新型城镇化背景下株洲基层公共图书馆新型城镇化背景下株洲基层公共图书馆

彭锐

[摘 要]完善基层公共图书馆服务体系是推进新型城镇化建设的内在要求。从新型城镇化、基层公共图书馆服务体系的概念入手，阐述了新型城镇化背景下株洲基层公共图书馆服务体系发展现状，分析了制约株洲基层公共图书馆服务体系发展的因素，从科学规划、体制机制、产品服务供给和保障系统等四个方面提出完善措施。

[关键词]基层公共图书馆服务体系；新型城镇化；完善措施；基本文化权利

[中图分类号]G258.22 [文献标识码] B [文章编号]1005-6041（2015）06-0015-06

改革开放30多年，株洲的经济与城镇化建设取得了飞速发展。据统计，2014年株洲的GDP达到2 160亿元，人均GDP突破5万元大关，城镇化率达到60.1%[1]。与此同时，基层公共图书馆作为株洲最重要和最基本的公共文化前沿阵地，近几年加大了建设的力度，取得了一定的成效，但仍然存在体制、设施、资源、人才等制约因素，服务体系建设发展不能满足当前广大基层民众多元化的文化需求，引起了株洲社会各界的广泛关注和重视。在此背景下，提出新型城镇化背景下株洲基层公共图书馆服务体系完善研究课题，旨在抓住新型城镇化建设和公共文化服务体系建设带来的机遇，探索完善基层公共图书馆服务体系建设策略。

1 关于新型城镇化与基层公共图书馆服务体系的基本认识

1.1 新型城镇化

新型城镇化是指在传统城镇化的基础上，以科学发展观为指导，坚持实现可持续发展战略目标，坚持实现人口、资源、环境、发展四位一体的互相协调，坚持实现农村与城市的统筹发展和城乡一体化，坚持实现城乡公共服务的均质化，以城乡之间和城际之间攫取财富和分享财富的机会平等为标志，逐步达到减缓和解消城乡二元结构达到社会和谐的城市化之路[2]。其内涵主要包括四个方面：一是以科学发展观为指导，坚持“以人为本”理念，强调文化和公共服务设施配套同步。二是以提高内在质量为目标，走全民共建、全民共享的环境友好型、可持续发展之路。三是坚持科学规划、布局和实施，实现城乡一体化发展。四是因地制宜，注重个性，强调以人为本，核心是实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，完善基本公共服务体系[3]。

1.2 基层公共图书馆服务体系

基层公共图书馆服务体系是以地方政府部门为责任主体，基层文化职能部门和基层公共图书馆为实施主体，以满足广大基层民众基本的精神文化需求为目的，提供文献信息资源与服务的制度和系统的总称。完善的基层公共图书馆服务体系包括基层图书馆建设的责任主体和实施主体、服务设施、平台、产品、信息、机制、绩效评估，以及资金、人才、政策法规保障体系等。基层公共图书馆服务体系作为公共文化服务体系的重要组成部分，具有公共文化服务的公平性、便利性、多样性、公益性和基本性特征，它是有效保障广大基层民众文化权利实现的重要途径。

1.3 新型城镇化与基层公共图书馆服务体系的关系

新型城镇化是人类社会发展的必由之路，是衡量一个国家或地区文明程度的重要标志[4]，是经济转型、社会变迁与文化融合协同发展的过程。其核心是实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，完善基本公共文化服务体系。建立和完善基层公共图书馆服务体系是建设和推进新型城镇化发展的内在要求。随着新型城镇化的稳步推进，城镇居民的公共文化需求急剧增长且日趋多元化，新型城镇化作为现代经济增长的重要推动力，为基层公共图书馆服务体系建设提供物质保障的同时，对基层公共图书馆的馆藏资源、硬件设施、服务供给及馆员素质等方面提出了更高的要求。基层公共图书馆服务体系作为公共文化服务体系的重要组成部分，在新型城镇化进程中，肩负着满足广大基层民众日益增长的精神文化生活的需求，保障广大基层民众享受基本文化权利的使命。基层公共图书馆作为最前沿的文化阵地，一方面承担着重要的教育职能，对广大居民起着教化和引导作用，通过广泛开展全民阅读推广活动，能够唤起广大基层民众的文化意识和文化自觉，推动先进文化阵地的前移，让社会主义核心价值观深入民心，为新型城镇化的发展提供强有力的精神支持和推动力。另一方面，随着新型城镇化进一步推进，广大居民对文化休闲场所的要求越来越高。基层公共图书馆通过免费开放，为其提供公共文化服务，真正体现出公共文化服务的公益性特征，在确保广大民众基本文化权益得以实现的同时，也有利于提升城镇文化的品位，推动新型城镇化建设的持续健康发展[5]106。

2 新型城镇化背景下株洲基层公共图书馆服务体系发展现状

2.1 取得的成效

近几年，株洲的城镇化建设以1%以上的增速推进，城镇居民的可支配收入以10%的增速增长，居民消费需求及消费水平大幅度提高，株洲基层公共图书馆服务体系建设也呈现出整体推进、全面提升的发展态势。

2.1.1 设施网络建设日益完善。结合新型城镇化建设布局，基本实现县、乡镇（街道）、村部（社区）三级基层公共图书馆服务网络的全设置。建成一级图书馆5个，三级图书馆1个，乡镇综合文化站115个，农家书屋1 922个，社区文化活动室206个。农家书屋实现行政村全覆盖。

2.1.2 文献信息资源建设加强。随着新型城镇化的大力推进，政府加大了基层公共图书馆的财政投入力度，购书经费也呈稳步增长趋势（见表1）；文化信息共享工程稳步推进，株洲5个区支中心和6个县市级公共图书馆均获得中央财政和省级财政配套的价值 68 万元的共享工程设备[6]，株洲市基层群众享受文化信息资源率达到50%，市级、县级图书馆可用数字资源数分别为10TB和1TB，另外，农家书屋藏书2 000册以上的达95%。

2.1.3 服务活动的开展日益增多。随着广大城镇居民对文化需求的日益多元化，为加强民众对基层公共图书馆的吸引力，株洲基层公共图书馆服务体系依托基层图书馆网络体系和资源体系，全面实施阅读服务、外借服务、阅读推广、参考咨询等文献信息服务。目前，图书馆形成“株洲读书月”“神农讲坛”两个品牌服务项目。从2007年起，精心策划了2 257场全民阅读活动，参与人次达320余万。

2.2 存在的问题

株洲基层公共图书馆服务体系建设虽然取得了一定成效，但还不能满足广大城镇居民多元化的文化需求，对新型城镇化发展的推动作用有限，存在一些亟待解决的问题。

2.2.1 基础设施总量不足，有待进一步完善。调研发现，株洲四个区暂未建立区图书馆，各县图书馆馆舍严重老化。2012年，借助城镇提质改造的机会，各县级图书馆纷纷对旧馆实施了局部改造，但是由于历史的原因，馆舍的整体布局及内部结构，仍难以适应新型城镇化发展的需要；市、县两级图书馆均未配备流动服务车，延伸服务能力受限；数字图书馆和文化信息资源共享工程建设率仅为50%，距离国家80%的标准配置还存在较大差距；农家书屋的设施配套不全，缺乏阅览桌椅配套。基础设施总量不足，制约了基层公共图书馆服务体系在新型城镇化发展中作用的发挥。

2.2.2 资源不够丰富，有待加大产品供给力度。各县图书馆的购书经费虽然稳步增长，但增长的幅度远远跟不上书价成倍上涨的幅度，每年购置的新书品种和数量非常有限（见表2），购置的资源没有结合城镇居民的实际需求，缺乏引导性和实用性。目前，株洲人均藏书仅为0.3册，人均新增图书仅为0.018册，这与《公共图书馆建设标准》和湖南省基本公共文化服务保障实施标准（2015—2017）的要求存在差距。在走访的几个县图书馆，书架上摆放的图书比较陈旧，新书品种少。而在到访的乡镇（街道）文化站、村部（社区）的农家书屋，书架上的图书基本上没有更新过。

2.2.3 民众的参与度不高，有待进一步提升服务质量。由于基础设施的总量不足，文献信息资源的有效供给不够，加上服务手段和技术的缺乏，基层图书馆开展的系列服务与活动缺乏吸引力，图书馆与读者难以形成良性互动（见表3）。

2.2.4 人才比较匮乏，馆员的整体素质有待提高。当前株洲基层公共图书馆人才队伍普遍存在“三多三少”现象[6]，即学历低的人员多、非专业人员多和年龄大的人员多，高学历的人员少、专业人员少和年龄小的人员少，图书馆队伍的职称、学历以及年龄结构都不尽合理。乡镇文化站和村部（社区）农家书屋的情况更甚。乡镇（街道）综合文化站人员编制仅为1人，行政村（社区）有财政补贴的文化管理人员为零，城市社区暂未设置公共文化服务岗位，现有的管理人员大多是兼职人员。

2.2.5 区域发展不平衡，有待加强统筹规划。据表1和图1数据统计，购书经费和总经费的投入存在区域不平衡现象。株洲市图书馆与各县图书馆相比，占有绝对的经费优势。同时各县（市）图书馆的发展也不均衡，攸县图书馆同株洲县图书馆相比，差距明显。

3 新型城镇化背景下制约株洲基层公共图书馆服务体系建设的原因分析

3.1 认识不足，重视不够

一是政府对基层公共图书馆重要性的认识不足和重视程度不够，认为基层图书馆的工作只是简单的借还工作，缺乏必要的关注和具体的扶持。二是图书馆领导和职工安于现状，缺乏动力和创新，服务工作质量难以得到提升。

3.2 规划建设管理薄弱

在规划方面，没有做到普遍均等化。城镇按照人口密度与服务半径打造“15分钟文化圈”尚可，但在偏远的农村却很难将民众集中起来享受公共文化服务。有的县图书馆周围还建有乡镇综合文化站或社区书屋，存在规划不合理现象。

3.3 体制改革不够彻底

行政上分级管理、财政上“分灶吃饭”的体制没有彻底打破，导致区域与部门间缺乏有效地职能融合和资源共享机制，各自为政，分割管理现象突出，造成政府投入成本与资源的浪费[7]。基层图书馆的内部改革不够深入，定编定岗、全员聘任制、岗位责任制、绩效挂钩的收入分配制度没有真正实行，“占编不在岗”“在岗不干事”“拿薪不干事”的现象依然存在，管理效能低下。

3.4 财政保障没有完全到位

财政上的“分灶吃饭”，使有限的公共文化财政投入分散化，导致资金的短缺。依靠县财政支持的县图书馆仅能勉强维持自身的生存，难以向下有效延伸服务；而依靠乡镇政府财政支持的综合文化站因投入太少，常出现资金挪用情况，缺乏财政保障。

3.5 队伍建设问题突出

基层公共图书馆职工的准入门槛普遍较低，没有坚持“以岗定人、公开竞聘、择优录用”的原则，导致非专业人员占用了有限的编制。基层文化站、图书馆室的人员配备大多属于“内部调节”，缺乏专业化知识，且兼职现象普遍，存在一人多岗、一人多责、职责不清等现象，根本达不到图书馆服务的要求。

4 新型城镇化背景下株洲基层公共图书馆服务体系完善措施

4.1 加强科学规划

在新城镇化进程中，株洲基层公共图书馆服务体系的建设要以保障人民群众基本文化权益和提高基本公共文化服务均等化水平为出发点和着力点，以科学规划为引导，以“以人为本”为服务理念，以提升效能为目标，纳入株洲的国民经济和社会发展总体规划之中。同时，根据株洲新型城镇化建设的发展趋势和城乡常住人口的变化，按照相关政策和标准对基层公共图书馆服务体系的设施布局、服务供给、队伍建设和资金保障等进行整体统筹规划。

4.2 完善管理体制与运行机制

4.2.1 建立协调机制。立足株洲当前基层图书馆服务体系建设实际，完善党委领导、政府管理、部门协同、权责明确、统筹推进的基层图书馆服务体系建设管理制度。成立株洲市公共文化服务体系建设协调组，在规划编制、政策衔接、标准制订和实施等方面加强统筹、整体设计、协调推进。各县区、乡镇（街道）、村部（社区）要根据实际，建立相应的协调机制。

4.2.2 加大管理体制的改革力度。第一，理顺乡镇（街道）综合文化站与县文化主管部门的关系，探索管办分离的有效形式，按照“乡镇政府层级→县（区）政府层级→市政府层级”的模式，将基层图书馆建设责任主体统一上移，从根本上打破长期以来在基层公共图书馆（ 室） 建设中的体制障碍。同时，将业务管理主体按照“社区（村）图书馆→乡镇（街道）图书馆→县（区）图书馆→ 市图书馆（总馆）”的方式进行上移，从根本上理顺总馆建设主体与分馆建设主体、总馆主管部门与分馆主管部门的关系[8]。第二，进一步落实公共图书馆的法人自主权，强化公共服务功能，全面推进人事、收入分配、社会保障等制度的改革。创新运行机制，建立事业单位法人治理结构，推动公共图书馆组建理事会，健全民意表达、决策、执行和监督机制，引导城镇居民和村民参与公共文化服务项目的规划、建设、管理和监督，维护群众的文化选择权、参与权和自主权。

4.2.3 完善考核评价机制。按照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》和湖南省基本公共文化服务保障实施标准要求，将基层公共图书馆服务体系建设列入政府目标考核评价体系，以效能为导向，制定政府公共文化服务考核指标，科学设置考核科目、指数和权重，引入第三方参与，进行客观公正的考评，将公共文化机构绩效考评制度化和常态化。考核评价结果将作为考核评价领导班子和领导干部政绩的硬指标，作为确定预算、收入分配与负责人奖惩的重要依据。

4.3 加强产品和服务的有效供给

产品和服务的有效供给能力决定基层公共图书馆服务效能的发挥，基层公共图书馆只有充分发挥出服务效能，才能体现出其存在的社会价值和意义。在资源配置上，要根据城镇经济发展的需要和城镇居民阅读的需求，制订公共图书馆服务目录，开展“菜单式”和“订单式”服务，最大限度地提高文化服务资源的使用率与有效率。在服务上，掌握城镇人口阅读的发展态势，积极探索多元化和个性化的服务模式，通过开展读书月、送书下乡项目和全民阅读、优秀出版物推荐、神农讲坛等活动，推动形成具有鲜明特色和社会影响力的服务项目。在数字化建设上，打造城乡共享的数字服务平台[5]108。以行业联盟等形式，开展馆际合作，推进公共文化机构互联互通，开展文化服务“一卡通”服务，实现区域文化共建共享。

4.4 完善支持与保障系统

4.4.1 组织保障。要从战略高度认识到文化在社会发展总体布局中的重要地位，将构建城乡一体化公共图书馆服务体系作为一项重要文化民生工程，把公共文化服务体系建设的重要任务纳入重要议事日程，与新型城镇化建设工作同部署、同发展、同落实、同考核。切实加强组织领导，并结合实际制订实施方案、规划或专项行动计划，明确责任和时间表、路线图，集中力量推进工作落实。

4.4.2 财政保障。一是明确各级政府的财政支出责任，加大财政转移支付力度，优化公共财政支出结构。按照基本公共文化服务标准，将图书馆基本公共文化服务保障资金、人员经费、运行经费以及公共图书馆服务标准体系建设、标准制定所需的经费纳入财政预算，建立稳定增长的财政投入比例，落实基层图书馆提供基本公共文化服务项目所必需的资金，保障公共图书馆服务体系建设和运行。二是创新公共文化服务投入方式，采取政府购买、项目补贴、定向资助、贷款贴息等政策措施，支持包括文化企业在内的社会各类文化机构参与提供公共文化服务。与此同时，积极探索建立社会力量为补充的多方筹措机制。三是建立图书设备专项资金，以专项资金的形式，保证政府投入的稳定性、长期性和连续性。

4.4.3 人才保障。基层公共图书馆要以现有的图书馆队伍为基础，进一步完善选人用人机制，着力引进和培养一批具有现代服务意识、创新意识的复合型图书馆人才队伍。县级图书馆要按照控制总量、盘活存量、优化结构、有减有增的要求，针对实行免费开放后工作量大幅增加、现有机构编制难以满足工作需要的现状，参照湖南省基本公共文化服务保障实施新标准进行人员配备。乡镇（街道）综合文化站、村部（社区）图书馆室的人才队伍建设，要打破地域归属上的束缚，实行统一管理、分类培养和按需调配。另外，积极发展文化辅导员、文化志愿者和文化活动积极分子，扩大基层公共图书馆服务的人才总量。

4.4.4 政策与法律保障。中共中央和国务院《关于深化文化体制改革的若干意见》明确提出要将党的文化政策上升为法律法规。各级政府要根据中央精神，通过法定程序，尽快制定出台《公共图书馆法》，完善修订《公共图书馆发展条例》《公益性文化事业捐赠管理办法》《基层公共图书馆服务章程》等制度，对图书馆的性质、服务、保障和建设法规等做出明确规定[9]，为现代公共图书馆服务体系建设和完善提供必要的法律保障。

[参考文献]

[1]周贝尔.经济运行总体平稳，转型发展质量提升——2014年株洲市经济社会发展统计报告[EB/OL].[2015-02-10].http：//www.zztj.gov.cn/nInfo.aspx？nid=5184.

[2]张红利.我国传统城镇化的反思和新型城镇化的内涵要求[J].生态经济，2013（11）：85.

[3]郁映辉.新型城镇化背景下的基层公共图书馆建设[J].四川图书馆学报，2015（2）：16.

[4]许 丹.浅析城镇化进程中的文化建设[J].湖北第二师范学院学报，2013（10）：78.

[5]张之梅.公共图书馆服务于新型城镇化发展对策探讨[J].图书馆工作与研究，2014，224（10）.

[6]黄 浩.株洲市公共图书馆发展现状与思考[J].图书馆，2014（1）：92—94.

[7]文化部公共文化司.2013中国公共文化发展报告[M].北京：北京师范大学出版社，2013.

[8]李玉芬.新型城镇化背景下乡镇社区图书馆发展策略研究[J].图书馆，2015（5）：59.

[9]盖奇文，汪会秋.阅读权利视角下公共图书馆服务体系新探[J]. 图书馆学刊，2015（4）：91—93.

[收稿日期]2015-09-01

[作者简介]彭 锐（ 1976—） ，男，馆员，湖南工业大学图书馆信息部。

[说 明]本文系株洲市2015年社科课题立项项目“新型城镇化背景下株洲市基层图书馆服务体系完善研究”（项目编号：ZZSK15037）的研究成果之一。