俄罗斯“法治反腐”过程中的问题及启示

俄罗斯“法治反腐”过程中的问题及启示

徐楷

(黑龙江大学 政府管理学院，哈尔滨 150080)

[摘要]“法治反腐”是世界各国打击腐败的必由之路，党的十八届四中全会在党的政策层面确立推进反腐败立法。俄罗斯在“法治反腐”之路上先行一步，建立了完备的反腐败法律体系。但是，俄罗斯“法治反腐”的效果并不尽如人意。我国应在借鉴俄罗斯“法治反腐”经验的同时，吸取俄罗斯的教训，夯实反腐败的社会根基和经济基础。

[关键词]法治反腐；俄罗斯；反腐败

[中图分类号]D951.2[文献标志码]A

[收稿日期]2015-09-28

[作者简介]刘洪岩(1976-)，男，黑龙江庆安人,研究员，博士,从事生态法、国际生态法、法理学及法哲学、俄罗斯法研究。

中俄两国的战略合作已经达到前所未有的高度，今后两国的合作将更加深入，除了在经济、能源、科技等传统领域的合作外，更加深入到反恐、反洗钱、打击跨国有组织犯罪等领域。但是，两国都存在着较为严重的腐败问题，有可能给两国的深入合作带来负面影响。俄罗斯的专家学者已经非常重视中国的反腐败斗争，持续关注中国的反腐败进程。近期，斯米尔诺娃教授在《国际生活》杂志上发表《中国的反腐败和政治改革：国际经验和中国模式》一文，对周永康等高级官员的腐败案件进行了详细的分析研究。可见俄罗斯对于中国政府解决腐败问题的方式和决心有着浓厚的兴趣。[1]而两国对于彼此反腐败制度的研究最终目标是为战略合作伙伴关系的进一步发展建立“互信”。

我国党和政府对于解决腐败问题已经达成共识:法治反腐是反腐倡廉建设的根本出路。存在严重腐败问题的俄罗斯已经在法治反腐的道路上先行一步。可是，经过六年多的法律实施，俄罗斯腐败的形势依然严峻，在法律实施过程中产生的很多问题值得深思。对于俄罗斯“法治反腐”制度和问题进行系统研究，探寻问题产生的根源，必将对我国反腐工作进一步朝着法治化迈进提供有益的借鉴。

一、俄罗斯“法治反腐”的制度设计

从俄罗斯联邦独立以来历经了叶利钦、普京、梅德韦杰夫三任总统，在反腐败问题上也经历了从叶利钦时代的“无所作为”，到普京和梅德韦杰夫时代“高调反腐”的政策变化。梅德韦杰夫和普京都认为:腐败已经成为俄罗斯社会的头号公敌，是实现现代化的最大障碍；腐败是体制性问题，必须用体制性对策来解决；反腐败必须依靠法律和规则，决不能寄希望于空洞的说教和党内纪律。尤其是国家高层的政治腐败危害巨大，抛弃国家的根本利益，打乱了社会发展的优先次序，终将破坏社会的稳定，阻碍国家的发展。[2]在“普梅组合”的共识之下，俄罗斯进行了系统的反腐败法律体系建设和国家层面反腐败战略的制定,走上了“法治反腐”之路。

1.签署国际公约。俄罗斯为表明打击腐败的决心，2006年签署了《联合国反腐败公约》，批准了欧洲委员会的《反腐败刑事公约》。为了履行公约义务，俄罗斯需要进行反腐败法的立法。同时，俄罗斯加入《联合国打击跨国有组织犯罪公约》，根据公约要求将腐败行为纳入到有组织犯罪范围进行打击。

2.通过和实施《俄罗斯联邦反腐败法》。2008年5月7日梅德韦杰夫就任总统，在他强力推进反腐的执政思路指导下，两个月内就出台了《俄罗斯联邦国家反腐纲要》。并在2008年9月将普京总统任内没有通过的《俄罗斯联邦反腐败法》草案再次向国家杜马提交，督促国家杜马尽快通过。在他的强力推动下,该法于同年12月22日获得俄联邦委员会的批准。2008年12月25日梅德韦杰夫总统正式签署了俄罗斯历史上首部反腐败法律，该法于2009年1月1日实施。

3.签署《反腐败国家战略》和《年度国家反腐败工作计划》。2010年4月13日梅德韦杰夫总统将国家反腐败工作安排由“国家计划”上升为“国家战略”,强调了最高领导层对反腐的高度重视，也说明政府的反腐决心和反腐行动是一致的。为了使反腐败工作具有针对性，特意对年度计划每两年更新一次，以顺应反腐败形势发展的需要。[3]

4.进一步制定和完善反腐败相关法律。《俄罗斯联邦反腐败法》只有14条,确立了“预防为主”的反腐败原则，确立了官员财产申报制度，法律责任等反腐败的基本原则和制度。但是“徒法难行”，还需要相应配套的法律才能真正起到反腐败的作用。因此，俄罗斯在反腐败法实施后陆续制订和修订了相关法律，反腐败法律体系日趋完备。

首先，修订《俄罗斯联邦反洗钱法》。俄罗斯早在2001年8月就通过了《俄联邦反洗钱法》(全称是《俄联邦反犯罪收入合法化(洗钱)和反恐怖主义融资法》)。该法符合相关国际公约的规定，并结合俄罗斯的实际情况，规定了范围最广的“上游犯罪”，几乎将所有犯罪所得都纳入其中，更加有助于俄罗斯保护国家的金融安全和经济稳定。在《俄罗斯联邦反腐败法》实施以后,对该部法律进行了多次修订,使之更加适应反腐败的需要。

其次，颁布官员财产申报法令。财产申报制度是《俄罗斯联邦反腐败法》规定的基本制度，为了使其细化，具有可操作性、针对性和稳定性，2009年5月18日梅德韦杰夫连续签发了五份总统令，专门用来调整规范公职人员财产申报制度(即557号、558号、559号、560号、561号总统令)。各联邦主体和市政组织随后也依照法律和总统令制定本行政区划内财产申报方面的规范性文件。[4]当时的“梅普组合”于法令颁布后率先公布了自己的收入和家庭财产,并敦促联邦各部长和副总理也公开了个人收入和家庭财产。至2010年4月，俄罗斯政府所有官员以及国有公司、基金会等领导人的相关信息亦被公布在网站和媒体。对于官员财产申报的真实性和完整性由俄罗斯联邦税务署和总检察院负责清查,并对于不实申报者进行惩罚。在实践中不断修订财产申报的人员范围和财产种类，国家将建立监测申报自动化系统，尽量实现“实时监控”,并整合各政府部门的数据库，建立综合性的电子数据库，保存所有信息。在“大数据时代”对官员个人资产情况进行动态分析,查证收支是否相符,加强打击腐败的力度。

再次，颁布监督国家公职人员及其他人员收支相符法。2012年11月俄罗斯颁布了《俄罗斯联邦关于监督国家公职人员及其他人员收支相符法(联邦法第230号)》。该法将国家公职人员及其配偶、未成年子女的支出作为监控对象，并将他们的财务信息公布在政府网站，同时将相关信息交给媒体。在上述人员一次性支出超过此前三年内收入总额时将面临法律调查，法院将冻结被怀疑是非法购置的财产。对于财产申报不诚实的官员则可能被开除公职甚至面临刑事指控。

最后，颁布禁止高级官员及其配偶和未成年子女在海外拥有账户和财产的法律。俄罗斯为了防止腐败官员向海外转移财产，给打击国内官员贪污腐败造成麻烦，2013年5月7日普京总统签署《禁止政府领导和内阁成员拥有海外账户和财产法》。法律禁止政府领导和内阁成员在海外拥有银行账户、持有国外发行的股票和债券。俄罗斯银行被授权建立信息收集系统，查证高级公务员有没有在外国账户或者在金融工具中投资的信息。

5.进行专门的反腐败法治教育。在“法治反腐”的道路上，俄罗斯认识到进行反腐败法治教育的重要性，因此优先发展普通和职业反腐败教育。在俄罗斯国民经济和国家管理研究院为反腐败专家和教师开设专门课程。同时，在培养“国家和市政管理”专业学士的大学，开设专门的反腐败课程。[5]88-101

可见，俄罗斯政府在“法治反腐”的道路上做了充分的工作，形成了完备的反腐败法律体系，理应在反腐败方面取得巨大成功。可是，事实却不尽如人意，俄罗斯的反腐败并未取得预期效果，反而时时陷入腐败陷阱不能自拔，这一切原因值得深思。

二、俄罗斯“法治反腐”中出现的问题

2013年底普京总统批准的《2020年之前俄罗斯国家公共安全战略》中提到：俄罗斯的公共安全状况并不好，腐败蔓延是对国家安全造成威胁的重要、基本的来源，俄罗斯政府必须保障提高公民安全感以及物质和精神价值，维护能被国家和全社会所接受的安全条件。[6]可见俄罗斯的反腐败工作并没有收到预期的效果，出现的问题主要集中在以下方面：

1.没有能够有效遏制腐败的增长。 俄罗斯的腐败问题仍然严峻，2013年俄罗斯登记在案的腐败案件有42 500件，而根据俄罗斯总检察院科学院的资料，腐败案件存在巨大的“犯罪黑数”，实际上腐败案件数量达到200万件左右。[5]88-101根据俄罗斯联邦侦查委员会统计，2014年该组织就破获26 000多起腐败刑事案件，有10名立法机关代表、2名法官、139名地方政府的代表、32名选举委员会成员、188名地方政府的公职人员、10名检察官、40名律师、22名内务部侦查员、1名俄联邦毒品稽查局侦查员、7名俄联邦侦查委员会侦查员被追究刑事责任。2014年俄罗斯因腐败造成的损失为150亿卢布左右。[7]

2.俄罗斯的“清廉指数”几乎没有提高。 透明国际每年公布的“清廉指数”的世界排名虽然存在一定的争议，但是对于评价国家的腐败状况还是具有一定的权威性。可是从俄罗斯反腐败法实施前后的位置比对就会发现，俄罗斯基本没有变化，排名稳定在靠后的位置，仍属于腐败非常严重的国家。2014年位次的突然下滑预示俄罗斯的腐败似乎有恶化的趋势。

透明国际公布的俄罗斯联邦“清廉指数”位次表

3.社会公众对于腐败的容忍度不降反升。 俄罗斯社会舆论基金会在2015年1月16日发布的调查报告指出：三分之二(66%)的俄罗斯人认为国家存在着高度腐败，在14个指标点上要低于2012年3月。更多的人认为腐败程度没有改变，反而更加经常和增长。61%的俄罗斯人谴责收受贿赂的人(2012年3月是67%)，29%的俄罗斯人不谴责受贿的人，23%的被访俄罗斯人承认给公务员行贿。[8]大部分俄罗斯民众认为近年的反腐败斗争并不成功，并没有建立起好的国家体制。

俄罗斯符拉迪沃斯托克有组织犯罪与腐败研究中心主任B·A·诺莫克诺夫教授认为:俄罗斯人民在精神和意识形态领域强化了对腐败的忍耐力，已经形成了腐败是一种社会生活方式的社会观念。腐败在俄罗斯的长期存在打破了很多神话，在人民中造成法律虚无主义的增长。[5]88-101

三、俄罗斯“法治反腐”效果不佳的原因

1.领导人在打击腐败上缺乏坚定的意志和决心。 俄罗斯虽然形式上努力仿效西方的民主宪政，但实质总也摆脱不了“威权政治”的束缚。因此，领导人的反腐决心就会直接影响到反腐败的效果。虽然，梅、普两位总统在“法治反腐”的道路上颇有建树，但是，在真正执法过程中受人为因素的影响很大，常常将反腐败作为打击政治对手的武器。以财产申报制度的实施为例，俄罗斯官员基本进行了第一轮的个人财产申报，可是政府并未对申报事项深入查究，也没有认真打击和处理不实申报的官员，因而新一轮申报和监督也遥遥无期。同时，在社会领域腐败导致大规模的社会不公平，破坏社会安全，掩盖很多犯罪，其中包括恐怖主义犯罪、毒品犯罪、性交易犯罪。B·A·诺莫克诺夫教授认为：“我们的国家现在陷入了奇特的腐败陷阱，形成一个稳定的系统，实际上发人深省的腐败行为存在于社会生活的各个领域，包括政权的最高层(精英腐败)和普通的日常情况(小腐败)。”[5]88-101

2. 强力部门、护法机关的腐败和司法腐败影响了反腐败法律实施的效果。 俄罗斯不缺乏反腐法律，而且法律规定还比较严厉，问题主要是出在执法上，出在对司法人员的有效监督上。在俄罗斯高层领导加大反腐力度的同时，俄强力部门的腐败问题却日趋突出，军队、海关、移民、税务、缉毒等机关成为腐败的重灾区。主要护法机关中内务部的腐败状况尤其严峻，仅在2014年就有400多名内务部公务人员因腐败被逮捕，2 500多名警察受到纪律处分。[9]强力部门和护法机关的腐败严重损害国家机关在民众中的形象和地位，使得民众对于反腐败法律的公信力失去信心，打击公民社会的基础。

3.根深蒂固的“腐败文化”严重阻碍了反腐败的深入开展。 腐败文化是指人们的价值选择和行为规范受腐败或者腐败手段观念的指导，认为腐败并不必然是非法行为，它是人们生活的重要组成部分，是解决问题的重要手段。[10]从前苏联遗传下来的腐败文化在俄罗斯根深蒂固。俄罗斯民众已经将腐败作为自己的一种生活方式，对于腐败行为的容忍度极高，几乎每个成年人都有过行贿和被迫行贿的经历。俄罗斯的国家精英质量在逐渐恶化,他们已经很少介绍民主思想、法治国家和公民社会理念，使得俄罗斯反腐败的社会力量日趋薄弱。[5]88-101在腐败文化猖獗的俄罗斯，公民缺乏法律信仰，一方面对腐败现象怨声载道，另一方面习惯用贿赂的方式来解决问题。“法治反腐”需要民众自觉抵制腐败行为。在“腐败文化”盛行的国家，公民丧失了反腐败的行动自觉，将严重阻碍反腐败的深入开展。

4. 规模庞大的“影子经济”动摇了反腐败的经济基础。 法制是受经济基础影响的上层建筑，俄罗斯存在规模庞大的“影子经济”，渗透到国民生活的各个领域，在俄罗斯GDP中的比重长期徘徊在50%左右。[11]“影子经济”的产生和运行方式带有隐蔽性、国家的不可控性、非合法性和高回报性，这些特性恰恰为腐败提供了温床。虽然在梅、普两位总统的强力打击下，“影子经济”的规模逐渐缩小，但其总量仍然不可忽视。“影子经济”具有高犯罪率和高腐败率的特征，其与腐败相伴而生。“影子经济”力量借助其在国家机关的代言人，必然影响着国家战略、政策和法律的制定实施，阻碍反腐败斗争的深入。在“腐败经济”盛行的国家，国家已经成为“影子经济”的“仆人”，不惜牺牲社会公共利益, 损害国家的形象和法治原则，破坏了公民对政权的信任，为犯罪人和犯罪组织充当保护伞，使得正义灭失，腐败横行。

四、对中国“法治反腐”制度建设的启示

党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出：加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象。可见，我国的反腐败立法迫在眉睫，我们必须充分关注法治建设所不可或缺的社会根基,在对本国国情进行系统分析的基础上，制定出能够使社会大多数人所接受和认可的法律。充分实现反腐败法的规范和指引功能，防止反腐败法在实施中流于形式，损害民众建立法治社会和反腐败的信心和决心。为此，我国党和政府应该在以下方面加强工作，夯实反腐败的社会根基和经济基础。

1.借鉴俄罗斯“法治反腐”的制度设计。 中俄两国在法制传统上都受前苏联的影响，俄罗斯在很多法律领域的理念和制度设计都值得我国吸收和借鉴。近年来，我国也确实在立法领域(如《刑法修正案》系列等)很好地吸收和借鉴了俄罗斯的经验，因此，中国的“法治反腐”可以充分借鉴俄罗斯的制度设计。我国已经加入了《联合国反腐败公约》，为了履行公约义务，我们除了对现有法律进行修订外，还要制订反腐败的基本法——《中华人民共和国反腐败法》。立法中应借鉴《俄罗斯联邦反腐败法》“预防为主”的基本原则，确立“预防和打击并重”的基本原则。结合我国的国家机构和司法体制，确立反腐败的主管机关，建立财产申报、公示制度、腐败行为预警制度等基本制度。在反腐败基本法制订后，要对我国现有反腐政策、文件等进行梳理，能够上升为法律的要启动立法程序，与法律相抵触的要及时废止。还要通过一系列的行政法规、部门规章等使制度得以落实，具有可操作性。同时，要加强反腐败领域的国际合作，完善对于贪腐分子“海外追逃”制度，更多开展国际合作，使腐败分子无处可逃。最终，在我国建立起制度严密、内容科学的反腐败法律体系，实现“法治反腐”的目标。

2. 逐步完善与反腐败有关的各项制度。 反腐败斗争要想取得成效，除了完备的反腐败法律之外，还要形成严密的制度网络，使得腐败分子无空可钻、无机可乘。首先，普遍实行“实名制”，对于一些贪腐分子利用户籍登记制度的漏洞，办理假户口的行为加强清查，严厉打击；其次，打破我国各部门各自为政的弊端，充分利用“大数据时代”的技术，完善各个行业领域网络资源的共享机制，建立预防腐败的综合电子数据库等。

3. 坚定党的领导集体的反腐败意志和决心。 避免反腐败法律制度流于形式的重要条件就是领导者坚定的反腐败意志和严厉执行的决心。[12]我国虽然走的是“法治反腐”之路，可是，民主集中制原则决定了党的领导集体的反腐败意志和决心将对国家反腐败效果起到不可忽视的重要作用。中国共产党的领导集体充分认识到反腐败斗争的严重性和紧迫性，坚持对腐败“零容忍”。从犯罪学的“破窗理论”分析反腐败斗争，必须坚持“苍蝇”和“老虎”一起打，才能使反腐败取得良好效果。纪检监察机关查办的腐败官员级别无上限，充分体现“法律面前人人平等”的原则。腐败分子们聚敛的财富越来越多，有些腐败分子的贪腐问题不仅止于经济层面，甚至还出卖国家利益、泄露国家机密，危害国家安全，特别是针对我国个别行业和地方政府出现的“塌方式腐败”“家族式腐败”等问题，反腐败斗争必将逐步深入，绝不姑息纵容。反腐败注定是一项长期、艰巨、规范、精细的斗争，不能指望运动式的治理取得良好效果。中国现阶段取得的反腐成绩获得了国际社会的普遍赞誉和支持，很多国家积极履行国际义务，配合中国政府开展“海外追逃”，加强对于贪腐财产的追缴和返还。

4.削弱“腐败文化”对社会生活的影响力。 在我国也存在着根深蒂固的“腐败文化”，国人习惯在遇到事情的时候首先想到找“关系”。这种心理依赖给腐败行为提供了繁衍的土壤。在社会转型过程中，民众的价值观发生变化，对于腐败的耐受力也增强了。党的十八大提出：在全社会坚持依法治国和以德治国相结合，在国家强制力和社会舆论的共同作用下，大力弘扬社会主义核心价值观，弘扬中华传统美德，削弱“腐败文化”对社会生活的影响力。要充分发挥法律的规范引导功能和社会舆论的监督教化功能，在全社会形成对腐败“零容忍”的文化氛围，在此基础上才能使反腐败法发挥应有的作用。

5.铲除有组织犯罪和“影子经济”存在的土壤。 中国的社会主义市场经济正在逐步建立和完善，在社会转型过程中，由于制度不完善、价值观异化、思想道德修养滑坡等客观因素的存在，必然会给“影子经济”和有组织犯罪提供孳生的土壤。“影子经济”和有组织犯罪同腐败的紧密伴生关系必然导致腐败盛行，司法实践中破获的此类案件中“保护伞”大量存在证明了这一点。因此，建设社会主义法治国家，弘扬社会主义核心价值观都是对有组织犯罪和“影子经济”的釜底抽薪，消灭他们孳生的土壤，也就为反腐败的成功奠定了最重要的经济基础。刘汉集团的覆灭反映出我国的黑社会(性质)组织的人员数量和经济实力足以“媲美”很多国家的有组织犯罪集团。我们国家现在还使用“黑社会(性质)组织”的概念既不符合司法实践，也不符合国际公约的表述，无法与国际社会接轨，直接影响打击有组织犯罪与腐败犯罪的国际交流与合作。

综上所述，“法治反腐”是我国打击腐败的必由之路，我国反腐败法的制订在借鉴俄罗斯“法治反腐”经验的同时，也要吸取俄罗斯的教训，夯实“法治反腐”的社会基础，在经济、文化、社会舆论各个方面进行充分的准备，切勿匆忙制订、通过和实施，进而影响反腐败法律的效果和功能。

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[5]В. А. Номоконов. борьба с коррупцией в россии：первые итоги[J]. Таможенная политика России на дальнем востоке,2014，(2).

[6]Указ Президента РФ № 226 《О Национальном плане противодействия коррупции на 2014—2015 годы》от 11 апреля 2014 г[EB/OL].[2015-05-09]. http://www.garant.ru/hotlaw/federal/536536/.

[7]Следственный комитет подсчитал ущерб от коррупции в 2014 году[EB/OL].[2015-05-09]. http://polit.ru/news/2014/12/09/corruption.

[8]Коррупция и взяточничество в России.Какова динамика уровня коррупции в стране? Как относятся к взяточникам? [EB/OL].[2015-05-09].http://fom.ru/Bezopasnost-i-pravo/11912.

[9]За год за коррупцию из МВД России уволены более 400 сотрудников[EB/OL].[2015-10-06]. http://crimerussia.ru/corruption.

[10]姜淼.俄罗斯反腐困境的社会文化因素探析[J].俄罗斯中亚东欧研究,2012,(5):2.

[11]刘军梅，玛雅科娃.俄罗斯的“影子经济”：变化历程、影响因素与趋势判断[J].俄罗斯中亚东欧研究,2012,(1):42.

[12]廖晓明，罗文剑.“零容忍”反腐败：内涵、特征与进路[J].中国行政管理，2012,(1):58.

〔责任编辑：王宏宇马琳〕

法学研究

①核时代之初使用“原子”一词(如“原子弹”)，后来逐渐为更具现代色彩的词汇“核”所取代(如“核武器”)。