中国标准化体制改革思路及路径

刘三江，刘　辉

(1.武汉大学　质量发展战略研究院，武汉　430072；2.中国标准化研究院 标准化理论与战略研究所，北京　100191)



中国标准化体制改革思路及路径

刘三江1，刘辉2

(1.武汉大学质量发展战略研究院，武汉430072；2.中国标准化研究院 标准化理论与战略研究所，北京100191)

摘要：标准化体制改革是中国政治与经济体制改革的重要组成部分，同时也是宏观与微观管理的衔接层面。目前，中国标准化体制改革的一个核心问题是标准的供给体制。我国当前以政府为主的标准供给模式，已不能很好地满足经济社会快速发展的需求，应该充分利用社会和市场资源，发挥社会和市场活力，拓宽标准供给渠道。本文从中国标准化体制改革面临的问题出发，分析了国外发达国家标准化体制的特点，并基于经济学供求理论，提出了中国标准化体制改革的整体规划战略与具体措施，并总结了标准化体制改革的具体展开思路、框架与基本路径。本研究可为我国标准化体制改革提供理论支撑与借鉴思路。

关键词：标准化体制改革；供求分析；政府标准；团体标准

一、引言

当前，中国标准化发展正处于一个非常关键的时期。从外部看，随着国际贸易竞争的不断加剧，标准成为国际竞争中的重要利器，获取国际标准制定主导权，已成为获取国际竞争优势的重要手段；从内部看，中国经济社会的快速发展，标准化领域的不断拓展，对标准化提出了更高的要求。内外环境都要求标准化能够为经济社会发展与国际贸易提供强有力的技术支撑。虽然中国标准化从新世纪以来取得了长足进步，但相对于国内外环境变化，标准化已不能很好地满足经济社会快速发展的需求，突出表现为标准缺失、老化、滞后现象严重，标准整体水平不高，标准供给渠道单一等问题，而这些问题的根源是标准化体制问题。

标准化体制是标准化活动开展的组织方式、管理方式和运行方式的总称[1]。美国学者Ernst认为，以市场为导向的自下而上的分散自治体制是美国标准化管理体制最大的特点，它能够使美国标准化体系照顾到标准化各参与方的利益，最大限度地保护竞争，是美国实现成功商业创新的重要源泉[2]。Blind, K.和Gauch, S.(2005)认为，标准化体制方面发生的最引人注目的变化是非正式标准化流程的崛起，尤其是在ICT行业，私人协会、俱乐部和联盟相对于正式的标准化流程而言，已经占据了极大的重要性[3]。协会的快速发展已经导致标准的治理发生了重大改变，会员资格条件根据标准的重要性而有所不同，有不接受新会员的“固定组织”结构，有接受合格新会员的“乡村俱乐部”结构，也有更加开放的“健身俱乐部”的模式，即允许非任意的会员资格[4]。自愿性标准体系、政府支持标准化活动、委员会模式的标准化管理机构以及标准的“商品管理”模式是市场经济国家标准化管理体制的特点[5]。标准化活动中最重要的是标准制定。因此，标准化体制的核心问题在于标准制定发布主体的定位。基于标准制定发布主体的不同，总体来说，国际上标准化体制主要分为两种类型：一种是由政府直接管理模式，即政府直接制定发布标准；另一种是政府或法律授权某一机构管理模式，即政府不制定发布标准，而是由该授权机构制定发布。标准化体制是建立在经济体制基础之上，市场经济发达的国家主要采取第二种模式，大部分发展中国家基本上采取第一种模式。而像日本、韩国这样的亚洲经济发达国家也采取的是第一种模式，这与这些国家战后经济发展模式与发展路径密切相关。

我国“政府主导型”的标准化管理体制是在计划经济体制下形成的,客观上存在着无法适应市场经济要求、阻碍生产力发展的因素[7]。相对于国内外环境变化和形势发展，我国标准化发展已不能很好地满足经济社会快速发展的需求。目前，我国标准化存在管理运行体系不合理，标准化法律体系不健全，标准制定和维护体系不完善等一系列问题，影响了标准化对社会经济发展的作用发挥[6]。此外，我国标准缺失、老化、滞后现象严重，标准供给渠道单一，标准有效供给不足。这些问题的根源实际上是标准化体制问题。为此，本文将从标准供给与需求角度分析中国标准化体制问题，提出标准化体制改革的基本设想。

二、对标准本质的再认识

标准是科学技术和实践经验的结晶，准确认识标准的本质属性和内涵，有助于我们更好地认识标准化改革的内在动力与外部环境，深刻地理解新型标准体系建设的合理性与可行性，充分地认识标准在经济社会发展新常态下的重要作用。

(一)标准是一种技术制度

标准除具有鲜明的技术属性外，其制度属性亦十分突出，综合而言，标准是一种技术制度。在部门创新系统方法中，技术制度的概念通过不同方式定义和使用。Nelson和 Winter将技术制度定义为企业运行下的产业技术环境[7]。Rip和Kemp将技术制度定义为嵌入在一个复杂的工程实践、生产工艺技术、产品特征、技能和程序中的规则，处理相关产品和人的方式，确定问题的方法；它们都嵌入在机构和基础设施之中[8]。技术制度实际上就是一个能够完整反映技术本质特性的体系[9]。Malerba和Orsenigo认为技术制度是机会条件(opportunity condition)、专有条件(appropriability condition)、积累条件(cumulativeness condition)和知识特征(knowledge base features)的确定结合,这四个要素构成了技术制度理论的基本框架[10-11]。技术制度的特质不仅仅表现在其在技术领域发挥对于国家经济社会的支撑作用，还表现在对于政治制度和经济制度的补充作用，甚至某种程度的替代作用[12]。

从标准定义看，标准是经协商一致达成的一种规范、一种文件。从标准化实际看，随着经济、社会、科技、国际贸易日益发展，标准的“规制”作用日益凸显，成为一种越来越重要的“治理”手段。中央领导经常讲“标准是生产中的法”，中央文件明确将标准与经济、法律并列作为宏观调控的重要手段，《国务院机构改革和职能转变方案》明确将“加强技术标准体系建设”作为“加强基础性制度建设”的重要内容。这些都强化了标准的制度属性。将标准当作技术制度，有两个内涵，一个是技术内涵，一个是制度内涵。技术属性过去强调得比较多，比如强调标准的技术水平，关注其先进性、科学性、适用性，注重技术路线的选择、技术指标的论证，要求简化、协调、统一、最优等等。但是，对标准的制度属性认识不够、关注不够、强调不够，比如对相关方权利、义务、利益的协调与平衡，对经济、社会、政治的影响评价与对策，对标准公开、公平、公正的维护与保证，对标准化宏观管理与标准制定微观管理的关系处理与职能配置等等。因此，有必要更加侧重从标准的制度属性入手，拓展新的理论和方法视角，更多地应用社会科学，如经济学、新制度经济学、新公共管理学、法学等学科的基础理论和方法，结合标准化实际，研究标准化体制问题。

(二)标准是一种公共产品

萨缪尔森将公共产品定义为“每个人的消费不会减少任意其他人对这种物品的消费”的物品，认为具有非竞争性和非排他性的产品就是公共产品[13]。休谟指出，某些物品对某个体并没有多大好处，但对于整个社会却有很大好处，因此只能通过集体行动来提供，这些物品即是公共产品[14]。从本质上看，公共产品是满足社会共同需要的产品，即公共产品的产生源于社会公众的共同需要。恩德勒认为公共产品的本质属性在于“社会和个人生活以及追求经济活动可能性的条件”[15]。进一步，如果某物品的提供能够在一般均衡的基础上提供一个帕累托改进的机会，即至少使部分社会成员福利水平得到提高的同时，不会降低其他成员福利水平，那么该物品符合公共产品的本质属性[16]。由于非竞争性和非排他性是公共产品最重要的两个特征，因此Marmolo认为公共产品应由政府供给，私人产品应由市场供给[17]。

标准(国家标准、行业标准、地方标准等政府制定的公共标准)的使用具有非竞争性和非排他性，即一个人对一个标准的使用并不减少它对其他人的供应，每一个人都不被排除在对标准的使用之外，这符合经济学公共物品的经典定义。从成本收益分析看，一个标准的制定成本有限，制定出来后在一定周期内的维护成本也有限，而标准被广泛采用，其内含的经验、知识、技术得以广泛传播、复制、共享，使用者为之支付的成本很低，几乎接近于零，相比其制定和维护成本而言，带来的收益虽无法精确计量，但理论上可以无穷大，并且增加一个人对它的使用，其边际成本接近于零。正是基于这些特点，对标准的制定者而言，除了对出版的标准收取一定且少量的版税外，无法对使用者使用标准的收益进行精确计量并收费，而且使用标准产生的收益归于使用者，并不归于标准的制定者，这使得标准具有外部性(主要是正外部性)。标准所产生的外部性并没有给标准制定者带来补偿，从而导致市场机制失灵。再从公共管理学分析，标准是在一个区域或国家内，经协商一致而形成，供全社会共同使用，以获取最佳秩序和最佳共同效益，实现社会整体利益包括经济和社会效益的最大化，根本目的是为了增进社会公共利益，属公共物品范畴。企业标准在企业内部使用，属典型的私人产品。但是，企业标准从严格意义上讲是否符合标准的一般定义，企业标准是否属于标准及如何管理，政府制定的公共标准是否进一步细分为纯公共产品和准公共产品，学界尚缺乏深入研究论证。

(三)标准化的基本管理模式是共同治理

共同治理源于对传统企业治理模式的改进。传统企业治理可归纳为“股东至上”的逻辑，根据这一逻辑，有效率的治理结构只能是“资本雇佣劳动”式的单边治理结构，在这一治理结构中，公司剩余索取权与控制权应当全部归股东所有[18]。而以Blair为代表的利益相关者共同治理理论认为,企业的目的不能仅限于股东利益最大化,而应该同时考虑其他企业参与人(包括职工、债权人、供应商、用户、所在社区以及经理人)的利益[19]。各利益相关者都应该成为企业的所有者,公司治理不能仅限于调节股东与经理之间的关系,董事会中除了股东代表以外还应有其他利益相关者的代表[20]。

既然标准属于公共产品，则标准化管理属于公共管理范畴。运用新公共管理学理论，供给标准这一公共物品、提供标准化公共服务、增进社会公共利益的职责主要由公共组织承担，公共组织的主体是政府，但为提高公共服务的质量效益和降低成本，因政府受理性、能力和资源的限制，绝不能垄断公共物品的供给，必须加强与非营利组织和企业等私部门的合作，进行共同治理。正如李克强总理指出的那样，即便是公共服务，也可以通过市场化的方式来供给，“凡适合市场、社会组织承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给市场和社会组织承担”。也正如《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》提出的那样，“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批。”可以说，标准化体制改革问题，实质上就是标准化职责在政府、社会、市场之间的优化配置及相互关系问题，即标准化共同治理结构及关系问题。按照中央关于政府职能转变的最新要求，政府要立足创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义，大力简政放权，加强宏观管理，兜底线、保基本，把该管的事务管住管好，防止和纠正市场失灵，同时把该放的权力放给社会和市场，发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发市场主体的创造活力，防止和纠正政府失灵。这些都是标准化体制改革、共同治理模式设计的基本原则。

三、发达国家标准化体制

美国、德国、英国等发达国家都建立了适应市场经济和国际贸易发展需要的政府授权民间机构主导的标准化体制。各国标准一般由国家标准和社会团体标准构成。除政府标准外，都有体系比较健全、数量庞大的社会团体标准。社会团体均可受政府委托承担具体起草政府标准的工作，政府也可将社会团体标准转化为政府标准。

(一)美国

美国标准化体制是国际上最具代表性的标准化体制之一。作为一个受市场驱动且高度多元化的国家，美国建立了以民间标准化机构为主体、分散灵活的自愿性标准体系。这种标准体系为美国经济发展提供了强大动力，也使得美国成为国际标准化格局中的重要一极[21]。

美国标准体系包括自愿性标准体系和强制性技术法规体系两个部分。自愿性标准体系主要由美国国家标准、学(协)会标准和联盟标准构成。美国国家标准(ANS)是由美国政府委托美国国家标准学会(ANSI)组织协调并批准发布，由ANSI认可*ANSI认可(ANSI Accreditation)：由ANSI执行标准委员会(ExSC)对标准制定组织提交的书面程序进行认可，该书面程序是该组织希望被批准为ANSI标准制定组织的证明。ANSI认可表示标准制定组织所提交程序满足《ANSI基本要求：美国国家标准的正当程序要求》。的标准制定组织(SDOs)制定的标准。美国自愿性标准体系的特点是以企业为主体，以学(协)会为核心，高度开放、自愿参加[22]。在标准体系运行过程中，ASNI自己不制定标准，而是通过认可标准制定组织并向其提供程序性文件来管理和协调国家标准的制定工作。ANSI认可的标准制定组织以及其它学(协)会机构各自组建制定标准的技术委员会，形成各自的标准制定体系，制定ANSI委托的国家标准和各自的学(协)会标准和联盟标准。

(二)德国

德国的标准化体制是由1975年德国联邦政府与德国标准化协会(DIN)签署的合作协议确立的，实行的是政府授权民间管理的标准化体制。政府与DIN之间的关系是合作关系，而并非行政管理关系。

德国标准体系主要由国家标准、团体标准和企业标准组成，所有标准均为自愿性标准。德国三级标准体系与我国的四级标准体系相比，都包括了国家标准和企业标准，但没有行业标准和地方标准，比我国多了团体标准一级。德国的团体标准，包括协会标准和联盟标准。目前，德国有近200 个专业团体、协会、民间组织和政府机构在制定标准，其中影响最大的有德国工程师协会(VDI)标准和德国电气工程师协会(VDE)标准，它们制定了超过2800 项团体标准。

(三)英国

英国标准化体制是由英国《皇家特许》(Royal Charter)授权一个非营利性的民间标准化机构——英国标准协会(BSI)来统一管理英国的标准化活动。英国标准体系由国家标准和团体标准两类组成。国家标准是由BSI制定或转化的标准。团体标准则包括了各类学协会标准和联盟标准，是由各行业协会、学会和产业联盟制定的标准。在整个英国标准体系中，团体标准占据重要地位。像食品保障标准协会(AFS)、英国售业联合体(BRC)所制定的团体标准对于本行业的企业运营都产生了重大影响。

从上述发达国家的标准化体制可以看出，由民间组织制定的团体标准是各国标准体系的重要一极。这种体制充分利用了市场和社会资源，极大地调动了社会组织的积极性，拓宽了标准供给渠道，有效满足了本国经济社会发展对标准的多样化需求。国外发达国家的标准化管理经验对我国标准化体制改革具有有益的借鉴作用。

四、研究理论基础

标准作为一种制度、一种公共物品，最具解释力的理论方法应当是新制度经济学，特别是其交易成本理论和制度变迁理论。利用这些基本理论方法，从制度供给与需求关系的角度，结合历史回溯分析和必要的实证分析，从宏观上论证标准需求增长和供给增长的规律，以及需求与供给的关系，从标准供需矛盾的本质上，而非标准交叉重复矛盾等表象上，揭示现行标准化体制的不足，分析改革的必要性和紧迫性，提出改革的关键点和基本思路。同时，标准化本身是一个复杂巨系统，标准化体制改革涉及方方面面，必须综合运用战略思维与系统思想，兼顾历史、当前与长远，兼顾改革、发展与稳定，兼顾理论设计、国际趋势与中国实际，尤其是在设计标准化共同治理模式时特别要注重系统性，既要注重共同治理系统的要素结构，更要注重各要素的相互关系，即既要考虑政府、社会、市场的结构问题，更要考虑相互关联关系问题，统筹好体制和机制的科学设计，增强标准化系统的整体功能，释放“改革红利”和“正能量”，更好地服务、支撑和引领发展。

(一)标准需求-供给概念模型

基于我国标准化发展的历史脉络以及未来趋势，我们提出了一个标准需求-供给的概念模型(见图1)。图中各关键点含义如下。

● 纵轴Istd代表标准化发展水平，应当是包括标准数量、覆盖程度、质量技术水平和实施效益等在内的综合指数，考虑可行性，暂可大致用标准数量表征；

● 横轴Id代表经济社会发展水平，暂用时间序列或者不同时期GDP水平表征；

● D为标准需求曲线，S为标准供给曲线；

● P点：1952年我国建立社会主义计划经济体制；

● C点：1984年十二届三中全会确立有计划商品经济；

● M点：1992年十四大确立社会主义市场经济；

● L点：1988年《标准化法》颁布；

● PL：《标准化法》颁布前，我国标准全部是强制性标准；

● LR：《标准化法》颁布后，我国标准分为强制性和推荐性。

图1　标准需求—供给概念模型

(二)我国标准需求与供给关系变迁的历史分析

标准是对实践经验、科技成果的总结，从此意义上说，标准总体上滞后于经济、社会和科技的发展，标准的供给难以完全满足社会对标准的需求，亦即标准的供给总体上滞后于标准的需求。在图1中体现为供给曲线S位于需求曲线D的下方*在某一时期或在某些领域，虽然可能出现标准供给大于标准需求的情况，比如制定了一些超前标准或者无用、无效标准，但这类过供给的标准仍可视为未满足实际有效需求，即有效标准的供给总体上还是小于社会对标准的有效需求。，两者之间存在一定缺口，用δ表示。

1952年-1984年(图1中PC区间)，我国处于计划经济时期。当时，我国学习前苏联的模式，实行“政府主导、计划控制、强制实行”的标准体制，技术标准成为政府管理微观经济的重要手段，全部由政府供给，作为技术性法规，具有强制性。1979年颁布的《中华人民共和国标准化管理条例》明确规定：“标准一经批准发布，就是技术法规……，都必须严格贯彻执行，任何单位不得擅自更改或降低标准。”这个时期，工业化发展水平很低，GDP总量很小，加之受指令性计划经济体制约束，对标准的需求和供给总体上处于低水平和缓慢增长状态(图1中D和S曲线比较平缓，斜率很小)。同时，计划经济时期的标准供求关系基本上符合经济学中的萨伊定律，即供给决定需求，标准供给与需求差距不大(图1中δ较小)。

1984年-1992年(图1中CM区间)，我国进入社会主义有计划商品经济时期。特别是改革开放以后，我国经济进入快速发展的轨道，工业、农业以及外贸出口等国民经济各方面都在加速发展，经济总量明显增长，经济活力明显增强，企业活力得到较大程度的释放，社会对标准的需求有了明显的增加(图1中需求曲线D的斜率变大)。为满足日益增长的标准需求，国家也加快了标准化改革步伐。1988年颁布《标准化法》(图1中L点)，将我国原来单一的强制性标准体系变成为强制性标准和推荐性标准体系，其实质是在政府主导下，鼓励发挥市场和企业的作用，增加标准供给能力(图1中供给曲线S的斜率变大)，但总体上仍然无法满足社会对标准快速增长的需求(图1中δ变大)，当然这种缺口仍处于可接受范围。

1992年党的十四大以后(图1中M点右侧)，我国建立起社会主义市场经济体制。市场经济条件下，生产力得到空前解放和发展，经济总量迅速增加，社会对标准的需求呈急剧增加态势(图1中需求曲线D斜率明显变大)，标准缺失、老化、滞后的问题就日益凸显出来。市场经济时期，标准的供求关系符合凯恩斯定律，即需求决定供给。为了满足标准需求的快速增长，在以政府主导标准供给的体制下，要解决标准缺失、老化、滞后问题，只有继续提升供给能力。“十五”、“十一五”时期，我国政府在技术标准体系建设上加大投入，成立了国家标准委，2006年-2008期间投入10亿元，TC数量从2006年的664个增加到2010年的1148个，较短时间内制定了一大批新的技术标准(图1中供给曲线S斜率明显变大)，使得标准供需矛盾在一定程度上得到缓解。但是，由于标准需求快速增长，而标准供给由政府主导并受政府能力约束，从总体上讲，图1中供给曲线S的斜率增长落后于需求曲线D斜率增长，标准供需缺口继续呈扩大趋势(图1中δ变大)，比如社会上对标准缺失尤其对标准落后、质量水平低的质疑越来越多，就是对这一问题的客观反映。

(三)标准化体制改革的时机和关键点选择

当前，标准化体制改革的时间窗口已经到来。一方面，随着经济、社会、科技快速发展和经济全球化深入发展，对标准的需求快速增长，比如标准化由原来的工业领域扩展到农业、服务业以及社会管理和公共服务领域，同时对标准质量、技术水平的要求越来越高，更多更高的标准需求对标准供给能力与水平所带来的压力将进一步显现；另一方面，经济社会快速发展，科技日新月异，市场瞬息万变，标准化应用日益广泛，若不改变政府主导标准供给的方式，在标准化如何紧贴产业实际、及时准确反映并满足需求方面，压力和挑战将越来越大；再一方面，国家深入推进政府机构改革和职能转变，对标准化越来越重视，将标准提升到基础性制度建设的高度，要求深化改革。

我国目前正处在改革的关键时点上(图1中的R点)，缓解标准供需矛盾，理论上有两种方式。一是抑制标准需求(使δ变小)，然而标准需求是客观存在的，这种方式显然行不通。第二种方式只能是大幅度增加标准供给(图1中供给曲线S上移至S′，获得供给增量△R)。获得供给增量△R，如果不改革标准供给方式，仍维持现有标准化体制，即仍由政府主导或者垄断标准供给，则只能继续加大政府投入，增加供给能力。但是，政府的理性、能力和资源是有限的，仅依靠一定程度上改变政府供给标准的这些约束条件，所获得的供给增量△R将较为有限。

首先，政府的理性是有限的。比如，由于经济社会纷繁复杂，科技发展日新月异，市场需求瞬息万变，标准之争关系复杂，由政府来识别和把握各种标准需求，决定立什么标准、发什么标准，显然是难以完全胜任的。

其次，政府的能力是有限的。比如，面对发展的多样性、变化性、不确定性，政府标准化管理人员由于自身专业知识的限制，不可能对各领域、各行业的标准化问题都深入了解和把握，从而作出总是正确的决策。

再有，政府的资源是有限的。2010-2012年来，政府在标准制定上的资金投入虽然不断增加，如国家标准委用于国家标准制修订经费2010年为7300万元、2011年为7700万元、2012年为8500万元，但平均到每项标准上仅为5万元左右，再适当增加也是杯水车薪。

标准供需矛盾还可以从部分数据予以证实。从表1可以看出，2010-2012年国家标准的立项数仅占申报数的42%。这其中还未包含应申报而未申报的情况，如果考虑标准的实际需求，则立项比例将会更低。为此，我们随机选择了6个TC做了实证调研，标准立项与需求的比例平均约21%，见表2。也就是说，目前体制下，标准供给对标准需求的满足率约五分之一，这还不包括因条件约束而人为抑制的需求。在调研过程中，也有TC反映，即便是立项的标准，也常因政府提供的资金过少而影响标准的正常制订进度。

表1　2010-2012年国家标准的申报与立项统计

表2　6个TC标准的立项与需求调查统计

总之，由政府主导或者垄断标准供给的体制，将无法满足标准实际需求的快速增长，必须对标准化体制进行改革，关键是改革标准供给方式，使标准供给曲线由目前的S变为S′，获得较大的供给增量△R，缩小标准供需缺口至δR，即缩小到可接受范围内。

五、改革思路和路径

标准化体制改革的关键是改革标准的供给方式。但怎么转变供给方式？基本思路是不断完善标准化共同治理模式，发挥好政府、社会和市场三方面的作用，特别要注重更好地发挥社会和市场的作用。

(一)基本思路

简政放权、创新管理、共同治理，发挥政府、社会、市场各自的优势，在标准化活动中相互协作。政府着重建制度、谋全局、管宏观、抓大事，逐步退出社会和市场可以自行承担和调节的职能，激发社会组织和市场主体的创造活力。进一步厘清标准与法律法规的关系，厘清强制性标准与推荐性标准、自愿性标准的概念体系和各自定位，调整优化标准设置。强化政府对强制性标准统一管理，将强制性国家标准、强制性行业标准和强制性地方标准整合为强制性国家标准，提高发布主体层级，调整范围、结构、内容和形式，大幅压缩数量，提升权威性和严肃性，依靠强制性标准来“兜底线”。保留和调整优化现有国家、行业、地方推荐性标准体系，重点制定公益、基础、通用、共性以及战略性的标准，强化与强制性标准的协调配套机制，加强政府标准化公共服务职责，依靠推荐性标准来“保基本”。培育发展社会团体推荐性标准(简称团体标准)，重点制定产品类、服务类标准，及时反映市场、技术的变化和需求，建立竞争与合作、激励与约束相容的机制，更加充分地发挥市场在资源配置中的决定性作用，依靠团体标准来“促发展”。同时，特别要处理好上述三类标准的关系，建立内在关联机制，形成满足经济社会科技发展需要的中国特色标准体系，增强我国标准化系统的整体功能。

(二)改革路径

1.明确渐进式改革模式

中国的改革之所以取得成功，形成所谓的“中国模式”，十分重要的是成功探索出一条渐进式改革的模式，而不是采取“休克疗法”。在中国改革发展理念、模式、路径等大的约束条件下，标准化体制改革显然应当也只能采取渐进式改革。首先着力“最小一揽子”改革，抓住牵涉面广、全局性强、关联性大、复杂交叉的重大问题，如改革完善强制性标准和培育发展团体标准的问题，集中攻关、全力攻关，而不是无所不包、四面出击；其次注重增量而非存量改革，遵循“帕累托改进”，通过增量变化最终带动存量调整变化，比如在不取消行业推荐性标准的前提下培育发展团体标准，整合强制性行业、地方标准应保证部门、地方今后在制定强制性国家标准中拥有足够的话语权，以获得相关方的理解和支持；三是坚持循序渐进推进改革，遵循“诱致性变迁”而非“强制性变迁”，先行试点探索，再逐步稳妥过渡，比如培育发展团体标准，可先在现有行业推荐性标准未能覆盖或者与之不相冲突的一些领域，在一些具备条件的国家或者地方性行业协会，先行试点探索，差异化互补发展，其发展壮大过程必将逐步致使现有推荐性标准调整变迁。

2.确定改革重点

上述思路中，改革完善强制性标准和培育发展团体标准是“最小一揽子改革”的核心内容。增设团体标准是本改革方案的创新点和关键点。团体标准的制定主体应是非营利机构等公共组织，以与标准的公共产品属性相一致，主要是协会学会、产业联盟、技术机构等组织。任何这类组织都可以制定团体标准并实行充分自治，自行负责团体标准的制定、发布、出版发行、宣贯、认证等，充分利用社会和市场资源，发挥社会和市场活力，大幅增加标准供给。不同团体的标准相互竞争，企业自愿选择，市场优胜劣汰，这与国家改革社会组织管理制度、探索一业多会、引入竞争机制的大方向是一致的。政府对团体标准进行宏观管理和执法监督，比如，国家标准化管理机构制定标准化组织良好行为规范，授权第三方机构进行评价、认定并公告，经认定的标准化良好行为组织制定的团体标准可以转化为或采信为推荐性国家标准，国家标准化管理机构也可采用委托、采购等方式把推荐性国家标准交给标准化良好行为组织制定，从而建立对制定团体标准的组织的激励约束机制。

3.构建新型标准体系

改革后的标准体系结构及其相互关系见图2。

图2　改革后的标准体系结构及其相互关系

一方面是体系的结构。系统的结构决定系统的功能，标准体系结构是体制改革的首要问题。

在市场经济中大致存在三类制度规范，既包括法律法规等成文规范，也包括道德、习俗、市场竞争规则等不成文规范，在两者之间的中间过渡地带存在大量“软法”性质的规范，标准是其重要构成。上图从左至右颜色由浅到深，表明了不同制度的刚性和约束力由弱到强，左侧的不成文规范具有柔性和软约束，右侧的法律规范则具有刚性和强约束，标准在中间地带则具有很强的弹性，兼具两者的优点，弥补了两者的缺点，弥合了两者的间隙，满足了经济社会对制度及时性、灵活性、科学性等需求。

再看中间标准板块部分，不同标准所占位置代表了其定位和层级，所占比例大小代表了未来的发展规模和空间。强制性标准具有强制约束力，与法律法规衔接。推荐性标准(具有自愿属性)与强制性标准相衔接。继续保留推荐性国家、行业、地方标准，但应立足于公益性定位，逐步收缩范围和规模，特别要控制推荐性地方标准。培育、发展、壮大团体标准，给予其更大发展空间。

另一方面是体系的内部机制。要素相互关联才构成系统，标准体系内不同部分的关联机制是体制改革的关键问题。

机制1(M1)：强制性标准与法律规范的关系。强制性标准要与法律规范紧密衔接，法律法规对必要的技术要求可作原则规定，具体技术内容制定强制性标准。标准制定部门应主动参与立法工作，跟踪了解法律法规对标准的需求，及时制定相应标准，支撑法律法规实施，反馈对法律法规的意见和建议。立法和执法部门也应加强与标准制定部门的联系，反馈对标准的意见和建议。

机制2(M2)：推荐性标准与法律规范的关系。法律法规规章如果引用推荐性标准，则应引用推荐性国家标准，不宜引用推荐性行业和团体标准，因为国家标准更具广泛性、代表性、严肃性和权威性。同时，考虑到地方的立法权，地方法规规章可以引用推荐性地方标准。

机制3(M3)：强制性标准与推荐性标准的关系。借鉴欧盟指令与协调标准相互配合的管理模式，国家标准化机构组织制定或者授权委托、政府采购其他标准化机构制定推荐性标准，与强制性标准协调配套，也可在强制性标准中引用，但应引用推荐性国家标准。根据法律法规或经济社会发展变化，强制性标准与推荐性标准可以相互转化。

机制4(M4)：推荐性国家、行业、地方标准与团体标准的关系。四者之间总体上是竞争与合作及相互补充的关系。从竞争角度讲，四者都是企业自愿采用，市场优胜劣汰；从合作及补充的角度讲，引导团体标准先期主要制定其它标准未覆盖领域的标准或者制定高于其它标准的标准，政府今后将立足于纯公益性标准，逐步退出大量的竞争性产品和服务类的推荐性国家、行业、地方标准，并由团体标准承接，各自既有清晰的定位，又相互参与标准化活动，建立合作共赢模式。特别是国家标准委应积极引导、激励和约束团体标准，如建立对这类团体的良好行为标准化组织认定机制、政府购买服务机制、标准转化或直接采信为国家标准机制、监督检查及评价公告机制等。

4.明确各类标准内容及水平定位

为分析方便，可以把政府组织制定的标准，包括强制性国家标准和推荐性国家、行业、地方标准，统称为政府标准。图3通过技术内容和技术水平两个轴对政府标准和团体标准进行定位，从而更好的梳理两者之间的关系。

图3　各类标准内容及水平定位及相互关系

图3中的横轴表示标准技术内容的属性，从左往右是从市场主导向政府主导转变的过程。标准哪些技术内容应该由市场供给，哪些应该由政府供给，这个问题是随着中国市场经济的发展而不断变化的。从总体发展趋势和国外经验看，横轴的原点应该是不断右移的过程。从当前我国经济社会所处的阶段看，原点右侧的标准应该是强制性标准，以及依靠市场机制不能形成的一些纯公益性标准，比如术语、通用方法标准等。

图3中的纵轴表示标准水平的高低，从下往上是标准技术水平从低到高的过程。标准的技术水平没有绝对的高低，只是与产业发展水平相比，存在一个相对的高低，并随着产业发展不断进行动态调整。从水平上看，政府标准处在一个基本水平的位置，由于需要照顾所有利益方的诉求，政府标准既不是最高水平，也不是最低水平，往往是一个行业内能达到的平均水平或基本水平。

从市场需求的角度看，由于政府的局限性，政府不可能满足所有的需求，必然存在空白点，这就是团体标准成长的最大空间。团体标准首先会在政府标准没有覆盖的空白领域诞生并成长起来。其次，随着制定团体标准的社会组织不断成长和壮大，在已经存在政府标准的技术领域，相关社会组织也会制定一些高于政府标准水平的技术标准，以增加组织和成员的竞争力。在横轴的左侧，团体标准成长的空间大于右侧空间。横轴右侧是政府关注的技术领域，在这些领域往往需要制定强制性标准来体现国家的意志。一些社会组织也可能在政府主导的领域制定一些高于政府标准水平的标准(象限一)，但绝对不能制定低于政府标准水平的标准(象限四)。在市场主导的技术领域，由于其非强制特征和技术、市场的多样化，团体标准技术水平既可以高于政府标准水平(象限二)，也可以低于政府标准水平(象限三)。企业可以选择不同水平的团体标准，通过市场竞争优胜劣汰。

因此，政府应首先鼓励社会组织在竞争性强的技术领域，弥补政府标准未能覆盖的空白点，或制定高于政府标准的团体标准。在社会组织发展足够壮大和有序时，政府逐步从横轴左侧的领域中退出，充分“放权”给市场，发挥市场竞争的活力和优势。

六、研究总结与展望

(一)研究总结

之前在研究讨论标准特别是强制性标准管理体制机制改革的过程中，从强制性标准的技术法规属性出发，审视标准体制合理性、不同层级标准交叉重复矛盾、标准实施及监督不力等问题，分析改革的必要性和改革的措施。总的看，这些研究分析更偏重于微观和现象，理性和说服力显得还不够。这里，我们更加强调标准的制度属性，从标准需求与供给关系的本质层面和历史演变的宏观层面，回答标准化体制为什么改、改什么的问题。改革的收益主要在于显著提高标准供给满足标准需求的能力。其一解决数量问题，充分利用社会资源和市场机制，各类标准制定、认证和技术服务组织必将蓬勃发展，可以显著弥补政府供给标准能力不足的问题，特别是有助于缓解对中小微企业标准化公共服务不足的问题。其二解决速度问题，在新兴产业领域，特别是高新技术领域，团体标准紧贴产业实际，可以紧跟科技进步，快速反映市场需求。其三解决质量问题，通过团体标准对市场需求的及时准确把握，通过市场优胜劣汰机制提升标准制定组织的能力，从而提升标准的质量水平。其四解决效率问题，通过合理界定政府、社会、市场的边界，可有效调动和充分利用社会和市场资源，大量节约并更加有效地使用公共资源，可兼顾防范“市场失灵”和“政府失灵”的情形，还可防止垄断导致的“寻租”现象。

改革的风险主要在于冲击既得利益而不能获得相关方的有力支持。一是对标准体系的冲击。团体标准的出现，必然会出现一个产品多个标准、标准之间交叉重复矛盾等现象，如果控制不好，易导致混乱。二是对标准化管理部门的冲击，并可能遭到行业和地方标准化主管部门的抵触。三是对现行标准化法制体系的冲击。规定标准化相关内容的法律有40余部、行政法规70余部、部门和地方政府规章几百部，都将面临修改和调整，任务十分艰巨。但是，从总体看，此种改革思路符合国家机构改革和职能转变的方向、原则和要求，与包括政府标准化管理部门在内的全社会的根本利益是一致的，应当能够获得大多数支持。我们要在科学合理的顶层设计之下，积极稳妥地、渐进式地推进改革，实现逐步平稳过渡。

(二)研究展望

1.完善标准体系顶层设计。围绕新的改革思路和基本框架，特别是强制性标准与法律法规、强制性与推荐性、团体标准与政府标准等重大关系问题，企业标准的定性定位及管理问题，新的标准化体制下的工作机制问题等，深入开展理论研究，加强数据分析和基层调研等实证研究，进一步做好顶层设计，特别要细化机制设计，如团体标准管理制度设计。

2.研究制定体制改革路线图。体制改革关系重大、敏感复杂，必须审慎、稳妥、可控。要强化系统思考和系统设计，加强风险分析，做好统筹平衡，科学合理设计改革的时点、环节、方法、措施、步骤和各种预案，制定好改革的实施路线图。

3.统筹推进几项重大工作。重大制度设计必须在法中规定，体制改革必然涉及机构改革和职能转变，因此，体制改革必须与法律修改、政府职能转变等工作紧密关联起来，系统筹划，形成合力，协调推进。

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(本文责编：辛城)

Considerations and Path for the Reform of China’s Standardization System

LIU San-jiang1,LIU Hui2

(1.WuhanUniversity,InstituteofQualityDevelopmentStrategy,Wuhan430072,China;

2.ChinaNationalInstituteofStandardization,Sub-InstituteofStandardizationTheoryandStrategy,Beijing100191,China)

Abstract：The standardization system reform is an important part ofChina’s political and economic reform, and the linkage level between the macro and micro management. At present, a core problem of China's standardization system reform is the supply system of standards. China’s current government-based standard supply mode cannot well meet the needs of the rapid economic and social development. We should make full use of social and market resources, give play to social and market vitality, widen the channel of the standard supply. Starting from the problems of China standardization system reform, this paper analyses the characteristics of standardized management system of foreign developed countries, puts forward the overall planning strategy and measures of China standardization system reform, summarizes and summarizes the thinking, framework and basic path of standardization system reform based on the supply and demand theory of economics. This study provides the theoretical support and reference for China standardization system reform.

Key words:standardization system Reform; analysis of supply and demand; government standards; group standards

中图分类号：F273.1

文献标识码：A

文章编号：1002-9753(2015)07-0001-12

作者简介：刘三江(1974-)，男，四川开江人，武汉大学质量发展战略研究院博士研究生，研究方向：宏观质量管理、标准化体制。

基金项目：国家自然科学基金面上项目“标准化对自主创新与产业发展的作用机理及相关公共政策研究(71373137)”；国家标准化管理委员会重点领域标准体系框架研究项目“标准体系建设中标准、标准化活动等基础概念的内涵与外延研究”。

收稿日期：2015-02-05修回日期：2015-06-05