资源型城市转型发展中的政府举措——以德国鲁尔工业区为例

杨　辉

(吕梁学院 历史文化系，山西 离石 033000)



资源型城市转型发展中的政府举措
——以德国鲁尔工业区为例

杨辉

(吕梁学院 历史文化系，山西 离石 033000)

摘要:德国各级政府是资源型城市鲁尔工业区转型发展成功的重要推动者和引导者。德国北威州政府、鲁尔区政府和各市政府在鲁尔区转型发展中各司其职，充分发挥政府的宏观调控职能；正是各级政府政策的连续性和针对性，保证了鲁尔区转型发展的顺利进行，实现了其经济和社会的可持续发展,为各国资源型城市转型树立了典范。

关键词:资源型城市；鲁尔工业区；转型；政府举措

鲁尔区位于德国西部的北莱茵——威斯特法伦州(简称为北威州)，是德国最大和最重要的工业区之一,曾被誉为“德国工业的引擎”。随着20世纪50年代以来煤钢产业的严重衰退，鲁尔区在德国经济中的地位日益下降，而且出现了经济差距扩大、失业严重等一系列的社会问题。德国各级政府在鲁尔区转型发展中充分发挥政府的宏观调控职能，进而保证鲁尔区经济转型发展的顺利进行。本文主要探讨德国各级政府——北威州政府、鲁尔区政府和市政府在转型中所实施的政府政策。

1北威州政府实施的转型发展政策

针对鲁尔工业区的结构性危机，北威州政府积极采取措施，通过实施财政税收政策、人力资本和技术进步政策，引导鲁尔区的经济复苏与发展。

1.1政府的财政补贴

面对煤矿和钢铁行业的严重困境，州政府初期利用财税补贴等优惠政策帮助煤炭和钢铁工业增强其市场竞争力。

以煤炭行业为例，州政府制定的财政税收政策包括：① 政府定购。政府收购一定量的煤炭从而保障煤炭市场的稳定，对于煤炭工业的生产和销售给予一定的贷款扶持。②价格补贴。价格补贴是煤炭政策的核心部分。煤炭公司每销售一吨煤，政府给予约 200 马克的财政补贴。[1]③税贷优惠。政府对煤炭公司给予税收豁免和退还，还对煤炭企业提供优惠贷款。如对鲁尔煤炭公司每年减免税收达 2 亿马克，建立了 5 亿马克的鲁尔地产基金。1972年～1978 年政府提供了 23 亿马克的优惠低息贷款。[2]④对于煤矿行业的生产合理化、提高劳动生产率等给予投资补助。1966年～1976年政府拨款150亿马克资助煤矿集中改造[3]，1996年～1998年联邦政策给予主营煤炭业的鲁尔集团的补贴就达到286亿马克。[4]

随着经济结构的调整和多元化发展，政府对煤炭工业的资助重点从煤炭开采转向对煤炭的液气化开发，减少了对煤铁行业的资金资助力度，开始侧重于煤炭、钢铁产业的基础设施改造、技术升级更新、技术和人力资源培训等方面。

1.2教育资本投资与科学技术应用

为了促进鲁尔区的经济结构转型，州政府认为不仅要实施财税补贴政策，更要重视人力资本和技术进步建设。为了促进经济发展和产业结构转型，州政府非常重视教育和科学技术的作用。

1.2.1教育资本投资

波鸿鲁尔大学是1962年鲁尔区新建的战后第一所大学，随后鲁尔区又建成 14 所大专院校，其中包括 6 所综合性大学和8 所专科院校，如多特蒙德大学、埃森大学、杜伊斯堡内河航运学院等。[5]15314万大学生中对区域经济有重要影响的理工科和经济专业大学生占总数的比例为63.5%，比全国的高出 12%。[6]86鲁尔区高校人力资源的不断提升，使得这里成为了最密集的科技产业区。大学和研究机构之间的联合，使得高新技术能够为产业机构的转型提供源源不断的技术支持。如位于埃森市的煤炭研究中心就是德国最大的煤炭研究机构。

1.2.2科学技术应用

一方面，州政府将技术进步作为产业结构转型的动力，加强“产学研”结合，使企业尤其是中小企业在与科研单位的合作下，不断改进技术，更新产品。在埃森、多特蒙德、杜伊斯堡等地形成一条横贯全区的高科技走廊，密切经济发展和科研单位的联系，从而加快了科研成果的推广与应用。另一方面，利用科技创新加快传统行业的全面改造。鼓励中小企业开展联合研究，促进和加强中小企业与科研机构的合作，优先向中小企业转让技术。如对先进的制煤气实验设备的投产，改变了煤炭传统转换工艺，进一步完善了煤炭工业的产品结构；钢铁企业引进新技术使产品升级换代，积极开发具有竞争能力的新产品，通过产品与技术结构的调整，拥有了一系列产量高并具有竞争力的拳头产品。[7]38

1.3就业政策的完善

随着经济结构的转型，到1970 年鲁尔区采煤业的从业人员由 60 万人减少到 10 万人，巨大的就业压力使鲁尔区陷入更加窘迫的困境。为解决鲁尔区失业问题，州政府采取的措施主要有：①加强对失业人员的培训和就业信息咨询工作，提高失业人员的职业技能。建立多层次、适合各类人群的专业培训中心，从失业人员就业培训到管理人员进修覆盖多个领域，有针对性地进行培训并提供相关就业的咨询服务。②设立专业性或综合性的地区创业中心。由大专院校等科研力量支持，提供给中小型企业优惠的政策帮助，鼓励落户创业中心，并逐步与大型企业进行产品的协作配套，构建产业集群。③加大就业的投资补贴。州政府规定，对中小企业的扶持力度与就业岗位多少挂钩，创业者只要创造一定数量的就业岗位且保持时间在 5 年以上，就可以得到州政府有关的投资补贴。为此，州政府对煤矿集中区实施了一项为期 3 年的特殊优惠政策，即政府负责工人的转岗培训费用；企业每提供 1 个就业岗位就给予 5 万马克的资金补贴[8]39。据德国经济部 1995 年一份专题报告的数据，鲁尔区所在的北威州，10人～19 人和 20人～49 人规模的中小企业年平均增员率分别为 2.5%和 2.0%，远远高于平均水平。[9]49

2区政府实施的转型政策

在州政府政策的扶持和帮助下，鲁尔区政府根据自身产业结构转型中的定位，制定并实施了一系列具体的措施。

2.1建立组织机构，制定总体规划

首先，建立相关的组织机构，负责经济产业结构的转型与重建。为保障鲁尔区产业结构转型的顺利开展，鲁尔区政府成立了区域发展委员会，对该区涉及投资、经营和市场销售等方面的所有经济事务提供政策咨询和帮助。另外，为了保证政策执行的统一性和有效性，鲁尔区设立了区议会，主要负责制定区域发展战略和研究经济发展动态，对区域基础设施建设、环保和技术发展等问题提供政策服务。区议会对涉及区域发展的重大事项提出建议，由议会成员共同审核，对适合的项目进行资助。资金缺口大的项目应申请北威州政府的资助。

其次，制定总体规划，对产业结构转型与重建全面规划。为了促进区域经济的可持续发展，鲁尔煤管区开发协会(成立于1920年5月5日)成为了产业结构调整与转型的主要机构。1960年该协会提出了鲁尔区总体发展规划，负责全区的产业调整、规划和管理。1972年该协会的职能和权限不断扩大，到1979年真正成为了负责区域产业规划的最高权力机构。

2.2加强传统产业的技术革新

鲁尔区政府加大了煤钢产业的技术更新力度，即在煤矿竖井设备中采用最新的现代矿山开采技术，投资煤气实验设备，更新煤炭转换工艺。钢铁企业通过引进新技术使产品升级换代，调整产品结构，积极开发具有竞争能力的新产品。同时，利用信息技术在生产工艺流程、产品用料、运行管理等多方面改造传统产业，有效提高产品性能。同时，鲁尔区政府加强了企业间产业资源的合作，使各个企业的资源优势和加工能力优势得到充分发挥。鲁尔区生产的煤约有76%的在本区消费，所产钢材约有70%的提供给本地机械制造业，所产的矿山机械约有70%的主要用于在本地矿山、冶金和化工等企业。[9]区内最大的休斯化学公司就是从煤矿购煤供自备电厂使用，从炼焦厂购入焦炉气提取甲烷，购入粗苯和酚生产塑料盒橡胶。通过企业之间有效的产业协作，区域的内部资源得到了共享和利用，从而使鲁尔区自身成为资源地、消费地和生产地。

2.3调整产业结构

1968 年鲁尔区政府出台了《鲁尔发展纲要》，这是该区第一个产业结构调整方案。产业调整初期的重点是针对能耗高且污染大的钢厂和煤化厂，通过合并、改扩建和转让等形式对其进行彻底改造。本着做大做强的目的，鲁尔区政府合并了辖区内的26 家煤炭企业组建鲁尔煤炭公司，全区煤炭企业重新布局并统一安排，全部机械化作业生产。经过数十年的调整与改造，鲁尔煤矿已由 1957 年的 140 个缩减到 2002 年的 7 个,从业人数由 47 万减少到 4 万。[10]钢铁工业也兼并重组，不断进行技术改造和设备更新，加强产业本身的专业化与外部的协作化。1998 年克虏伯公司与蒂森钢铁公司的强强联合，使钢产量占到全区的50%[11]50，一跃成为鲁尔区乃至全国最大的钢铁集团。同时，煤炭和钢铁行业的产业结构转型也开始从单一的煤钢生产加工迈向多元发展，如鲁尔煤炭集团经营的主要业务是煤炭贸易，同时也涉足交通、供电等行业。

在原有产业基础上，鲁尔区政府将产业政策的重点放在新兴产业和高科技产业的发展上，其目的是调整产业结构、多元化发展、构建产业集群。主要措施就是改善鲁尔区的投资环境，鼓励企业入住鲁尔区，优先发展信息技术、新材料、医药、环保等产业。经过政府的持续努力，到1988 年鲁尔区新建企业数量增加了 41%[12]，大部分新兴企业是技术精良的中小企业，包括汽车、电子以及服装、食品等多个行业。鲁尔区在信息技术领域已处于领先地位，拥有德国 24.1%的新建网络与电子商务公司，23.8%的专业性软件服务性公司，25%的管理信息服务与网络市场。[13]40在生物科技领域，鲁尔区吸引了约 100家的生物技术企业入住，带动着该区制药及生物工程产业的发展。

鲁尔区政府在产业结构调整与优化的过程中，结合自身的区域优势和特色，因地制宜，大力发展区域经济，进而打造各具特色的优势产业，实现产业结构的多元化和多样性。埃森市大力发展旅游业，成为当地的休闲和服务中心；杜伊斯堡市发挥港口优势，打造贸易中心，并建立了内陆船运博物馆。[14]42

3市政府采取的城市转型措施

严格意义上来讲，鲁尔区是由许多市县组成的一个区域经济联盟。随着北威州和鲁尔区政府转型政策的实施，鲁尔区下辖市县都相继采取措施调整自身的经济产业。其中位于鲁尔区东部的多特蒙德市就是转型的典型代表。多特蒙德市政府多举措致力于经济结构转型，取得了比较显著的效果。

3.1多举措促进就业

多特蒙德市是鲁尔区西部的经济和商业中心。随着煤炭和钢铁行业的普遍衰落，失业人数急剧上升。多特蒙德市政府采取了如下措施：①成立劳动就业促进机构。1968年市政府成立了有工会和经济界人士参与的就业促进协会，有利于促进本地失业人员的再就业和就业岗位的增加。②吸引外地企业投资建厂。市政府对来本市投资的外地企业提供优惠的政策支持，比如土地的价格优惠。③建立了多个专业的职业培训机构，加强失业职工的再就业培训。

3.2大力扶持和发展中小企业

大力发展中小企业使其逐渐成为当地经济发展的主动力和社会稳定的基石。市政府大力扶持和保护中小企业，尤其是重点扶持100人以下的中小企业。主要是向中小企业提供优惠贷款并提供信用担保，利用当地的职业教育资源为企业培养各类专业人才，在技术创新和技术引进方面给予中小企业适当支持。政府的扶持使得该市中小企业数量大大增加，涉及手工业、化工和工艺品制造等多个行业，就业人员达3.5万人[15]306，对地区经济结构起到了良好的综合平衡作用。

3.3大力发展第三产业

多特蒙德市加大对第三产业的支持力度，尤其是以贸易为主的第三产业的发展，商品贸易涉及电视机、服装、木材及汽车配件等多个领域。在多特蒙德市区，哈姆县和乌纳县聚集了近1 700家公司。随着销售范围的扩大，批发业的市场已扩展到州及德国的边境，使得多特蒙德成为最高一级的批发业中心。比如，多特蒙德市就是鲁尔区食品批发业的主要聚集地所在。管辖区内的乌纳工业园区是德国全自动高架仓库的贸易中心，园区内40%的企业从事批发业。据工商会所做的一次调查，1985年9月多特蒙德市仅专卖店就达103家，占地面积达22.5万平方米。[16]第三产业的发展对多特蒙德市经济产业结构的转型起到了巨大的推动作用。

3.4利用智力资源，加强科研开发

多特蒙德市的科研机构和多所高校对当地产业发展具有不可估量的作用。多特蒙德大学与本地产业发展密切结合，已成为该地重要的科研力量。1985年多特蒙德市分5个阶段投资1.3亿马克建立技术园区，到2005年技术园已有212家企业，创造了3 650个工作岗位。[17]多特蒙德市依托技术园区这个新载体，利用高校和科研机构的技术力量，大力发展高新技术产业，积极推动原有企业向新的生产行业发展。技术园区无疑是多特蒙德市有效利用智力资源的一个成功范例，也是科研开发和技术提升的中心，是该地区经济持续发展的支柱。

德国资源型城市鲁尔区在其转型发展过程中，各级政府起到了至关重要的作用，形成了州政府、区政府和市政府治理鲁尔区特有的政府举措。正是德国各级政府正确的政策举措，才保证了鲁尔工业区转型的成功。鲁尔工业区转型发展中的政府举措对于我国资源型城市转型发展有一定的借鉴，值得我们深思和学习。

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Government Initiatives in the Transition of a Resource-Dependent City——Taking German’s Ruhr Industrial Base as an Example

YANG Hui

(Dept.of History and Culture,LüLiang University,Lishi 033000,China)

Abstract:The German government entities at all levels are the important guides and promoters of the successful transition in Ruhr Industrial Base,a resource-dependent city.The Nordrhein-Westfalen government,Ruhr government and other municipal governments performed their respective duties and gave full play to the governments’macro-control functions,which ensures the continuity and pertinence of the public policy.It is the hierarchy of the policies formulated by the governments at all levels that guarantees the smoothing transition of Ruhr area and the achievement of the sustainable development of its economy and society.This set a good example for the transformation of all the resource-based city in each country.

Key words:resource-dependent city; Ruhr industrial base; transition; government initiatives

文章编号：1673-1646(2016)04-0058-04

* 收稿日期：2016-03-11

基金项目：吕梁学院青年基金课题：德国资源型城市鲁尔工业区转型中的政府举措(RWQN201506)

作者简介：杨辉(1984-)，男，助教，硕士，从事专业：世界史。

中图分类号：K505

文献标识码:A

doi:10.3969/j.issn.1673-1646.2016.04.011