新型城镇化的包容性体系构建及实现路径

新型城镇化的包容性体系构建及实现路径

关国才，佟光霁

(东北林业大学 经济管理学院，哈尔滨 150040)

[摘要]中国的城镇化道路包容性发展理念的缺失，是引发诸多问题的症结所在。基于包容性发展及城镇化战略转型的时代背景，通过分析中国应选择新型城镇化包容性发展战略，构建新型城镇化包容性体系并设计包含农民工市民化、公共服务均等化、产业支撑、城乡统筹、推进效率、环境承载、有效治理七个方面的新型城镇化包容性发展综合指标体系，可以全面反映、监控新型城镇化包容性发展的程度，并进行定量评价。为了能拓宽新型城镇化包容性发展空间，重构了新型城镇化包容性发展路径，并将新型城镇化包容性发展实现路径体系归纳为“承载力──支持力──吸引力──延续力──发展力”(CSAED)模型，以此指导和促进新型城镇化包容性发展。

[关键词]新型城镇化；包容性发展；指标体系；CSAED模型

[中图分类号]F107[文献标志码]A

[收稿日期]2015-06-09

[基金项目]国家社科

[作者简介]刘永悦(1979-)，男，黑龙江延寿人，讲师，博士研究生，从事农业经济、物流与供应链管理研究；郭翔宇(1965-)，男，黑龙江通河人，教授，博士研究生导师，博士，从事农业经济、农村合作经济研究。

中国的城镇化在改革开放三十多年的征程中持续快速推进，在推动中国经济发展、城乡二元社会结构转型方面取得了辉煌成就，但其粗放外延、冒进过度的发展模式引发了诸多经济社会问题，严重制约着城镇化的健康发展。为了解决传统城镇化发展模式所引致的突出矛盾和问题，中共十八大提出了新型城镇化发展战略。

新型城镇化强调以人为本，这一价值导向与包容性发展理念高度契合，因此把包容性发展理念作为一种理论分析框架引入新型城镇化发展战略，探究新型城镇化的包容性发展机制及实现路径，既可以定性地评价新型城镇化的发展质量，又可以定量地监控其发展成效，具有重要理论与实践研究价值。

一、新型城镇化引入包容性发展理念的根源分析

(一) 新型城镇化的内涵体现了包容性发展的本质

“包容性发展”由“包容性增长”演进而来，最早由亚行于2007年正式提出并被欧盟等国际组织写入2020年战略发展框架。“包容性增长”理念提出后，因其科学的发展内涵而备受学术界关注，一些专家学者围绕新型城镇化与包容性发展的关系进行了相关研究。牛文元认为，新型城镇化以坚持实现人口、资源、环境、发展相互协调，坚持实现城乡公共服务均质化，以城乡之间和城市之间攫取和分享财富的机会平等为标志。[1]田静在分析新型城镇化的特征时指出，新型城镇化的核心是人的城镇化，要确保“新移民”能够共同创造和平等分享新型城镇化的发展成果，最终在城市获得全面而自由的发展。[2]张占斌指出，新型城镇化是实现人的全面发展，建设包容性、和谐式城镇，体现农业转移人口有序市民化和公共服务协调发展，致力于和谐社会和幸福中国的城镇化。[3]解安认为，新型城镇化是以人为本的内涵式城镇化，着眼于城镇发展的全面性、协调性和可持续性的城镇化。[4]薛坤坤分析指出，新型城镇化是以人为中心的经济、社会、发展理念的根本转变，本质是高效、包容、可持续。[5]王雅莉认为，新型城市化是质量内涵提升、经济社会协调、城乡一体化发展的城镇化，本质是要求具备包容性发展的内核。[6]何景熙运用社会系统进化原理分析了中国城市化的导向选择，指出包容是城市社会整合的核心，以包容性发展为导向的新型城市化应是中国的必然选择。[7]

从以上的分析可以看出，新型城镇化的核心是以人为本、公平共享并坚持协调可持续发展，这体现了包容性发展理念所蕴涵的强调发展与就业机会的平等性、公共服务与社会保障的公平性、经济福利与民生福祉的正义性的本质，并与包容性发展理念所具有的“绿色增长、均衡增长、正义增长、全面增长”的含义高度契合。

(二) 新型城镇化所依据理论与包容性发展理论一脉相承

新型城镇化以科学发展观为理论指导。在科学发展观与包容性发展的理论关联性上学术界基本达成了共识，认为包容性发展理念是对科学发展观的进一步深化和拓展，包容性发展具有多维特质，是对科学发展的进一步丰富与升华。包容性发展不仅包括经济上的包容可持续发展，还包括在此基础上的政治、文化、社会、生态的协调发展，构成包容性发展框架，彼此相互包容、共同促进、全面进步。在包容性发展框架体系内五个方面缺一不可，偏废任何一方都会危及其他方面，最终偏离发展方向。在发展机制上，包容性发展创新丰富了科学发展观的发展路径。包容性发展强调内涵式发展模式，通过调整产业结构、降低能耗、节约资源、保护环境、提高经济效益，优化经济发展质量；以统筹发展的方式促进城乡、区域协调发展，缩小分配收入差距，确保经济社会发展的和谐与稳定；以“民富优先”的思想引领百姓财富增长，提高百姓消费能力，创造有效消费需求，经济发展从以投资为主导向以消费为主导的内涵发展模式转变，真正实现中国经济又好又快的发展。在发展本质上，包容性发展理念深化了科学发展观的“人本精神”。包容性发展强调经济增长要关切人的发展及福利改善，完全遵照“以人为本”这一核心要求设计和部署发展目标和任务，让所有人共同参与并享受发展成果，最终目标是实现经济社会可持续协调发展，使发展成果惠及所有群体，让广大人民生活得更有尊严、更加幸福。

可见，包容性发展理论赋予了新型城镇化战略实施的理论内核，新型城镇化的价值导向与包容性发展理论的主旨高度契合，新型城镇化战略走包容性发展之路是实现这一战略的必然选择。

二、新型城镇化包容性体系构建

创设新型城镇化包容性体系是新型城镇化战略实现的基础，对指导和促进新型城镇化战略实施具有重要实践意义。本文依据包容性发展理论及国家新型城镇化发展规划，构建了包含产业支撑、农民工市民化、公共服务均等化、城乡统筹、推进效率、环境承载以及有效治理七个方面的新型城镇化包容性支撑体系，并作为一种新的机制推动新型城镇化包容性发展目标的实现。

(一)产业支撑是新型城镇化包容性体系的基石

世界城市化发展的一般规律表明，产业发展演进是城市化推进的动力源。任何一个国家或地区的城镇化进程都离不开坚实的产业支撑。只有当产业发展壮大到一定层次，产业发展水平与城镇化水平相适应，实现产城融合的时候，城镇化才能可持续健康发展。而产城割裂、缺乏产业带动而进行的城镇化，无法实现破解城乡二元结构、引致消费需求、拉动投资增长、增加民生福利的根本目的，是一种没有实质内容、基础脆弱的城镇化。产业发展意味着一个国家或地区的城镇化以农业为动力依托的模式向以工业和服务业为主导模式的转型，在这种转型过程中，产业与城镇化实现良性互动，城镇化水平不断提升。因此，需要按照包容性发展的理念优化产业结构，提高中小城市(镇)产业承接能力，形成优势互补的产业发展格局，最大限度地创造就业岗位和居民参与经济增长的机会，以强有力的产业支撑确保充分就业，全面提升城镇化质量。

(二)农民工市民化是新型城镇化包容性体系的核心

新型城镇化的核心问题是人的城镇化，即农民工市民化。农民工市民化不是简单的城乡人口结构的转化，而是农民工户籍转换背后的权益保障。包容性发展视角下的农民工市民化，最核心的内容就是机会均等和权利公平，即获得户籍的农民工是否与城镇居民享有均等的公共服务，是否拥有与城镇居民在住房、就业、子女教育、医疗卫生、社会保障等方面平等的权利。新型城镇化包容发展强调城镇不同主体发展机会与权利的同质均等性，本质在于高水平的公共服务惠及新移民。因此，需要建立健全农民工市民化推进机制，完善农民工就业及社会参与服务体系，扩大社会保障覆盖面，提高公共服务水平，确保农民工这一城市贫困阶层与城市居民一样享有事实上的发展机会与平等权利。

(三)公共服务均等化是新型城镇化包容性体系的本质内核

新型城镇化包容性发展的关键是以农民工群体融入城市基本公共服务为核心，构建高水平非歧视的公共服务体系及运行机制，保证城乡居民在公共服务领域都能享受国民待遇。因此，政府应制定统一的公共服务均等化政策，创新公共服务供给渠道，鼓励企业及社会资本参与，采用多种方式方法逐步实现城乡基本公共服务均等化。在财政上要确保负责提供服务的地方政府具有支付这些基本公共服务的能力，确保社会、政府、服务机构能够使全体社会成员不分城乡、不分地区分享法定的基本公共服务。新型城镇化包容性发展理念不仅强调政府要确保提供高水平的公共服务，更强调公共服务的成果要均等地惠泽全体社会成员，尤其是农民工等弱势群体。以公共服务为突破口，提供公共服务的质量和水平，使农民工享有与城市居民均等的公共服务，能够降低农民工的进城成本和风险，加快农民工的城市融入，并能从根本上解决“半城镇化”或“伪城镇化”问题，真正实现新型城镇化包容性发展。

(四)城乡统筹发展是新型城镇化包容性体系的运行载体

城乡统筹发展是新型城镇化战略中的重要一环及实现载体。新型城镇化包容性发展不仅涉及其核心载体城市的发展，也涉及乡村的发展。新型城镇化进程中的城乡统筹发展既要考虑城乡发展的协调互动关系，又要兼顾包容性发展的社会公平，既追求城市发展，又追求农村繁荣。因此，需要综合统筹工农之间、城乡之间以及城乡居民之间的关系，形成以工补农、以城带乡、产业互补、城乡协调的良性互动机制，使城乡在人口、技术、资本、资源等要素方面相互融合，互为资源，互为市场，互相服务，实现城乡经济、社会、生态、文化的和谐发展，使城乡共享城镇化带来的文明成果。城乡统筹发展是一个渐进的历史过程，只有通过政策设计促进城乡经济极大发展、生态环境有效改善、社会事业全面进步、才能最终实现城乡一体化，只有城市、乡村这两个载体包容发展到较高层次，新型城镇化的目标才能最终实现。

(五)推进效率是新型城镇化包容性体系的运行保障

城镇化系统运行涉及大量的资本、人力、土地、资源等成本要素，并受到资源环境条件的约束。我国传统城镇化模式片面追求发展速度与数量，不计资源环境等成本要素，城镇化推进效率低下并引发大量城市病问题。中国的基本国情及资源禀赋条件决定必须走集约、高效、包容的新型城镇化道路。在城镇化的推进过程中要以包容持续、绿色低碳、集约智能、公平善治为发展路径，提高资本、人力、土地、资源等要素的投入产出效率，以较少的成本和环境代价创造出更多的非农就业岗位，高效推动以人为核心的新型城镇化进程。因此，推进新型城镇化包容性发展，就是要进一步优化推进效率指标体系，不断提升城镇化推进效率，坚持走资源节约、规模适度、布局紧凑、管理高效、生态宜居的包容性发展道路。

(六)环境承载是新型城镇化包容性体系的运行支点

城镇化的快速推进与资源、环境和生态之间的矛盾，构成了环境承载力问题。城镇化过程是一把“双刃剑”，中国城镇化的高速发展使中国步入了城市社会，但也付出了资源透支消耗、生态环境恶化的惨重代价。中国的资源禀赋不高，人均资源占有量远低于世界平均水平，资源与环境的刚性约束仍然是实现新型城镇化包容性发展所面临的最大挑战。中国目前资源与生态环境的承载能力难以消解城镇化高速推进所带来的巨大压力，以“资源换增长”的传统城镇化模式将无以为继。因此，中国的城镇化不能再延续初级工业化阶段的传统城镇化模式，必须与科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路线相适应，选择“四化”，即城镇化、新型工业化、农业现代化、信息化协同推进的“中国路径”来提高资源环境承载能力，实现新型城镇化的可持续发展。

(七)有效治理是新型城镇化包容性体系运行的制度资本

新型城镇化作为一种更高级别的城镇化形态，涉及人口、空间、经济、社会等多个领域的全面转型，而要完成转型任务就必须加强城镇建设的治理创新，完善城镇治理制度，把城镇治理纳入法制化轨道。如果缺乏有效的城镇治理制度或制度供给不足，则新型城镇化的战略目标就无法顺利实现。有效治理是新型城镇化的制度资本，由此产生的制度红利能推动城镇化高效、包容、可持续发展。有效治理能够降低城镇化成本，防止城镇化风险，促进新型城镇化包容性体系的良性运转。

三、新型城镇化包容性体系指标设计

(一) 指标体系的作用

新型城镇化包容性指标体系是政策制订的有用工具，其具体作用体现在：有助于确认城镇化存在的问题，分析目前的状态及将来的趋势，以此告知并教育公众；对利益主体参与城镇化过程具有重要帮助，便于利益主体进行参与、交流和讨论；可以为城镇化目标设立、目标实现提供必要的信息反馈；可以为城镇规划和决策提供支持，特别是可以通过基本指标对城镇化过程进行评估、指导和控制。

(二) 指标体系构建依据

新型城镇化包容性评价指标体系的设计主要依据：一是国际机构的权威指标。主要参考了“亚洲发展银行包容性增长指标”“亚洲发展银行绿色城市化指标”“联合国人居署可持续城市化指标”等相关指标。二是国家相关部门发布的文件及指标。主要参考了国务院的《国家新型城镇化规划》、住房和城乡建设部的《中国人居环境奖评价指标体系》。三是国内外研究机构、学者的研究成果。主要参考了中国社科院、国务院发展研究中心、国家城调总队及专家学者关于城市化发展质量研究的相关成果。

(三) 指标体系基本框架

参考国内外城镇化指标体系的研究成果，结合新型城镇化包容性体系的内涵，遵循系统性、动态性、代表性、可操作性原则，设计了包含农民工市民化、公共服务均等化、产业支撑、城乡统筹、推进效率、环境承载、有效治理七个方面的综合指标体系，选取了7个一级指标、24个二级指标、83个三级指标(见表1)。该指标体系能够全面反映、监控城镇化包容性发展程度，并可以对新型城镇化进行定量的评价。

(四) 指标体系说明

在设计新型城镇化包容性发展指标体系时需要重点突出以下指标。

1.农民工市民化指标

从城镇户籍、就业机会、基本权利三个方面来衡量农民工市民化程度。“农民工自身城镇迁移率”和“农民工举家城镇迁移率”指标，是为了考量农民工市民化的完整性及稳定性；“常住人口城镇化率”和“户籍人口城镇化率”指标，是为了评定农民工市民化水平，只有常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率差距逐渐缩小并接近，农民工市民化才能真正实现；“市民化率”指标，测度城镇中享受市民待遇的人口占全部常住人口的比重，在城乡二元结构没有破除、户籍制度尚未完全放开的情况下，这一指标能体现农民工市民化的有序推进，也是农民工市民化实现的一种重要方式。

包容性增长需要创造生产性就业机会，新型城镇化包容性发展需要能确保农民工有体面收入的就业支撑。统计“农民工就业人数”，是为了评价城镇化对农民工的就业吸纳能力；工业和服务业是城镇化的核心动力和后续动力，统计“农民工第二、第三产业就业比重”，是为了衡量城镇化发展的水平和质量；“农民工每年参加职业技能培训的人数与次数”，是提高人口城镇化质量的一个重要指标，只有提高城镇化主体农民工整体素质，才能促进农民工实现充分就业。

农民工市民化进程缓慢的主要原因，是缺失公平正义的社会环境，农民工在分享城镇化成果时遭受社会排斥，农民工在住房、子女教育、社会保障等方面受到不公正对待，增加了农民工进城的成本和风险，削弱了农民工市民化意愿。“农民工住房保证率”“公立学校吸收农民工子女入学比例”“农民工社会保障覆盖率”是表征新型城镇化包容性发展框架下农民工享受普惠均等权利的三个重要指标。

表1　新型城镇化包容性评价指标体系框架及预选指标

公共服务均等化基本生存性服务就业支出占财政支出的比重公共就业服务机构覆盖率人力资源网络覆盖率就业援助率城镇登记失业率基本社会保障性服务社会保障支出占财政支出的比重城镇常住人口医疗保险覆盖率新农合参合率城镇常住人口养老保险覆盖率城镇常住人口保障性住房覆盖率基本能力提升性服务教育经费支出占财政支出比重九年义务教育普及率平均受教育年限城镇人均公共图书馆藏书量农家书屋覆盖率基本健康保障性服务公共医疗卫生支出占财政支出的比重每千人口拥有医生数每千人口拥有病床数农村自来水普及率农村卫生厕所普及率产业支撑产业实力农业产业化GDP贡献率第二产业GDP贡献率第三产业GDP贡献率农业产业化就业人数第二产业就业人数第三产业就业人数产业结构三次产业结构比例技术密集型产业产值占GDP比重信息产业产值占GDP比重产业可持续发展R&D经费占GDP比重环保投入占GDP比重单位GDP能耗单位GDP工业三废排放量城乡统筹收入消费差距城乡人均可支配收入比城乡人均消费支出比城乡恩格尔系数医疗卫生差距城乡人均财政医疗卫生经费支出比城乡每千人卫生医务人员差异城乡每千人病床数差异教育文化差距城乡人均财政教育经费支出比城乡中小学师生比差异城乡每千人拥有图书数量差异基础设施差距城乡人均铺装道路面积比城乡万人互联网用户数差异推进效率经济发展效率第三产业增加值占GDP的比重第三产业从业人员比重单位劳动力实现的GDP单位固定资产投资实现的GDP土地利用效率城镇人口密度单位建成区面积吸纳的城镇人口数量单位建成区面积实现的GDP能源利用效率单位GDP能耗可再生能源使用比例水资源利用效率单位GDP耗水量工业用水重复利用率

环境承载土地资源人均耕地保有量有机农业区面积森林覆盖率交通系统每万人拥有公共交通车辆台数城镇人均道路面积城镇人均公共交通客运量环境保护城镇空气质量优良天数城镇污水处理率城镇生活垃圾无害化处理率城镇人均绿地面积有效治理公众参与城镇建设市民参与机会城镇规划专家论证次数机构立法城镇规划法律法规制定情况城镇管理代表制度、问责制度制定情况政府效能城镇建设财务资源配置情况城镇管理制度执行情况

2.公共服务均等化指标

根据经济社会发展水平，基本生存性服务、基本社会保障性服务、基本能力提升性服务、基本健康保障性服务是现阶段公共服务均等化覆盖的主要内容。其中，就业是民生之本，提供包容性就业保障是首要的基本生存性公共服务；基本社会保障体现的是民生性服务，是与广大城乡居民迫切利益最相关的公共服务；基本健康和基本能力，是保证人的全面发展的重要条件，是为全体社会成员提供的公共服务。

3.产业支撑指标

本文用“产业实力”、“产业结构”和“产业可持续发展”来判断产业支撑能力。产业的实力主要从产业的效益贡献力方面进行评价，产业GDP贡献率和产业年均就业人数是评价产业效益贡献力的关键要素。产业结构优化实质是产业结构合理化以及产业结构高度化。三次产业结构比例是反映产业结构合理化的最基本指标，同时也反映了产业结构的高度化水平；产业结构高度化是产业结构从低级向高级转化的过程，主要表现为技术密集型和智力信息型产业的比重增大。产业可持续发展主要体现为产业的创新能力和产业的环保水平。

4.城乡统筹指标

城镇化的最终目标是消除城乡二元社会结构，真正实现城乡一体化，而中国城乡差距过大是新型城镇化包容性发展实现的主要壁垒。因而在构建新型城镇化包容性发展指标体系时，需要考察收入消费、医疗卫生、教育文化、基础设施等城乡统筹发展指标。

5.推进效率指标

城镇化的推进需要付出资本、土地、能源、资源、环境等成本代价，并受到中国资源禀赋条件的约束。因而，在新型城镇化包容性发展评价指标体系中，需要考量经济发展、土地利用、能源利用、水资源利用等推进效率指标。

6.环境承载指标

在城镇化建设中，由于片面追求经济效益，忽视环境效益和社会效益，从而导致土地开发、交通拥挤、环境污染等问题日益严重。环境友好、生态和谐是新型城镇化包容性发展的内在要求，因而在新型城镇化包容性发展指标体系中测度环境承载力的指标是必不可少的。

7.有效治理指标

城镇化建设是一个涉及人口、资源、环境、经济、社会等方面的复杂综合过程。只有进行管理创新，才能推动城镇化健康可持续发展。发达国家城镇化的实践表明，有效治理能给城镇发展带来巨大的制度红利，提高生产要素配置效率，防止产业雷同，避免重复建设，减少环境污染和生态破坏，降低城镇化风险等。因此，“公众参与”“机构立法”“政府效能”等有效治理指标是新型城镇化包容性发展指标体系中不可或缺的。

四、新型城镇化包容性发展实现路径重构

城镇化是一系列公共制度与政策的集合，与城镇化相关的制度供给与创新构成了城镇化的“推阻”机制，发挥着“正向推进，逆向阻碍”的作用。新型城镇化是一个多维度的弹性发展系统，受多种因子的影响，因而只有重构城镇化包容性发展制度，才能化解城镇化进程中的瓶颈障碍，拓宽城镇化包容性发展空间。参考自然生态系统健康评价体系[8]，可以将新型城镇化包容性发展实现路径体系归纳为“承载力(Carrying capacity) ──支持力(Supporting capability)──吸引力(Attractive capability)──延续力(Evolutional capability)──发展力(Developing capability)”，即CSAED模型，[9]主要包括以下五个子系统(图1)：(1)承载力──资源和生态环境是城镇化可持续发展的基础，在城镇化推进过程中，无论是空间扩张、人口增长，还是城镇生产生活，都意味着对资源消耗的增多，对环境释放压力的增大。我国传统的城镇化推进模式是以资源的巨大消耗、生态环境的严重污染和破坏为代价的，没有意识到资源环境容量对城镇化的约束与承载问题。环境承载力是实现新型城镇化包容性发展最基本的瓶颈因素，只有珍惜资源、保护环境，提高并优化生态环境对城镇的综合承载能力，才能实现环境友好、生态和谐的新型城镇化。(2)支持力──没有产业化，就没有城镇化，产业支撑是新型城镇化包容性发展的支持力。十八大报告中明确提出“要增强中小城市和小城镇的公共服务、产业发展、就业吸纳、人口集聚的功能”。新型城镇化必须有坚实的产业支撑，有了产业支撑，就有了就业吸纳能力和人口集聚，城镇化与产业发展才能良性互动，城镇化推进才能包容可持续，从而引发消费需求，推动经济增长。(3)吸引力──高水平的公共服务惠及城镇新移民，实现公共服务均等化是新型城镇化的吸引力。公共服务均等化是消解社会矛盾和促进社会和谐的基础平台，体现的是机会均等、公平正义的包容性发展理念，与新型城镇化的本质内核及健康城镇化的发展目标完全吻合。(4)延续力──中国城镇化“出口导向”“投资拉动”发展模式受到世界经济形势挑战，外生动力难以为继，亟待重构内生动力，[10]而农民工市民化可以成为新型城镇化的延续力。农民工大量转移到城镇，是城镇财富的创造者，是城镇化发展的源动力。新型城镇化核心是人的城镇化，只有真正实现农民工市民化，保障农民工在充分就业、住房供给、子女教育、社会保障等方面均质的权利和机会，才能提高城镇化主体农民工整体素质，才能把农民工转化为产业工人，才能确保城镇化的推进高效、包容和可持续。(5)发展力──有效治理是实现新型城镇化的发展力。如果缺乏高效的城镇治理，就无法获得在经济、社会、环境层面的城镇化包容性发展。有效治理有助于释放城镇的经济潜能，实现社会的公平福利，并减少因城镇增长对环境造成的破坏。

如图1所示，依据CSAED模型，新型城镇化包容性发展实现路径框架是由承载力、支持力、吸引力、延续力、发展力五个子系统构成的综合系统。五个子系统在新型城镇化包容性发展综合系统中，各自居于不同的层次，对新型城镇化包容性发展所发挥的功能作用也各不相同。

图1　基于CSAED模型的新型城镇化包容性发展实现路径系统

(1) 第一层次：承载力──生态环境是承载城镇生产生活的基本介质，处于新型城镇化包容性发展综合系统的第一层次。在包容性发展理念视阈下，考虑城镇化过程中的环境承载问题，关键在于不仅要使城镇化和经济获得发展，而且要减少资源环境的损失，努力实现帕雷托改进，增强自然系统的生态服务功能。因此，在城镇化进程中，需要通过有效的政策供给与创新并运用经济和技术手段使城镇化实现经济效益最大化的同时，资源与环境效益也最大化。[11]

(2) 第二层次：支持力和吸引力──产业支撑和公共服务均等化构成新型城镇化推进的支持力和吸引力，处于新型城镇化包容性发展综合系统的第二层次。李克强总理指出，“城镇化需要产业发展来充实，通过产业发展促进就业和创业；推进城镇化，应当坚持城市发展与产业成长‘两手抓’，把城镇化与调整产业结构、培育新兴产业、发展服务业、促进就业创业结合起来。”[12]产业发展，是城镇化发展的基石，是破解城镇就业难题的根本途径。只有具备强大的产业发展能力，才能为城镇化推进提供源源不断的内生动力，才能对城镇化的可持续包容发展提供物质依托。公共服务均等化是新型城镇化包容性体系的核心。通过城镇化来提高并完善公共服务的供给水平，增加人民的福祉，使城镇化的发展成果惠及全体人民，是新型城镇化的吸引力与应有之义。公共服务均等化是城镇健康发展的稳定阀，是化解社会矛盾，实现和谐包容发展的根本保障。只有正真实现公共服务均等化，进一步促进城乡统筹发展，才能维护社会公平正义，提高社会总体效率，从而使新型城镇化发展成果惠泽更多的人民群众。

(3) 第三层次：延续力和发展力──农民工是城镇化建设的重要人力资本，也是产业工人的主体，通过农民工市民化使农民工转化为产业工人，壮大市民阶层，可以延续并推动城镇化发展。农民工市民化有利于释放农村剩余劳动力，提高劳动生产效率和城镇化水平；农民工市民化有利于消除城乡二元结构，促进社会和谐，推进城镇化健康发展；农民工市民化有利于其收入和消费水平的提高，从而扩大内需，促使中国经济平稳更好发展，为新型城镇化包容性发展提供物质基础。健全的城镇治理可以有效调控城镇复合系统的运行，提高城镇化推进效率，确保经济高效发展，社会和谐包容，环境友好持续。城镇治理的核心是顺应以人为本的城镇化发展理念，推进城镇化包容性发展的制度创新，构建开放透明、民主科学的城镇治理机制，保证城镇化朝着正确、健康的方向发展。

五、结语

城镇化是一个国家经济、社会发展到一定阶段的自然历史过程，有效引导会使城镇化成为带动经济增长的持久动力，如果引导得不好，就会积累矛盾，增加风险，阻碍中国的现代化进程。所以在城镇化进程中，不能唯城镇化率，不能搞大跃进一哄而上，不能一味强调速度而忽视质量。党的十八大报告要求各地要紧紧围绕提高城镇化质量推进城镇化建设，把城镇化的质量明显提高作为实现小康社会的一个重要目标。未来的城镇化发展需要在包容性发展理念的指导下进行，走新型城镇化包容性发展道路是中国今后推进城镇化进程的必然选择。而实现新型城镇化包容性发展是一项系统工程，因而需要正确的战略选择，需要设计指标体系进行监控和评估，需要重构路径体系加以依赖和遵循。

[参考文献]

[1]牛文元. 中国新型城市化战略的设计要点[J]. 中国科学院院刊,2009,(2):130-137.

[2]田静. 新型城镇化评价指标体系构建[J]. 四川建筑,2012,(4):47-49.

[3]张占斌. 新型城镇化的战略意义和改革难题[J]. 国家行政学院学报,2013,(1):48-54.

[4]解安，朱慧勇. 新型城镇化：内涵式城镇化发展之路[J]. 中国党政干部论坛,2013,(12):97-98.

[5]薛坤坤，李晓姣. 新型城镇化的制度资本理论研究[J]. 四川理工学院学报(社会科学版),2013,(5):8-14.

[6]王雅莉，刘洋，齐昕，等. 城市包容性发展与我国新型城市化道路[J]. 城市,2012,(7):3-6.

[7]何景熙. 包容性发展：中国城市化的导向选择——基于社会系统化原理的解析[J]. 社会科学,2011,(11):64-72.

[8]孔红梅, 赵景柱, 姬兰柱. 生态系统健康评价方法初探[J]. 应用生态学报, 2002,(4):486-490.

[9]郁亚娟,郭怀成,刘永，等.城市病诊断与城市生态系统健康评价[J].生态学报,2008,(4):1736-1747.

[10]陈秋玲，祝影，叶明确，等. 城市包容性发展与中国新型城市化[J]. 南京理工大学学报( 社会科学版),2012,(5):17-24.

[11]盛广耀. 城市化模式与资源环境的关系[J]. 城市问题,2009,(1):11-17.

[12]李克强.协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择[J].行政管理改革,2012,(11):4-10.

〔责任编辑：刘阳〕

经济学研究