建国初期中国共产党对协商民主的创造性探索

段治文　曾子成

(浙江大学马克思主义学院，浙江杭州310028)



建国初期中国共产党对协商民主的创造性探索

段治文曾子成

(浙江大学马克思主义学院，浙江杭州310028)

【摘要】建国初期是中国共产党协商民主发展的重要时期。为巩固新生民主政权、开启国家经济建设、实现向社会主义过渡，中国共产党在民主革命时期萌芽的协商经验基础上，创造性地总结并形成了协商民主的体系架构，包括党内协商、党际协商、党群协商和基层协商多个层次，并在实践中实现了从革命性协商民主到执政性协商民主、从非固定协商民主到制度化协商民主、从决策式协商民主到咨询式协商民主以及从精英型协商民主到大众型协商民主的多方面发展，其体系架构与制度实践具有极其深远的影响，不仅丰富了马克思主义民主理论，推动了社会主义民主政治现代化进程，而且对于今天中国特色社会主义协商民主的进一步发展，具有重要的现实启示。

【关键词】建国初期；中国共产党；协商民主；创造性探索

政治协商制度是中国特色社会主义的基本政治制度之一，是中国特色社会主义民主体系的重要组成部分。协商民主是社会主义民主政治的特有形式和独特优势，充分体现了社会主义民主的内在实质。建国初期，中国共产党就对协商民主进行了创造性探索和实践。从1949年10月新中国成立到1956年社会主义改造完成，中国共产党肩负巩固新生民主政权、开启国家社会经济建设、实现向社会主义过渡的历史重任，迫切要求整合全民族智慧力量，调动各界社会主义建设热情。为此，中国共产党秉承民主革命时期萌芽的协商民主思想，坚持重大决策在党内外协商一致原则，逐渐形成了比较完备的协商民主体系架构，并在实践中得以创造性推进，为社会主义制度的最终确立奠定了坚实的基础，对于今天进一步推进社会主义协商民主建设，无疑具有重要的意义。

一、形成了多层次多领域的协商民主体系架构

新中国成立以后，中国共产党高度重视协商民主在政权巩固以及社会主义改造事业中的作用和地位，以毛泽东为代表的党中央针对当时巩固新生政权、开展经济建设以及向社会主义过渡的要求，大力发扬民主协商的精神，全面论述了协商民主思想，从党内交流、党际关系、党群互动和基层建设等多个领域，形成了党内协商、党际协商、党群协商、基层协商等共同推进的多层次多领域的协商民主体系架构。

(一)党内协商：协商民主的政治核心

党内协商民主是民主政治发展的根本动力。没有党内的协商民主，想要顺利完成政权巩固和社会主义改造总任务是难以想像的。毛泽东多次指出，发展党内协商民主首先要坚持和完善党中央的集体负责领导，坚决杜绝任何个人英雄主义，反对压制党内同志真实心声的不良现象。1953年12月，毛泽东在出席社会主义改造总任务和总路线宣传工作会议中再次强调：“认真实行党组织的集体领导制度，而决不可以不适当地过分地去强调任何个人的英雄作用。”[1]407这为发扬党内协商民主的优良传统确立了基本原则。针对党内协商民主的具体方法，毛泽东建议以社会主义改造的工作报告为蓝本，“事先由负责人商量，完成后提交会议报告讨论，吸纳党员意见，通知全党”[2]1330，以开展党内协商评议活动，统一全党政治思想。

党内协商民主除了要求党中央领导集体具备协商意识外，更在于培育广大党员的政治协商意识。以毛泽东为核心的党的第一代领导集体非常重视锻炼党员的协商精神，尊重党员主体地位，保障党员批评、建议、言论自由等协商权利。毛泽东说：“只凭领导一个人讲道理，这是很容易出现错误的”[3]116。毛泽东认为，面对向社会主义过渡和社会主义建设各项任务，中共党员更应该踊跃提出问题，及时发表看法，并对领导的工作进行广泛监督。这种党内协商方针，将民主政治发展与社会主义建设紧密结合，实现了党内的大团结，推动了事业的发展。

(二)党际协商：协商民主的政治关键

新中国成立以后，作为执政党，中国共产党依然反复强调党际协商民主的重要性和优势。1949年12月，九三学社等民主党派相继要求自行解散，对此，中国共产党坚决维护民主党派利益完整，并助其不断发展完善。党中央领导同志一致认为，中共与民主党派存在长期的协商合作关系，民主党派不仅在抗战中发挥了重要作用，而且对新中国的成立做出了不可磨灭的历史贡献，因此必须继续巩固社会主义革命建设统一战线。1953年全国统战工作会议上，刘少奇代表党中央重申立场：“民主党派是我们的好朋友、好兄弟，我们应该把民主党派共同带入到社会主义建设事业中来。”[4]124由此可见，中国共产党把发展民主党派、推进党际协商民主作为政权巩固和向社会主义过渡时期的关键性政治任务。

就协商民主的主体性地位，中国共产党一贯尊重民主党派的独立、平等和自由，大力倡导党派间的相互对话、相互监督、相互批评的协商氛围。时任统战部长李维汉曾幽默地指出，党派协商没有后顾之忧，“大家可以讲各种话，谈各种事，生气也可以，打牢骚也可以”[5]298，总之，就是要接受各党派不同的意见，加强党际团结，服务于社会主义建设。在此思想基础上，1956年3月，毛泽东将中国共产党与民主党派协商关系进一步总结阐述为“长期共存、互相监督”的八字方针，这标志着中国共产党协商民主思想初步形成。

(三)党群协商：协商民主的政治保障

维护人民群众根本利益是中国共产党人民性的要求。中国共产党一贯坚持走群众路线，保持着与最广大人民群众协商民主的血肉关系。建国初期，中国共产党将党群协商思想进一步运用发展，紧紧团结人民群众，统筹社会力量，推进社会主义建设事业的开展：一是党中央提出人民群众协商思想，高度重视人民群众的意见和利益表达。毛泽东先后强调，各级党委要密切联系群众，树立牢固协商理念，有效解决人民内部出现的各种矛盾；党和政府要不断创造协商平台，“在科技工作者交流会上，在职工代表会议上，在农民协会上”[6]299等不同场合，让人民群众把真实的想法表达出来。二是初步构建党群协商的工作机制，发挥人民群众的督导作用。周恩来要求中共党员保持与人民群众频繁互动，党员干部定期深入群众各界，了解社会主义建设工作“有什么缺点，有什么偏差，就是说可以去找岔子”[7]207，将协商精神贯穿于群众路线和群众监督全过程。

党中央时刻注重培养党群协商素养，允许人民群众“对台唱戏，无论是好听的戏，还是难听的戏，只要是社会主义事业建设的‘戏’”[7]208，都可以放心地唱出来。特别是人民代表大会制度建立以后，党中央更加重视“对台戏”效果，鼓励人民代表大胆提意见，及时揭露政府社会主义建设工作的不足。党群协商思路扩大了人民民主，聚合了群众社会主义建设的聪明才智和积极性。

(四)基层协商：协商民主的政治基础

中国共产党在革命时期创新性地实践了农村革命根据地路线，依靠广大群众夺取政权，建立起了共和国。基层民主协商也成了建国以后农村地区政权建设和社会主义改造事业顺利发展的重要政治基础。这一时期，党中央的首要方针是强化农村基层党组织建设，以此推动基层协商民主进程。毛泽东在《中央农村工作报告的批语和修改》中具体论证了基层党组织建设思路，要求各地基层党组织要吸收先进知识分子，为手工业改造注入新鲜血液。他认为，“各地党组织拒绝知识才干入党是不可取的，是典型的闭门造车”[8]477，无法适应社会主义建设需求。另外一方面，党中央对基层协商民主模式进行了探索，搭建基层协商民主讨论的公共平台。从1950年1月开始，基层定期举行讨论交流会，民众可以充分表达意志，参与农村社会主义改造建设。而在大中城市，党中央也提议各区各界举行协商交流会，听取有益建议，提高基层民众政治协商意识。概括而论，“尽一切努力，调动全国人民积极性，为社会主义建设事业服务”[9]94，是这一时期中国共产党基层协商民主的总方针。

二、推进了多形式多渠道的协商民主实践

新中国成立初期，中国共产党在协商民主思想方针指导下，从政权巩固和国家建设多个方面，进行了丰富的协商民主实践，创造性地构建协商民主体系，拓展协商民主形式。

(一)从革命性协商民主到执政性协商民主：以土地改革为例

土地改革是中国共产党实现人民群众当家作主的基本路径，而土地改革会触碰到各个社会阶层的切身利益。特别是新中国建立以后，土地改革范围更广、影响更大，与革命时代的要求也大为不同。为此，中国共产党适应新中国政权建立后的形势变化，及时地实现了从革命性协商民主到执政性协商民主的转换。

综合当时的客观情况，中国共产党主要对土地改革的三个核心问题进行了广泛的民主协商：第一，就“为何改”的协商。土地改革一开始遇到很多质疑，部分民主党派人士出身地主阶层，对土改政策持有抵触情绪，不少农民对土改也缺乏信心，认为废除封建土地剥削关系进而翻身做主只能是幻想。对此，中国共产党及时放弃了革命年代“打土豪，分田地”的激进做法，开展了执政性协商民主的新实践。一方面，与民主人士、开明绅士进行了多次会议协商讨论，对土改的重要性取得共识；另一方面，在农村地区，党员干部通过结对走访、报告答疑等多种形式深入基层，宣传中央土改政策，听取农民土改建议；另外，中国共产党对华侨同胞的土地问题也提供了协商平台。1950年4月，中共华南分局与潮汕华侨代表举行座谈会，提出要“照顾华侨土地利益，过去他们受到地主压迫，没有土地才离乡”[10]93。这些执政性民主协商的实践极大地统一了思想，推进了土地改革的顺利开展。第二，就“如何改”的协商。中国共产党主张以彻底的斗争方式全面推进土地改革，而城市工商业者则希望和平土改方案，对此中共邀请相关群体代表进行磋商，李济深等各民主党派领导多次发表土改意见，部分先进地主知识分子也参与辩论交流，最终大家统一思想，拥护“群众土改”路线。第三，就“何时改”的协商。黄炎培等民主人士认为，新中国各个行政区土地结构复杂，经济水平不同，加之“土改干部数量有限，同时缺乏工作经验”[11]234，因此提出由点到面、逐步深入的区域经验试行方案。中国共产党充分采纳了该建议，1950年冬江西、湖南等十一省份先行土改，贵州、云南等省份土改则在1951年秋后陆续开展。

(二)从非固定协商民主到制度化协商民主：以抗美援朝为例

抗美援朝运动为中国共产党协商民主探索提供了契机，彰显了社会主义协商民主的鲜活生命力。这一时期，作为社会主义过渡性国家最高权力机构，中国人民政治协商会议成为重要的民主协商载体，使中国共产党协商民主从非正式、不固定模式向制度化组织转变。朝鲜战争爆发后，社会各界对中央政府出兵政策表示支持，但内部也出现了不同意见。部分中共同志认为，经过抗战、内战的破坏，新中国经济复苏形势严峻，不宜再次引燃战火；不少民主人士则表露出恐惧心理，认为美国军事实力强大，出兵朝鲜简直是“以卵击石”。对于存在的疑虑和分歧，中国共产党在人民政治协商会议组织框架内与民主党派、各界群众进行了充分协商讨论，形成“唇亡则齿寒”的一致认识。1950年10月，政协一届全国委员会第十八次会议上，各民主党派代表就抗美援朝问题阐述政治立场，全面论证抗美援朝的正义性， 与中共联合发表抗美援朝宣言，“不仅在思想上取得一致，而且在行动上也取得一致，打倒一切美帝国主义。”[12]716此后，中国共产党与各民主党派开展专题协商讨论会，先后发表了《反细菌战抗议》、《抗美援朝纪念办法》等联合声明，社会各界全力支持抗美援朝爱国运动。

为保障人民志愿军后备支援，中共与各界人士代表多次举行座谈会，共同发起社会勤俭节约活动。各省市政协委员会积极响应，带动全国人民捐献物资，参与抗美援朝运动。在精神支持方面，全国政协与人民团体代表进行了多次磋商，讨论制定出优待志愿军、鼓励广大民众入伍等相关政策。经过民主协商，全国政协成立“抗美援朝工作总会”，多次组织群众代表赴朝鲜慰问。中国共产党的社会主义协商民主实践有力解决了抗美援朝财政问题，为抗美援朝的最终胜利提供了政治保障。

(三)从决策式协商民主到咨询式协商民主：以工商业调整为例

资本主义工商业调整是社会主义经济改造的中心工作，涉及到民族资产阶级切身利益，解决不妥当势必影响国家社会秩序稳定。对于调整公私关系的手段，党中央坚持和平过渡的方针，用协商讨论的方式处理，开展了多种形式的咨询式协商。

按照这个原则，在资本主义工商业改造过程中，中国共产党与民族工商业代表、资本家代表及社会各界人士就有关焦点问题进行了多种形式的咨询式协商：一是会议讨论协商。为了获得民族资产阶级的支持，中国共产党与资本家代表进行了多次专题会议座谈讨论。1952年10月，周恩来与民主党派人士在中南海举行会议，集中讨论国家资本主义调整问题，党中央重申了和平赎买政策，章乃器等资本家表示支持并提出了许多细节性改造措施，得到中共认可。1953年7月，毛泽东在怀仁堂与工商界代表座谈，协商讨论了工商业改造的方针路线，对社会主义改造方向形成一致意见。二是家庭座谈协商。党中央领导同志非常关心工商业调整政策实施情况，重视改造过程中民族资产阶级的利益主张，消解工商界焦躁情绪。中共领导经常单独邀请资本家代表到住所协商交流。1956年底，汤蒂因在毛泽东家里反映公私资产难以核算等问题，引起党中央高度重视。具体实践中，领导人家庭座谈交流是当时工商业调整的重要协商方式。三是书信交流协商。毛泽东与工商业代表多次通过书信方式了解改造进展，并将书信来往内容及时转发党内相关部门协商讨论。1953年4月，李烛尘对部分工厂实地考察后，向毛泽东汇报了改造情况，他在信中谈到减免合营公司税收的想法，毛泽东认为调查工作有积极意义，能够有效解决公私关系调整问题，已经转发有关同志[13]419，要求党中央给予采纳。这些丰富多样的协商形式，充分体现中国共产党由决策式协商民主向咨询式协商民主的转变。

(四)从精英型协商民主到大众型协商民主：以五四宪法制定为例

新中国第一部宪法是协商民主实践的成果，中国共产党从提出制宪思想到最终公布实行，经历了从上层精英协商到下层大众协商的民主程序。五四宪法的协商有三个实践历程：首先是制宪协商。1952年12月，周恩来代表党中央提议制定新中国第一部宪法，并集中讨论召开全国人民代表大会问题，此后中共与党外民主人士代表就相关细节进行了多次座谈协商。1953年1月，在中共与民主党派协商基础上成立了宪法起草32人委员会，其中党外民主人士13名，共同起草新中国宪法。其次是草案协商。1954年3月23日，毛泽东领导起草的宪法初稿完成，中共决定将草案交社会各界人士讨论。这一时期，在中国人民政治协商会议、人民团体和军队系统机关等组织内，上层精英就宪法的结构和内容及其可行性进行了激烈讨论，“参与宪法初稿讨论8000余人次，共形成修改建议6000余条”[14]4，这为宪法草案提供了完善思路。第三是全民协商。党中央认为，制宪的本质目的在于维护人民群众的根本利益，宪法初稿“也许存在一些疏忽，还不够广泛，很需要征求老百姓意见。”[15]325对此，中国共产党制定了宪法草案全国协商计划，要求各行政区结合地方实际进行讨论。在城市基层单位，街道、企业、高校、机关等民众积极学习宪法草案，提出了诸多补充意见；在基层农村地区，譬如浙江省农村党员干部通过集市活动组织农民讨论草案，贵州省少数民族农村利用唱山歌形式学习草案，内蒙古牧民在那达慕大会上宣讲草案。全国人民对宪法初稿的协商，体现了国家主人的民主权益。大家提出的合理、科学的意见，被中国共产党全部采纳，这为宪法的颁布实施奠定了群众根基。

三、建国初期对协商民主探索与实践的影响

建国初期，中国共产党对协商民主的创造性探索，塑造了中国特色社会主义协商民主制度的雏形，具有极其长远的重要影响。

(一)建国初期中国共产党对协商民主的探索，在理论上丰富和发展了马克思主义民主理论

中国共产党继承和发扬了民主革命时期的协商理念，在解决社会主义建设新矛盾、新问题过程中，全面总结协商民主经验，形成了一整套科学的党内外协商民主思想体系，明确了党内协商是协商民主的政治核心、党际协商是协商民主的政治关键、党群协商是协商民主的政治保障、基层协商是协商民主的政治基础。这为有中国特色的社会主义民主制度建设提供了思想理论依据。在发展马克思主义民主思想中，中国共产党在建国初期形成的这些协商民主思想兼容了马克思主义关于党的领导原则、统一战线理论、民主集中制方针和群众教育路线等思想，因此丰富了马克思主义民主理论和中国特色民主政治理论体系。与此同时，中国共产党还系统运用马克思主义关于政党合作理论和人民民主理论，对新中国政党制度、国家制度和协商制度进行了深入的政策设计，创造性地实践了执政性协商民主、制度化协商民主、咨询式协商民主、大众型协商民主等形式，这也极大地完善了马克思主义民主形式，丰富了马克思主义民主学说。总之，建国初期中国共产党在对协商民主的探索过程中，表现出的这种基于中国国情形成的具有中国特色中国气派的协商民主理论和实践，是马克思主义中国化的重要历史成果，为构建中国特色社会主义协商民主理论体系做出了重要的探索性贡献。

(二)建国初期中国共产党对协商民主的探索实践，对于巩固新中国政权、推进社会主义改造和社会主义制度的建立，具有重要的历史影响

新中国结束了半殖民地半封建社会，但在国内五种经济形式共存、四个政治阶层利益共生以及遭遇西方国家政治封锁、经济孤立的形势下，面临着巨大的压力。如何巩固新中国政权、恢复社会主义经济是中国共产党必须解决的难题，协商民主便成为中国共产党国家建设的重要制度工具。这一时期，中国共产党协商民主实践调和社会各个阶层的利益矛盾，充分维护人民群众当家作主的政治权益，最大限度地巩固了新生政权，指导社会主义经济建设，促进了社会主义改造总任务的顺利完成。过渡期间新中国社会高度融合，实现了广泛的政治参与，奠定了中国共产党执政基础，为创新中国特色的协商民主模式提供了经验，推动了社会主义民主政治的发展。

(三)建国初期中国共产党对协商民主的探索，对于今天新时期推进中国特色社会主义协商民主广泛、多层、制度化发展，有着重要的现实启示

协商民主是社会主义利益整合的有效政治机制，有助于解决当下中国城镇化、工业化、现代化发展中出现的各种问题和矛盾。当前，中国共产党再次面临复杂的形势：思想利益复杂、经济结构多元、国家社会转型，因此，建国初期协商民主实践经验可为新时期进一步推进社会主义协商民主，构建社会主义和谐社会提供很好的借鉴意义。党的十八大第一次提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。并提出，构建完整的协商民主体系，拓展协商民主形式等。建国初期中国共产党的协商民主探索无疑为这个目标的实现提供了具体范式的探索经验。回顾这一时期的协商民主形式，包括政治协商会议协商、人民代表大会协商、会议讨论协商、家庭座谈协商和书信交流协商等多种方式，这些多途径的协商举措综合运用，值得当下中国共产党充分借鉴并进一步实现创新发展。

当然，需要指出的是，由于历史的局限和经验的缺乏，建国初期，中国共产党将协商民主的性质定位成“社会主义改造的工具”，对协商主体、协商原则等相关概念没有给出具体的解释，更没有提出“协商民主”这个概念，这说明当时协商民主理论体系还不够完善。当时对协商民主与选举民主的关系处理，也还缺乏科学的认识。特别是在实践中，协商的偏理性成为制度的弊端，这主要表现在民主党派与基层民众的协商能力十分有限，对中国共产党存有很强的路径依赖，导致决策协商容易异化为政策灌输，很大程度上制约了协商的效果。譬如在土改中，农民往往“被协商”，少数地区的土地分配出现了不合理现象。反思这些历史局限性，总结这些经验教训，对于当下中国共产党正致力于实现依法治国的宏伟目标，推进社会主义协商民主新实践，无疑具有重要的意义。

参考文献：

[1]中共中央文献研究室.建国以来毛泽东文稿：第4册[M].北京：中央文献出版社，1990.

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[7]中共中央文献研究室.周恩来选集:下卷[M].北京：人民出版社，1984.

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[11]许汉三.黄炎培年谱[M].北京：文史资料出版社，1985.

[12]李维汉.回忆与研究[M].北京：中共党史资料出版社，1986.

[13]中共中央文献研究室.毛泽东书信选集[M].北京：中央文献出版社，2003.

[14]刘少奇.关于中华人民共和国宪法草案的报告[N].人民日报，1954-09-16.

[15]毛泽东文集：第6卷[M].北京：人民出版社，1999.

【责任编辑曹祖明】

The CPC’s Innovative Exploration of Deliberative Democracy in the Early Years since the Founding of the People’s Republic of China

DUAN Zhiwen, ZENG Zicheng

(School of Marxism Studies, Zhejing University, Hangzhou, Zhejiang 310028)

Abstract:The early years since the founding of the People’s Republic of China (PRC) saw a remarkable development of the CPC’s deliberative democracy. To consolidate the new democratic government, launch the national economic construction and realize the transformation to socialism, the CPC creatively summarized the ideological system of deliberative democracy on the basis of the Party’s practice of embryonic deliberative democracy during the Democratic Revolution, applied it to various areas, including intra-Party, inter-party and Party-Mass and grassroots consultations, and advanced it in practice in many ways, i.e., transforming it from a revolutionary deliberative democracy to the ruling one, from a non-fixed one to the institutionalized one, from a decision-making one to the consultative one, from an elitist one to the popular one. Its theoretical system and practice enriched the theory of Marxist democracy, advanced socialist democracy, held far-reaching influence and is still of practical significance for the development of socialist deliberative democracy with Chinese characteristics.

Key Words:the Communist Party of China (CPC); deliberative democracy; socialist democracy

【中图分类号】D616

【文献标志码】A【文章编码号】1674—0351(2015)06—0020—06

【基金项目】2014年度浙江省哲学社会科学规划“马克思主义研究工程”专项课题“中国特色社会主义民主政治研究”(编号：14MLZX06YB)的阶段性研究成果。

【作者简介】段治文(1964—)，男，浙江常山人，浙江大学马克思主义学院教授、博士生导师，主要从事中共党史和马克思主义中国化研究；曾子成(1992—)，男，江西赣州人，浙江大学马克思主义学院硕士研究生，主要从事中国近现代史基本问题研究。