中国突发事件调查制度的问题与对策——基于“战略-结构-运作”分析框架的研究

钟开斌

(国家行政学院 应急管理教研部，北京　100089)



中国突发事件调查制度的问题与对策
——基于“战略-结构-运作”分析框架的研究

钟开斌

(国家行政学院 应急管理教研部，北京100089)

摘要：本文从使命定位、主体设计、过程管理三个层次，构建了突发事件调查制度的“战略-结构-运作”三层分析框架，认为当前我国突发事件调查制度存在问责型的使命定位、自我型的调查主体、速度型的运作机制等问题，提出在各类突发事件中扩大调查制度覆盖面、明确查实型的目标定位、建立独立型的调查主体、完善质量型的运作机制等对策建议。

关键词：突发事件;调查;问责;政策建议

一、引言

突发事件调查是应急管理工作的重要环节，也是我国应急管理体系建设的重要内容。我国《突发事件应对法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》以及《铁路交通事故调查处理规则》、《民用航空器事故和飞行事故征候调查规定》、《突发环境事件调查处理办法》等相关法律法规规章，对开展突发事件调查工作都作了明确规定。

当前，我国突发事件调查制度实际所发挥的作用与应急管理工作要求之间存在较大差距。一方面，我国正处在经济社会快速转型时期，各级各类突发事件特别是重特大突发事件频发，迫切要求建立科学合理的调查制度，通过客观公正的调查，举一反三，改进工作，有效避免或减少突发事件的发生。但另一方面，从近年来实际情况来看，我国突发事件调查制度在理念设计、目标定位、运行机制等方面存在不少为人诟病的地方，对“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故、“12·31”上海外滩陈毅广场拥挤踩踏事件等的调查引起了社会广泛讨论和争议。

本文通过构建“战略-结构-运作”分析框架，从调查制度的使命定位(战略目标)、主体设计(治理结构)、过程管理(运作机制)三个层次，结合典型案例分析和国内外比较研究，来分析当前我国突发事件调查制度存在的问题，提出完善我国突发事件调查制度的对策建议。

二、分析框架：“战略-结构-运作”

突发事件调查既是作为组织的调查主体对调查内容所进行的一项过程性活动，也是作为应急管理相关制度安排的一项具体政策。因此，关于突发事件调查，可以从公共组织理论和公共政策理论两个维度，来构建一个综合性的分析框架。

公共组织理论主要聚焦于组织战略和组织结构两个层面——组织战略是指组织对有关全局性、长远性、纲领性目标的谋划和决策，组织结构是指组织成员为完成工作任务、实现组织目标，在职责、职权方面的分工、协作体系。美国学者钱德勒(Alfred D. Chandler)曾提出，“战略决定结构、结构紧随战略”[1]。与公共组织理论基于组织的研究不同，公共政策理论研究政策规划、政策制定、政策执行、政策评估、政策监控的过程。其中，政策评估是指评估主体依据一定的评价标准，通过相关评估程序，对政策产出和政策影响进行监测和评价，以判断政策结果实现政策目标的程度，为决定政策变化、政策改进和制定新政策提供依据的活动。公共部门的三维战略管理认为，公共部门的价值定位、治理结构、运作管理三者相互关联，互为补充，共同构成了统一的组织战略管理分析框架——好的公共政策要具有公共价值，政策实施者要具备一定能力以提供相应的管理和服务，相关政策需得到政策作用对象或民众的支持[2]。“使命定位-运行模式-治理结构”三维分析框架，则从战略目标、运行机制和方式、控制机制三个维度，来分析科研机构和国家安全委员会等机构的整体运行状态，认为一个运行良好的机构将表现出定位明确、运行高效、治理结构完善等特点[3-4]。

结合上述分析框架，可把突发事件调查看作是公共组织实现组织战略的一项制度安排和一个政策过程，构建一个“战略-结构-运作”三层分析框架(见图1)，把突发事件调查制度自上而下分为战略、结构、运作三个层次。其中，战略是指组织的使命定位，即突发事件调查制度的价值取向和目标追求，回答“是否调查”、“为何调查”的问题；结构是指组织为实现战略目标而确定的治理架构，回答“谁来调查”的问题；运作是指组织结构为实现组织战略的具体实施过程，即回答“如何调查”的问题。

(一)战略-使命定位：查实型、问责型

战略主要指组织特定的使命定位和目标取向，直接关系到对调查工作总体性质的认识。“如果不解决这一问题，在实践工作中，就很难推动突发事件调查体制和机制的建立完善。”[5]

从国内突发事件调查的使命定位和目标取向来看，主要分为查实型、问责型两类。

一是查实型：以查找证据、还原事实为取向。查实型突发事件调查以还原真相为目标，核心在于全面收集揭示事实真相的证据，尽可能真实还原事件的基本经过，从根本上找到事件发生的真正原因，建立防范机制，避免类似事件再次发生[6]。查实型调查的目的，“不在追责”，而在于“通过收集和分析证据以获得结论，寻找导致事故发生的原因，并有针对性地提出建议以防止类似事件重复发生”[7]。1944年成立的国际民航组织(ICAO)明确提出应将技术调查和司法调查分离——技术调查只涉及事故技术原因分析，而司法调查则对职责和责任予以认定[8]。1951年制定的《国际民用航空公约》附件13《航空器事故和事故征候调查》指出：“空难调查的根本目的在于预防失事或意外事件再次发生，而不在于追究过失和责任。依据本附件规定进行的任何调查必须与任何分摊过失和责任的司法或行政程序分开。”专门负责国内航空、公路、铁道、水路及管线等事故调查的美国国家运输安全委员会(NTSB)把组织使命确定为：“调查事故，确定事故发生时的条件和环境，确定可能的事故原因，提出预防同类事故的建议，为美国各州的事故调查提供帮助。”法国当局发布的法航447航班事故调查报告开篇就明确：“本调查并非是为了追究责任。”美国“9·11”事件独立调查委员会把调查的目的确定为：调查事件的事实和原因，对政府和其他机构相关调查事实进行确认和评估，对与事件相关的准备和处置等工作进行评估，向国会和总统提交有关防止恐怖袭击的改进措施。因此，查实型调查坚持事件调查与问责处理、技术调查与司法调查相分离，以寻找证据、还原事件真相为主要目的，不负责责任认定和人员处理——这是司法机关的职责。

图1　突发事件调查制度的“战略-结构-运作”三层分析框架

二是问责型：以界定性质、分摊责任为取向。与查实型调查以获取事实真相为目的不同，问责型调查更关注对事件原因、性质的认定以及在此基础上对有关人员的责任确定和问责处理。理论上，应遵循“先调查、后问责”，“先技术调查、后司法调查”的逻辑，只有在认定事实后才能据此做出客观公正、实事求是的处理决定。不过，突发事件特别是重特大突发事件发生后，往往成为领导关注的重点、社会讨论的焦点、媒体报道的热点，调查工作很容易引发社会关切。在此情况下，“快刀斩乱麻”，迅速完成调查并及时对有关人员进行问责，有时成为回应公众关切、社会情绪和媒体关注的一个重要手段，此时调查就可能异化为平息社会舆论、各方相互平衡和妥协的责任划分过程[9]。因此，问责型调查制度是一种“重责任、轻事实，重结果、轻过程”的制度设计，更关注分摊责任而不是还原事实真相，最后导致原本单纯的技术分析过程异化为责任分摊的复杂政治博弈过程。

(二)结构-主体设计：独立型、自我型

结构是承担实现组织战略的载体，即调查主体。这是调查中最重要的因素，决定着能否从事件中找出真正的原因，也是调查工作能否取得公众信任的最重要的因素之一[10]。

从国内外的情况来看，突发事件的调查主体主要有独立型和自我型两类。

一是独立型。“调查机构的独立性是调查结果准确性和可信性的保障。”[11]独立，意味着调查机构只对事实真相负责，不受任何机关、组织和个人意志的支配。过去几十年，发达国家的事故调查已从由政府部门机构组织，改为成立新的事故调查组织和法律机构来牵头或交由独立机构来负责[12]。根据“正当法律程序原则”，“任何人不应成为自己案件的法官”。只有超脱于利益之外的独立视角和公正立场，与利益相关方切割，才能公正甄别事件诱因，尽可能还原或接近事件真相。《国际民用航空公约》附件13第15次修订的内容中，明确要求各国必须建立独立于国家航空当局和可能干预调查进行或客观性的其他实体的事故调查部门。自1968年设立、一直沿用至今的香港《调查委员会条例》规定：特首(回归前的港督)连同行政会议(回归前的行政局)，可以委任一名或多名成员，调查任何公共机构的经营或管理、任何公职人员的行为或其认为与公众有重大关系的任何事宜。具体而言，调查主体的独立性通过以下三个方面来保障：(1)赋予调查机构独立的法律地位，即由法律对调查机构的主体地位作出规定，明确它是依法成立的从事调查工作的机构；(2)赋予调查机构独立的调查权，即法律明确规定调查机构询问当事人、调取物证、书证等各种调查权，并赋予调查机构一定的强制权力；(3)建立和适用切断原则，即切断调查机构及其人员与涉事单位的工作关系、固有联系以及调查人员与派出机关的联系，使调查人员或调查组免受干扰[13]。

独立型调查机构具体又分为两类。(1)由议会或社会人士组成独立调查委员会进行调查。例如，2001年美国国会成立的“9·11”事件独立调查委员会共有10人，共和、民主两党各占5人，主席由共和党人担任。2003年香港“非典”疫情调查委员会由11名专家组成，其中英国4名，美国、香港、广州各2名，澳洲1名。2005年伦敦地铁爆炸案调查委员会由伦敦议会(London Assembly)多党派成员组成，委员会主席为保守党，副主席为自由民主党，成员来自工党、伦敦党、绿党等不同党派。2011年日本国会设立的福岛核事故调查委员会(NAIIC)共有10人，主席为医学博士、国家政策研究院专业会员、日本科学理事会前总裁黑川清，9名成员为地震、化学、法学、社会学等方面的专家学者及律师、科学记者、商会主席等。2013年新加坡小印度骚乱独立调查委员会，由拥有丰富法律与仲裁经验的退休高庭法官塞尔凡领导，成员包括曾任警察总监的郑大峇、全国职工总会荣誉会长德培华和西海岸公民咨询委员会主席蔡添水。(2)由法定独立机构牵头进行调查。例如，在交通事故调查方面的法定独立机构，有美国国家运输安全委员会(NTSB)、日本运输安全委员会(JTSB)、加拿大运输安全委员会(TSB)、英国航空事故调查局(AAIB)、法国航空事故调查局(BEA)、德国航空失事调查局(BFU)等。这些机构通常有独立的调查立场、广泛的调查权力、扎实的专业知识。例如，美国1974年通过的《独立调查委员会法案》明确NTSB有权做出可能不利于运输职能机构或其官员的结论和建议，强调“没有一个联邦部门能行使这一职能，除非其完全独立于其他美国机构”[14]。NTSB由5人组成的董事会管理，属于任何一个政党的成员不得多于3人；成员由总统提名，经过参议院听证投票批准，任期5年；有权全权查扣包括残骸在内的涉案运输工具，讯问涉案人员，对涉案公司搜查取证，还可以通过法庭取得传票，对任何有关人员或机构进行搜查，取得决定事故原因有关证据[15]。

二是自我型。与独立型调查由与事件不存在直接利益关联的机构和人员进行客观公正异体调查不同，自我型调查是一种由利益相关方主导或参与的同体调查。自我型调查又可细分为两种情形：(1)利益相关方主导调查，即本应是调查对象的机构和人员成为调查的主体，集裁判员与运动员于一身，“自己调查自己”。(2)利益相关方虽然不主导但却参与调查。常见的情形是，以事件主管部门和事件单位为主体，吸收相关监管部门开展联合调查，“老子调查儿子”，“娘家人”调查“自家人”。如果调查活动遭遇相关利益干扰，无疑会在很大程度上影响调查的客观公正[16]。由于事件利害方未被排除在调查机构之外，调查机构和人员与被调查对象之间存在千丝万缕的联系，调查工作的真实性和公平性无法得到保证。

(三)运作-过程管理：质量型、速度型

运作是指突发事件调查的具体实施过程。运作最重要的任务是确定调查的标准和程序，并据此对调查过程进行有效控制和管理。

从国内外的情况来看，突发事件调查的运作模式可分为质量型和速度型两类。

一是质量型。质量型调查是一种以质量为先，尽可能科学还原事件真相的过程管理模式，强调调查的时间服从质量，速度服从精度。调查的质量主要通过以下两个方面来得以保证。(1)科学规划调查方案，全面探寻各种可能的事件证据。调查不是速度越快越好，而应根据事件的性质、特点、复杂程度以及证据搜寻的难易程度等因素科学设定进度。部分事件调查因专业性、技术性强和客观环境所限，整个过程费时费力，需要在几年甚至十几年后才能得出最终结论。例如，美国NTSB重大事故的调查常常要花费一年左右甚至更长时间才能完成；1998年德国城际特快列车事故的技术调查和法律审判长达5年，截至2000年时调查文档已超过600个文件夹；2005年日本JR福知山线出轨事故调查前后进行了3年，至2006年8月31日前后实施了15次调查，仅出现在最终报告中的乘客证词就多达17份[17]。(2)公开调查过程和结果，接受事件相关方的质询和监督。公开通常包括三个层次。首先是过程公开，即通过公开听证会等向被调查对象和公众搜集信息，公布调查进展和结果。例如，新加坡小印度骚乱调查听证会，从2014年2月19日至3月26日在初级法庭第13庭室共进行了24天，有意出席的公众以先到先进的方式入场。其次是证据公开，即把鉴定结论、现场勘验笔录等向社会公布并做出必要说明，让公众了解形成调查结论的推理过程和事实依据。事实上，“事实认定”和“事实认定理由”往往构成了最终调查报告的主体。例如，2007年6月28日最终公布的日本JR福知山线出轨事故调查报告近300页，共七部分，其中主体为“认定事实(上)”、“认定事实(下)”、“事实认定理由”三大部分。最后是结果公开，即通过多种形式向社会公布调查结论。例如，2004年7月22日，美国“9·11”事件独立调查委员会举行电视直播新闻发布会，委员会主席和副主席就报告发表讲话，委员会全体10名成员共同接受记者提问；最终公布的调查报告长约500页，包括了独立调查委员会在12次公开听证会上所发表初步调查报告的大部分结论以及所提出的重要建议。

二是速度型。与质量型调查以质量优先为原则不同，速度型调查强调速度优于质量、结果重于过程，试图在尽可能短的时间内尽快完成调查，迅速对有关人员进行问责处理，以及时消除社会各方面的质疑。对速度的过度追求，使得调查过程呈现出“短、平、快”的特点，对证据的搜寻和验证只能是点到为止，最终调查报告也大多是大而化之、泛泛而谈。而且，由于调查被赋予了问责处理的导向和功能，最终对相关人员进行问责处理的依据往往也很笼统，最终出现了“调查速度越快越好，被处理的人数量越多、级别越高越好”的局面。

三、当前我国突发事件调查制度存在的问题

按照“战略-结构-运作”三层分析框架，当前我国突发事件调查制度，具有问责型的使命定位和目标取向、自我型的调查主体和治理结构、速度型的运作机制和过程管理，在实际工作中存在不少问题，对查缺补漏、改进工作所发挥的作用也有待进一步提升。

(一)战略：问责型的使命定位

按照“查实型-问责型”分类，我国目前的突发事件调查主要是一种问责型的制度设计。调查被赋予了问责处理的目标导向和功能定位，重点关注的是事件的性质认定以及有关机构和人员的责任分摊，而不是实事求是、客观公正地还原真相，查找原因，提出整改落实措施。

一是调查制度规范缺失，重事中处置轻事后调查。与应急处置与救援相比，事后调查在我国长期普遍得不到应有的重视。我国《突发事件应对法》第六十二条规定，各级政府“应当及时查明突发事件的发生经过和原因，总结突发事件应急处置工作的经验教训，制定改进措施”。目前，在自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件这四大类突发事件中，除事故灾难的调查工作进展比较显著外，其他三大类突发事件的调查工作进展相对滞后：在自然灾害领域，主要开展的是重大灾害损失评估，而不是事件原因和应对过程的调查；在公共卫生事件领域，目前可见的独立调查只有原国家甲型H1N1流感联防联控工作机制牵头单位卫生部(现国家卫生计生委)委托清华大学公共管理学院、中国疾病预防控制中心联合课题组进行的专家综合评估[18]；在社会安全事件领域，调查工作基本处于空白。当前，我国法律制度中与突发事件调查相关的规定少之甚少，现有规定也仅限于对事件处置行为的法律规制，目的是为法律制裁的判定和执行提供法律依据，消除或减少在突发事件中滥用权力和不履行义务的行为[19]。

二是调查制度定位偏差，重追究责任轻查明真相。我国现行突发事件调查相关规定，除《突发事件应对法》、《民用航空器事故和飞行事故征候调查规定》等强调应以总结经验教训、改进工作为目的外，其余都把事件调查和问责处理合并进行规定，强调事件调查的责任追究导向，甚至直接将追究责任作为立法目的。结果是，“调查与责任追究变成了一对孪生兄弟，责任追究甚至成为了事故调查的最终目标”。[20]例如，《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院令第493号)第一条规定：“为了规范生产安全事故的报告和调查处理，落实生产安全事故责任追究制度……制定本条例。”《关于生产安全事故调查处理中有关问题的规定》(安监总政法〔2013〕115号)第五条更是明确：“事故调查组应当在查明事故原因，认定事故性质的基础上，分清事故责任，依法依规依纪对相关责任单位和责任人员提出严肃的处理意见。”《铁路交通事故调查处理规则》(铁道部令第30号)第一条规定：“为及时准确调查处理铁路交通事故，严肃追究事故责任……制定本规则。”《特种设备事故报告和调查处理规定》(质检总局令第115号)第一条规定：“为了规范特种设备事故报告和调查处理工作，及时准确查清事故原因，严格追究事故责任……”《突发环境事件调查处理办法》(环保部令第32号)第二条规定：“本办法适用于对突发环境事件的原因、性质、责任的调查处理。”把追究责任而不是还原真相作为立法目的，导致调查组的职责异化为追究相关机构和人员的责任，调查工作自然也主要围绕追究责任而展开。实际上，上述相关规定都把认定事件的性质和责任、提出对事件责任者的处理建议列为调查组的职责，最终所完成的调查报告也成为追究相关责任人员行政、刑事责任的证据。使命定位偏差和目标扭曲，导致调查偏离了其还原事实真相的技术路线，成为了一个相关各方分摊甚至推卸责任的复杂政治博弈过程。

(二)结构：自我型的调查主体

按照“独立型-自我型”分类，目前我国突发事件调查主要是一种自我型的制度设计。虽然相关制度对调查的独立性有原则性规定，但目前的突发事件调查主要还是以自查或上查下为主。由于调查主体与被调查对象之间存在太多的利益交集，出于“护犊”、“撇清自己”等逃避责任或“家丑不外扬”心态避重就轻、遮掩事实的现象就很难避免，调查的独立性、公正性以及调查结论的科学性、权威性自然也就无法得到保证。

一是人大特别调查程序从未启动。由作为权力机关的议会牵头调查，是突发事件独立调查的重要形式。我国宪法、全国人大组织法、地方组织法都赋予人大组织关于特定问题调查委员会的权力。《宪法》(2004年修正)第七十一条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。”《全国人民代表大会组织法》第三十八条规定：“全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会可以组织对于特定问题的调查委员会。”《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第三十一条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会可以组织关于特定问题的调查委员会。”由国家权力机关组织的调查，具有很强的权威性和独立性，更有利于提高调查的公正性和公信力。但现实情况是，虽然我国宪法和法律规定特别调查委员会制度已有30多年，我国也先后发生了不少引起重大社会影响的重特大突发事件，但全国人大和地方人大从未启动过该程序。

二是主要采取自我调查或上级调查下级的方式。目前，我国以生产安全事故为代表的突发事件调查，主要是一种自查自纠或自上而下的同体调查模式，违背了程序正当所必须的回避原则。虽然《生产安全事故报告和调查处理条例》第七条和第二十三条规定调查组成员应与所调查的事故没有直接利害关系，调查工作不受任何单位和个人阻挠和干涉，但在实际工作中，调查机构和人员与被调查对象之间经常存在某些直接利害关系。例如，根据《铁路交通事故调查处理规则》第二十六条规定，特别重大事故、重大事故、较大/一般事故分别由国务院或国务院授权部门、国务院铁路主管部门、事故发生地铁路管理机构组织调查组进行调查，这使得铁路管理部门身兼安全监管者与生产经营者于一体。根据《民用航空器事故和飞行事故征候调查规定》第七条根据，中国民航(总)局和地区管理局负责组织调查民用航空器事故，但民航管理局与民航公司之间有千丝万缕的联系(包括领导间互相调配使用)。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条有关调查权的规定，特别重大事故、重大事故、较大事故、一般事故分别由国务院或国务院授权有关部门、事故发生地省级政府、设区的市级政府、县级政府负责调查。在这种行政系统内上级调查下级的过程中，下级往往身兼被调查对象和调查参与者的双重矛盾身份，调查的独立性和公正性自然难以得到保证。例如，在2011年7月25日国务院批准成立的由国家安全监管总局局长骆琳任组长的“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故调查组中，有多名来自铁路系统的官员和专家(调查组副组长彭开宙为铁道部副部长、成员陈兰华为铁道部安监司司长)；虽然8月10日调整剔除了现任铁道部官员，但调查组成员中仍有铁道部原副部长等与铁道部存在直接利害关系的人员，其独立性和公正性仍存疑。

(三)运作：速度型的调查过程

按照“质量型-速度型”分类，我国目前的突发事件调查主要是一种速度型的制度设计。这种制度设计过于强调调查的及时性和时效性，对调查过程的科学性和严谨性关注不够。

一是过于追求速度。当前，我国对调查报告提交、批复以及对相关责任人的处理都作了具体明确的时限要求。例如，《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条规定：“事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。”第三十二条规定：“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。”《铁路交通事故调查处理规则》第四十二条、《民用航空器事故和飞行事故征候调查规定》第四十一条等也都作了类似规定。在过于强调时限要求的情况下，事件调查常常让位于人员处理，调查过程的精细化、调查证据的真实性、调查结论的可靠性可能都难以得到保证，最终的调查报告也异化为对相关机构和人员的问责处理建议报告。例如，当前我国生产安全事故最终调查报告一般包括基本情况、事故发生经过及应急处置情况、事故原因和性质、对事故有关责任人员及责任单位的处理建议、事故防范措施建议等五部分，总体篇幅较短，内容比较简略。其中，篇幅最多的是“对相关人员的处理建议”，“事故发生经过及应急处置情况”描述简短，“防范措施建议”则大多比较笼统。

二是公开接受质询不足。在很长一段时间里，我国突发事件调查结果是不对外公开的。在2005年9月国家保密局、民政部宣布解密之前，我国因自然灾害导致死亡人员的总数及相关资料都被认定为不能对社会公开的秘密，更不用说公开其他突发事件的调查过程和证据了。虽然我国自2008年5月1日起施行的《政府信息公开条例》确定了“以公开为原则，不公开为例外”的政府信息公开基本原则，但突发事件调查仍被看作是比较敏感的事项，遵守调查纪律、严格保密制度仍是调查工作非常强调的一项原则。有时，调查组会以保密为由拒绝向社会公众甚至是当事人公开调查的过程、证据和结果。以空难为例。在2010年伊春“8·24”空难之前，我国的空难事故调查报告很少在媒体上公开公布，更多内容只是在中国民航(总)局的专业网站上公布。其结果是，不仅调查的结论存疑，而且遇难者家属即使对赔偿不满也没有可援引的证据，更无法追究航空公司的责任。虽然国务院要求2014年实现重大事故调查报告全部全文公开，但在公开的范围、公开的方式和程序、监督和保障等方面仍有待出台具体的制度规定。

四、改进我国突发事件调查制度的建议

针对当前存在的问题，根据“战略-结构-运作”三层分析框架，我国突发事件调查制度需要从扩大制度覆盖面、调整目标定位、健全调查主体、完善运作机制等方面进行改革和完善。

一是扩大制度范畴，建立各类突发事件全覆盖的调查制度。突发事件调查的目的是为了实现更好的安全管理，科学的事件调查过程是防止突发事件再发生最基本、最重要的手段。“从事故中学习经验就是向所有需要相关信息的人员提供事故原因、损失和后果的信息，从中提炼、组织和分析事故所带来的知识;目的是阻止类似事故的再次发生，从而减少损失，提升工作生活的安全性。”[21]因此，要切实提高对突发事件调查重要性的认识，全面推进突发事件调查制度建设。当前，应根据《突发事件应对法》第六十二条关于建立突发事件调查制度的规定要求，明确四大类突发事件开展调查的硬性要求，并出台相应的综合性或专项性调查条例或实施办法，以更好地规范和指导调查工作的开展。对调查工作已经稳步开展并取得一定成效的事故灾难类突发事件，要进一步完善相关制度规范；对调查工作尚未很好开展的自然灾害、公共卫生事件、社会安全事件这三大类突发事件，要尽快着手建立调查制度。

二是剥离调查与处理，回归调查还原事实真相的本质取向。突发事件调查最重要的目的，是探寻事实证据，还原事件真相，在此基础上提出整改措施，而不是对相关机构和人员进行问责处理。突发事件调查结论是有限适用的，把作为行政文书的调查报告作为刑事证据追究相关责任人刑事责任的做法，模糊了行政决定与刑事处罚的界限。“如果刑事司法机关对重大责任事故调查报告不加审查地一律予以采纳，是对行政权入侵司法权的一种容忍，既不符合我国宪法确立的司法机关独立行使司法权的原则，也是不利于我国法治建设的。”[22]因此，只有回归调查还原事实真相的本质要求，调查机构和人员才能真正秉承专业素养和科学态度，避免外界干扰和阻碍，进行实事求是的调查，得出客观公正的结论。当前，要科学区分事件调查与问责处理的关系，确立调查还原事实真相的技术分析导向，树立调查报告有限适用的观念，让行政调查和司法调查各司其职，剥离调查本不应承担的问责处理职能。

三是改革自我调查模式，推行第三方独立调查制度。无独立就无权威，独立调查才能根治公众“结果怀疑症”。为此，必须改变自己查自己、“娘家人”查“自家人”等自查自纠或自上而下的传统同体调查模式，切断调查人与被调查人之间的关系，切实保证调查权得到依法、独立、公正行使，维持调查的公信力和权威性。一方面，可以借鉴美国国家运输安全委员会(NTSB)的经验，建立健全由法定独立机构牵头的调查制度；另一方面，可依照宪法、全国人大组织法、地方组织法赋予人大和人大常委会组织关于特定问题调查委员会权力的规定，推进建立由国家权力机关牵头的调查制度。不管是由独立机构还是人大牵头或授权，都可组织人大代表、政协委员以及相关专家、学者、律师和其他社会人士参加。只有这样，才能摆脱政府的行政干预以及被调查对象的干扰，成为真正意义上的独立调查。

四是更加注重过程，建立质量优先和公开透明的运作机制。突发事件调查可能是一个费时费力的过程，只有按照质量优先和过程公开的原则进行实事求是的调查，才能得出客观公正的结论。以质量为导向，才能深入探寻各种证据，科学还原事实真相；以公开为原则，才能保障公众对调查的参与权、知情权、监督权，减少调查中失范与违规情况的发生。为此，要切实改变当前我国突发事件调查过程“速度”优于“质量”、“秘密”多于“公开”的现状。一方面，要克服急功近利的急躁心理，切实按照事件的性质、特点、复杂程度以及证据搜寻的难易程度等，科学设定调查方案，确保调查过程不被领导意志、公众情绪、舆论导向所左右。另一方面，要遵循“公开是原则、保密是例外”的原则，进一步推进调查过程、调查证据和调查结论的适时公开，消除公众疑虑，提高公众对调查工作和调查结果的认同度。

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(本文责编：王延芳)

The Problems and Their Solution in Emergency Investigation System in China:

A “Strategy-Structure-Operation” Framework

ZHONG Kai-bin

(NationalInstituteofEmergencyManagement,ChineseAcademyofGovernance,Beijing100089,China)

Abstract：Based on the “strategy-structure-operation” framework, this study systematically examines the problems of the emergency inquiry system in China from three perspectives: accountability-oriented mission, self-inquiry board, and speed-centered process. It’s recommended that the emergency inquiry system must be realized for all types of emergencies, and a truth-seeking and cause-determination oriented mission aimed at preventing future accidents, a third-party board led by the congress or independent agency, a quality-centered process conducting objective, precise accident investigations should be defined in China.

Key words:emergency; investigation; administrative accountability; policy recommendations

中图分类号：D035

文献标识码：A

文章编号：1002-9753(2015)07-0059-09

作者简介：钟开斌(1978-)，男，福建武平人，国家行政学院应急管理教研部副教授，博士，清华大学中国应急管理研究基地兼职研究员，研究方向：应急管理、公共政策、危机沟通、风险治理。

基金项目：国家软科学研究计划项目“中国应急管理组织模式创新与系统建构研究”(2013GXS4B090)、国家自然科学基金重点项目“新时期中国特色应急管理体系的顶层设计和模式重构”(91224009)。

收稿日期：2015-01-28修回日期：2015-05-18