位。在回答“您对国家、省、市有关的土地征用、房屋拆迁的补偿政策了解程度如何？”，表示“完全不了解”的占到了65.3%，表示“有一点了解”的占33.33%，更谈不上该土地、该房屋之于延安城市发展意义。大多数农民也从来不去思考，自己作为土地的主人，如何参与到土地使用发展规划中去，如何在相关决策做出之前把自己的利益诉求充分地表达出去。等到拆迁时，才把极度不满的情绪通过上访等途径表达出来。调查显示，正在失去或即将失去土地的典型村落上砭沟村、张天和村、柴崖村村民，在回答“您对目前的生活状态是否满意？”表示“非常满意”的占17.89%，表示“比较满意”的占39.02%，表示“不满意”的占19.51%，“非常不满意”的占2.44%；在回答“您愿意放弃农村的土地和住房，成为城市市民吗？”，表示“愿意”的仅占17.6%，表示“看情况再说”的占21.6%，表示“不愿意”的占到60.8%。可以看出城郊农民认为有土地的农村生活，他们的满意度是很高的，所以大多数人是不愿意放弃农村户口或土地成为城市市民。原因是他们担心土地被征占后，农民的城市融入过程也是困难重重，从生计方式而言，之前农民主要靠农业生产获取衣食生活，当土地失去后，农民没有城市就业的技能，也缺少相关就业信息。

(三)延安市城郊失地农民市民化的结果存在“扭曲化”的偏差

很多人认为居住条件的市民化和生计方式的市民化就是完整的市民化，这不仅体现在城郊失地农民农民市民化的观念、行为上，还体现在部分农民失去土地后的市民化结果上。比如，征地后的一次性货币补偿，有些农民拿着补偿款跳跃式地进入城市高消费阶层，很快补偿款被挥霍殆尽。即使没有被挥霍，用于个人就业技能发展、文化素质方面的投资是非常有限的，由此而产生一个物质富裕、精神贫困的特殊社会现象。在万花乡毗圪堵村的调查验证了这一假设，经调查，由于该村村民土地在前几年全部售出，得到了补偿款，并且村里还有部分集体土地、房产用于商业出租，每年还有分红，生活基本衣食无忧，因此享受与懒惰成为习惯，本村有大量闲余青壮年，对未来没有打算和规划，更没有对积极向上生活的态度，部分无业青年人甚至染上了吸毒、赌博等恶习。调查显示，在回答“您认为身边的人有哪些不良习惯？”时，表示“不排队”“乱扔垃圾”“说脏话”“乱闯红绿灯”等不良习惯是普遍存在的，在回答“有没有发现城里人瞧不起农民的现象？”时，表示“有”的占到81.3%，表示“没有”的仅占18.7%。通过这两个问题我们可以看出，农民失去土地后虽然已经进城居住、生活，但并没有完全接受城市文明的要求，依然沿袭着农民的生活方式，并没有市民化的自我认同。而且在这群准城市市民和市民之间还存在一定的隔阂。他们已经没办法再选择当回农民，但也没有能转化为市民，成为游离于二者之间四不像的人群，他们的地位、身份和境遇都很尴尬。

四、思考与建议

(一)因地制宜、分门别类，决策者做好前期调查研究

延安市城郊农民市民化的推动因素既复杂又特殊。推动因素之一：生态移民搬迁。众所周知，延安历来被称之为“穴居的城市”。城市近郊依山而居的农民随处可见，大量在城郊山体乱搭乱建现象比较严重，不仅破环了自然环境，更重要的是这种居住方式存在严重的风险，2013年连续多日降水引发的山体滑坡使持有传统观念的延安土著居民开始反思这种居住方式的安全性，政府部门也启动了“山体居民安居”工程，所以这部分是生态移民式的市民化。推动因素之二：城市空间拓展。延安市区面积狭小，人口密度严重饱和，交通拥堵不堪，为了长远发展，城市化发展需要城郊大量的土地用于城市建设，城郊农民转化为市民，所以城市近郊的农用土地逐渐被征用、征占。延安市正在开建的延安新区，也是拓展延安市城市空间，提升延安城市质量的重要举措，必然会产生城郊农民市民化问题。推动因素之三：退耕还林。经过十多年的退耕还林，延安的绿色覆盖率已近达到60%，实施新一轮退耕还林工程计划完成224万亩25度以上坡耕地退耕还林，使延安成为西部地区退耕还林面积最大、林草覆盖度最高、生态环境最优、最适宜人居的城市[12]。大批农民因为退耕还林失去土地，这将意味着还有大批农民因为失去土地而进行市民化。这三种不同的推动因素意味着农民市民化的积极性有所不同，开展工作的难度也有所差异，所以必须做好前期调查，针对不同类型的市民化应当做不同的工作，了解农民关于失地的意愿、意见和忧虑，预测日后可能会出现的问题。适宜就近市民化不应远距离搬迁，适宜集中居住市民化的不应分散安置，在有所区分的前提下展开工作，不可一刀切。

(二)以人为本、循序渐进，提高相关者人员的认识水平

无论是选择做农民还是成为市民，这部分人的生存与发展都应得到重视，他们各方面的需要也应得到尊重。农民唯一的生存资本就是土地，土地是农民的命根子，这不仅仅指在获取生存资料的手段方面的重要，更是指人们的传统历世形成的生产生活习惯，费孝通在《乡土中国》中指出中国农民是安土重迁的农民，乡土社会是一个“生于斯，长于斯，死于斯”的社会。所以除非万不得已，他们是不会离开土地的。如今，城市化飞速发展，在别无选择的情况下，农民的土地被征占，得到一些补偿。表面上去看似乎失去的只是土地，实质上中断的是祖祖辈辈沿袭的生活习惯。城郊失地农民开始的市民化过程，其实是他们开始的再社会化，生活习惯、居住方式、交往规则等方面都要重新开始。土地被征占获得补偿，搬到楼房里居住只是市民化的开始，而不是结束。所以相关的决策者和执行者充分认识的农民市民化的长期性和复杂性，在具体工作中应到以人为本，不能简单认为安置费和补偿费的发放就是工作的结束，应着眼于这个群体的长远发展，为他们进行就业技能指导、帮助他们制定职业生涯规划，向他们提供相应的失业保险、医疗保险、养老保险。如果农民市民化失败，那么城市化也会遇阻，城市发展虽然规模扩大了，而质量没有提高，同时还会产生更为严重的社会问题。由此也注定了城郊农民市民化的过程需要分阶段、分批次循序渐进地展开，切不可操之过急。

(三)宣传教育、重在落实，完善好各项后续政策规定

首先，成立政策的宣传和解读的专门机构。城郊地区土地征用、房屋拆迁过程中，出现许多的矛盾和冲突现象，背后原因复杂多样，政策

参考文献：

[1]姚志伟.新型城镇化的延安范本：延安城镇体系建设调查[N].陕西日报，2013-04-15(9).

[2]朱剑.上山建城：献给中国一个新延安[N].陕西日报，2012-04-23(9).

[3]金丽馥，谢素兰.新形势下失地农民社会保障制度的构建[J].调研世界，2007(3)：27.

[4]倪军昌.北京城乡结合部征地和失地农民问题研究[D].中国农业大学，2004：4-5.

[5]江静，胡顺强.北京近郊农民市民化现状研究[J].北京工业大学学报(社会科学版)，2011(2)：8.

[6]王勇.城市化进程中失地农民的利益表达[D].华中师范大学，2007：3-4.

[7]杨风.城市化进程中的农民市民化发展路径探析[J].上海城市管理职业技术学院学报，2006(9)：19.

[8]郑杭生.农民市民化：当代中国社会学的重要研究主题[J].甘肃社会科学，2005(4)：4-8.

[9]范会芳.城郊农民市民化：进展、阻碍与出路[J].河南工业大学学报(社会科学版)，2009(9)：21.

[10]文军.“被市民化”及其问题——对城郊农民市民化的在反思[J].华东师范大学学报(哲学与社会科学版)，2012(4)：10.

[11]卢福营.边缘化：近郊村民市民化面临的问题[J].东岳论丛，2013(6)：78-79.

[12]中共延安市委关于加快新型城镇化进程把延安建成陕甘宁革命老区中心城市的建议[S].2014-05-30.

[责任编辑刘国荣]

作者简介：陈小锋(1981—)，男，陕西乾县人，延安大学公共管理学院讲师；贺灵敏(1985—)，女，河南焦作人，延安大学公共管理学院讲师。

基金项目：延安市社会科学专项资金规划项目“新城镇化背景下延安城郊农民市民化问题研究”(13CSRG36)；延安大学专项社会科学基金项目“延安市城郊农民市民化问题研究”(Yds2013-10)

收稿日期：2015-10-20

中图分类号：F127

文献标识码：A

文章编号：1004-9975(2015)06-0061-04