经济功能区管理体制存在问题及对策研究——基于舟山群岛新区所属各功能区的调查与思考

丁友良

（中共舟山市委党校，浙江 舟山 316000）

经济功能区管理体制存在问题及对策研究
——基于舟山群岛新区所属各功能区的调查与思考

丁友良

（中共舟山市委党校，浙江 舟山 316000）

我国各类功能区主流的管理委员会体制面临着共性的问题。如其法律地位不确定，与所在地政府的关系难协调，与垂直管理部门的关系难理顺，自身管理难规范等。舟山群岛新区所属各功能区管理体制是我国功能区管理体制的一个缩影，除了上述共性问题外，还有其个性问题。鉴于我国功能区尚未形成成熟的管理体制，要想完全解决功能区面临的所有问题并不现实，我们应从舟山群岛新区的实际出发，在可能的范围内，解决一些具体问题，尽量从体制上去加以完善。

功能区；管委会；管理体制；舟山群岛新区

设立经济功能区是中央和地方政府推动经济发展的一项重要政策。自上个世纪80年代以来，我国陆续出现了众多的具有不同称谓①、不同类型、不同层级的经济性专属区域，通常将这种承担经济发展使命的具有不同功能属性的特殊政策区域，称之为经济功能区。从我们舟山来看，舟山群岛新区是国家和浙江省的一个大的经济功能区，其中海洋产业集聚区、新城、普陀山—朱家尖、金塘、六横又是舟山群岛新区所属的五个次级经济功能区。搞好这五个经济功能区对于推动舟山群岛新区经济发展具有非同寻常的意义。当然，经济功能区的发展除了政策扶持外，也需要良好的管理体制作为基础。为此本文从宏观和微观层面对经济功能区存在的体制问题进行剖析，并提出了相应的对策建议。

一、宏观视野下我国功能区管理体制存在的共性问题

研究我国现存在功能区的管理体制及其发展变迁可以发现，不同的功能区在其不同的发展阶段其管理体制也会不同。在功能区的初创期，通常依托“开发办”、开发公司来进行协调和管理；在功能区的发展期，通常依托其管理委员会(以下简称管委会)进行管理；在功能区的成熟期，就会采用建制政府来管理（典型的如上海浦东新区政府和天津滨海新区政府）。但即使已成为建制政府的功能区，其下属次级功能区也基本上实行管委会体制。然而从实际运行效果来看，管委会体制面临着以下问题。

（一）功能区管委会法律地位不确定

功能区管委会法律地位不确定，其行政主体资格存疑[1]，主要有以下两方面原因。

一是全国人大及常委会制定的相关法律没有为功能区管委会正名。现行的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》在涉及地方政府及派出机关设立的条文中没有提及功能区。所以功能区它既不是一级政府机关也不是一级政府的派出机关，这就意味着它不属于行政机关。目前各地方政府都把功能区管委会定性为政府的派出机构。而派出机构本身不具有行政主体资格，除非它有法律法规的授权，成为授权行政主体后才能以自己的名义对外行使权力。

二是地方性法规和行政规章难以确保功能区管委会的行政主体资格。迄今为止没有一部权威性的法律为功能区管委会明确授权,使其具有行政主体资格。虽然一些地方性法规和行政规章试图确认功能区管委会的行政主体资格，但地方性法规和行政规章的法律位阶及法律效力过低，难以确保功能区管委会的行政主体资格。典型的如《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第八条虽赋予开发区管理委员会规划、土地等方面的管理权限，但《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条明确规定：“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。”即从国家司法层面否定了功能区管委会的行政主体资格。

（二）功能区管委会与所在地政府的关系难协调

功能区的发展需要管委会与所在地政府之间相互配合做好相关工作。但从普遍情况来看，两者关系很难协调。

一是两者职能分工和配合协作难以完全落实到位。按照功能区设计的本意，就是由上级政府来统筹考虑功能区的产业结构、功能定位，由所在地政府负责社会管理工作，功能区管委会发挥自身精干高效的体制优势做好经济发展工作。但在实际运作中，功能区与所在地政府不容易在所有事权划分上做到边界清晰。加上功能区与行政区在体制上的隔阂与利益的疏离，所在地政府往往对配合功能区的工作缺乏热情和动力。

二是两者之间的无序竞争等问题无法得到根本解决。毕竟功能区在地域上只是所在行政区的一个局部区域，行政区的其它区域也需要发展经济。即功能区所在地的政府本身也承担经济发展的重任，也需要招商引资，这势必产生功能区与行政区各自为政、盲目竞争、重复招商和无序开发等问题。

（三）功能区管委会与垂直管理部门的关系难理顺

功能区管委会不仅难以处理好与所在地政府的关系问题，而且与各级政府垂直管理部门(以下简称上级部门)的关系上也存在很多问题。

一是精干的管委会体制面临着“大部制孤岛”困境。通常情况下，功能区管理机构为了实现精简高效的目标，一般都采用“大部制”的形式。但是在功能区的上级政府没有实行大部制的情况下，就会导致功能区管委会的一个内设机构要对接上级政府多个部门，事务多会议多，不堪重负，从而可能导致上级部门的工作贯彻受阻。此外，上级部门也会因功能区没有直接对应的部门从而对功能区减少在资源方面的支持力度。

二是管委会与上级部门派驻机构的关系较难规范。按照通行的模式，上级部门如国土、规划、质监、工商、税务等，都会在功能区设置派驻机构。但是如何处理功能区管委会与上级部门派驻机构之间的关系却是无章可循。典型的如上级部门派驻机构负责人由于不是功能区任命的，他就自然不会太尊重和听命于功能区领导。

三是管委会相关权力得不到上级部门认可。突出表现为上级政府对功能区的原则性授权，如相对独立的开发建设决策权、人事权、财政权和其它经济社会管理权，在细化落实过程中难以得到上级部门的认同和支持。功能区据此出台的相关政策，上级部门有时不予认定。在实际运作中，由于功能区管委会受到上级部门的多重管理和束缚，对管委会的授权尤其是一些关键权力往往不能到位。[2]

（四）功能区管委会自身管理难规范

功能区管委会并不是一种成熟的管理体制，在功能区开发和实际管理过程中自身管理方面也会遇到以下问题：

一是功能区管委会职能定位面临两难选择。普遍来看，我国功能区都面临单一功能与多重功能的两难定位。功能区的初始功能定位通常比较单一，主要就是发展经济。而由于体制及利益方面的原因所在地政府又不愿全力配合搞好社会管理工作，以至于影响到功能区的开发进程。这就迫使功能区开始从单一功能向多重功能转变，即功能区管委会也要承担社会管理和公共服务职能。在此情况下，功能区管委会要么陷入人手不够的窘境，要么增加机构和人员编制，从而使得功能区管委会与其它政府机关无异，体现不出精干高效的体制优势。

二是管委会的机构设置和编制管理无法可依。因为现行的《组织法》与《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》都没有提及功能区，也就是说功能区的机构性质和职责尚未从法律层面加以明确界定。[3]它既不是政府机关、也不是派出机关，对于功能区管理机构是否可以作为政府的派出机构《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》也没有明确表述。[4]这导致功能区的机构设置和编制管理处于无法可依的状态。

综上所述，从宏观层面来看，作为我国各类功能区主流管理模式的管委会体制面临着一些共性的问题，虽然各地都在不断探索完善功能区管理体制，但显然，功能区的这些共性问题至今尚未得到圆满解决。

二、舟山群岛新区所属各功能区管理体制存在的个性问题

早在浙江舟山群岛新区成立之前,舟山市就以市政府派出机构的形式设立了相关功能区管委会。浙江舟山群岛新区成立之后，对原有的功能区体制作了些调整，目前舟山的五大功能区管委会②成为浙江舟山群岛新区管委会的直属机构。从运行效果来看，这五大功能区除了具有我国功能区管委会体制面临的共性问题外，还有其自身面临的个性问题，主要表现为：

（一）乡镇街道并入功能区，导致各自职能难以充分履行

目前在舟山五大功能区中除海洋产业集聚区外，其它四个功能区都将乡镇街道班子并入到功能区管委会，乡镇街道的党委班子与管委会内设机构—党群工作部合署办公，乡镇街道的行政班子与管委会内设机构—社会发展局合署办公。这种不对等的“区政合一”模式在实际运作中导致了以下两大后果：

1.乡镇街道机构难以正常履行职能

功能区与乡镇街道不对等的整合后，乡镇街道机构之所以难以正常履行职能，究其原因有两点。

一是权力弱化，缺乏履职动力。乡镇街道党政班子分别归属于功能区管委会的“党群工作部”和“社会发展局”，成为了功能区的中层干部，因而无权独立处理基层社会管理问题，自然就没有动力去研究该管的事项。

二是职能交叉，影响履职能力。功能区机构与乡镇街道整合后，一些原本属于乡镇街道的职能分散到管委会其它机构，这使得专门承担乡镇街道职能的科室无法全面履行相应职能。如原来乡镇街道可以解决的社会民生问题，因层级增多、多头管理而出现了推诿的现象。

2.功能区难以充分履行核心职能

功能区的核心职能是发展经济，但是在不对等的“区政合一”模式下乡镇层级被“虚化”和架空，使得乡镇作为社会矛盾“缓冲器”作用减弱。而各类社会矛盾大多因经济发展而起，功能区管委会需要花费大量精力来处理这些社会矛盾和社会事务，导致经济建设职能被淡化。

（二）县区政府托管功能区，导致功能区管委会权力弱化

县区托管功能区的本意在于方便管理和调动其所在地政府的积极性。但从六横与金塘功能区的实际运作来看，县区托管功能区所带来的最大问题是被托管后功能区地位矮化、权力受限。表现为：

1.难以行使上级授权

功能区是正处级单位，享有市级经济管理权限与县级社会管理权，但由于功能区被行政级别相同的县区托管，使功能区的相关管理权限受到限制。市属职能部门和区政府往往只把功能区管委会当作区属乡镇机构来对待。市级相关部门发文也往往只发到区政府而没有发给功能区。

2.增加了不必要的办事环节

虽然功能区为浙江舟山群岛新区管理委员会的直属机构，但由于功能区管委会由县区托管，管委会各职能处室很多事项处理也必须经过各区局环节，无法直接与市局对接。典型的如国土管理等，金塘、六横两个功能区相关事项处理要与国土的区分局对接，而区分局权限不足，部分事项还要报到市局，从而增加了不必要的环节，影响了办事效率。

3.人事管理权被剥夺

最为突出的问题是功能区管理机构没有对中层干部的任免权，功能区中层干部使用都需经区委常委会讨论决定，这剥夺了新区所赋予功能区的相对独立的人事权和用人自主权，影响了功能区管委会内部的正常管理。

4.财权受到较大限制

以金塘功能区为例，金塘管委会没有设置国库，各类资金需要从定海区财政国库下拨，资金周转较慢，手续较繁琐，财政职能难以得到充分发挥，开发建设资金无法保障；金塘功能区范围内的耕占税、涉土契税全额列入区级收入，不归入金塘地方收入范围，财政收入相对缩减；市级各类专项转移支付资金都通过切块下达到区财政，由区财政再进行分配，对金塘没有单列安排，造成金塘部分专项转移支付资金需要到市区财政部门争取，增加了难度。

（三）部门权力下放不规范，导致“简政放权”徒具形式

为了实现“功能区内的事功能区办理”和提高功能区办事效率，上级部门向功能区派驻了机构，市、区两级政府加大了简政放权力度，但在实际运作过程中也存在一些问题。

1.权力下放和承接工作不到位

一是下放的权力难以承接。从审批权下放来看，功能区缺乏具备相关审批工作经验的人员，难以承接相关下放的权力开展审批工作。从执法权下放来看，由于功能区没有具有相应执法资格的人员，也无法真正履行下放的执法权。

二是部门“事权链”下放不完整。一些部门在权力下放过程中，没有理顺程序，没有做到权力同步下放和“事权链”整体下放，出现了放权不简政，反而增加各种手续。

2.上级部门派驻机构尚未完全整合进功能区

以金塘功能区为例，尽管“三定”方案明确规定规划建设与交通局挂市规划局金塘分局、市港航局金塘分局、市国土资源局定海金塘中心所牌子，但实际只有市规划局金塘分局与其进行了整合。市国土资源局定海金塘中心所的牌子虽然也挂到了规划建设与交通局，但相关的人员并没有全部整合，还是按照改革前的运作模式运行。而市港航局金塘分局则还是完全独立运作。六横功能区也存在类似情况。

3.派驻机构人员管理不规范

上级部门派驻功能区的机构游离于功能区管理之外，功能区难以对其工作进行统筹、协调，也缺少调动他们工作积极性、改善他们服务态度的有效手段，这也影响了功能区整体管理服务水平的提升和功能区开发建设工作的推进。

4.下放的事权与财权不对等

主要表现为下放的事权增加了，但相应的财政拨款并未增加。以金塘为例，随着市、区各职能管理权限下放，金塘承担的经济社会管理职责增多，但金塘的财政实际上仍为乡镇财政体制，相应配套资金并未到位，造成财权事权不匹配。

（四）行政区划调整不到位，导致基层管理关系不易理顺

2013年舟山群岛新区体制改革的一项重要内容就是对定海区和普陀区的部分乡镇街道行政区划进行调整，对新城功能区进行扩容。新城管委会原划定的开发区域是定海区临城街道所辖区域，在此次区划调整中将普陀区的勾山街道撤销，名义上将勾山区域划归普陀区东港街道，实际上设立勾山管理处并委托新城管委会来管理③。但由于行政区划调整不到位，产生一些后遗症。

1.管理环节增多效率降低

目前勾山区域尚没有划入定海区，许多事项因涉及到法律上的管理主体资格问题，仍需要普陀区相关部门和东港街道协助，办理过程中协调难问题时有发生。在现行的体制下，勾山管理处在日常工作中需要对接的上级部门有四个：新城管委会、市局办、普陀区政府、普陀区东港街道，由此使得群众办事非常麻烦。过去群众办事到街道就能解决，现在要先经管理处，然后再由管委会来解决，有的事因为跨县区涉及相关法律问题，管委会也不能解决。

2.功能区管理处去留两难

功能区管理处作为临时机构是乡镇街道区划调整的产物，除了勾山管理处外，还有甬东管理处和白沙管理处。现在管理处面临去留两难的尴尬境地。因为根据有关文件规定，管理处设置原则上为一年，一年期满后管理处原则上由新型社区组织取代。但现在看来新型社区组织难以取代。而且像勾山管理处在其未正式并入到定海区之前是不可能撤销的，否则就会出现管理主体缺失。

（五）配套管理机制不健全，导致跨行政区域管理协调难

这个问题主要存在于海洋产业集聚区。随着集聚区建设的加快推进，跨区域跨部门事项带来的协调难问题也日益突显。其中开发区事项涉及定海白泉、普陀展茅，综保区事项涉及岱山，此外规划、建设、水利、税收征管、公安、法院都涉及到区域行政管辖，由此引发的问题协调难度非常大。表现为：

1.跨行政区域引发的法律管辖问题难解决

最典型的例子是新奥LG项目建设过程中，当工程承建方与业主产生矛盾时，普陀区与定海区的法院与公安两不管，市级法院与公安又不能越级直管，严重影响了矛盾的及时解决。

2.跨行政区域引发的利益分配问题难解决

比如集聚区管委会投入大量资金到综保区岱山片区建设，但相关的收益却归岱山地方财政，由此造成投入与收益的不对等。如何协调好相关方利益，是个亟待解决的问题。

3.同一规划区域的多头管理问题难解决

海洋产业集聚区是一体规划的，但涉及到具体的同一事项会有多部门来管理。比如海事方面，就会涉及到岱山海事处、定海海事处（马岙办事处）、普陀海事部门，其它事项也如此。多地多头管理严重影响了集聚区的建设效率。

三、完善舟山群岛新区功能区管理体制的基本思路

舟山群岛新区所属各功能区管理体制存在的问题是我国功能区管理体制问题的一个缩影，鉴于宏观上我国功能区尚未形成成熟的管理体制，国家层面也没有对功能区管理体制进行新的法律定位，因而要想从根本上完全解决功能区面临的所有问题并不现实，我们只能从舟山的实际出发，在可能的范围内，针对各个功能区的具体情况，解决一些具体问题，尽量从体制上去加以完善。

（一）调整功能区对所在街镇的整合方式

功能区管委会与所属乡镇街道机关的整合方式，应从原来不对等的“区政合一”模式向“统分结合”的行政托管模式转变。

所谓“统分结合”的行政托管模式，就是功能区所在地的乡镇街道由其上级县区政府委托给功能区管理，但乡镇街道机关不再与功能区管委会融合，而是按照托管权限和各自的职能上下分层运行。功能区管委会全面负责区域内经济社会发展事务，突出统筹协调和经济发展职责，重点抓好规划布局、开发建设、招商引资等重大事项。街镇在管委会领导下，相对独立地开展工作，突出社会发展和社会治理职责，重点抓好基层组织建设、社会事业、民生事务、信访维稳、综合治理、征地拆迁、渔农业发展、村镇建设等事项。这样可以充分发挥管委会与乡镇街道各自的优势。

（二）废除功能区由县区托管的管理模式

今后舟山群岛新区所属各功能区原则上应由市里直管。这样既有利于从全市层面，对功能区的产业布局、规划建设等方面进行合理定位，又可确保功能区能充分行使市级经济管理权限和县级社会管理权限，避免因功能区被县区托管后所产生的功能区地位矮化，相关项目审批流程复杂化的现象。

从具体的操作层面来讲，重点要细化普陀山—朱家尖、金塘、六横三个功能区由市里直管的具体方案，尤其要处理好与县区相关的各项问题，如乡镇街道托管、机构人员划转、税收利益分成、统计口径设置，以及法律管辖安排等问题。

（三）规范部门对功能区的权力下放工作

市属部门要加大放权力度，实现“责、权、利”同步到位。同时，要延伸服务，及时指导帮助功能区做好权力下放后的承接工作，并规范好派驻机构与功能区的关系。

一是要规范权力下放和承接工作。既要通过“事权链”整体下放来实现简政放权，提高行政审批的效率，又要建立事权下放联动挂职制度，让下放事权的市属部门中原承担审批任务的人员同步下派到各功能区挂职驻点，在过渡期内起到传帮带的作用。此外，执法权的下放也需安排相应的具有执法资格的人员到功能区挂职。当然最理想的结果是综合设置功能区的行政审批和执法机构，以提高功能区的审批和执法效率。

二是要做好派驻机构的整合工作。对所有上级部门部门派驻功能区的站、所、处、分局进行梳理，对没必要设立的派驻机构进行清理；对确实必须设立的派驻机构要及时整合、融入到功能区，发挥其应有的功能；对于要求实行合署办公，但实际还完全独立运作的，要加快人、物和相关机构的整合，实现资源共享，发挥协同作用；对于实行挂牌运作的机构，如规划、国土资源、港航等部门，在简单整合的基础上，按照“条块结合、以块为主”的原则，打破原先系统间的分工，实行人员岗位统一安排和任用，盘活人员力量。

三是要做好派驻机构规范化管理。对派驻机构原则上要实行“双重管理、以块为主”的管理模式，其负责人调整由市属部门会同管委会联合提名，共同考察，经市属部门研究并征求管委会意见后，市属部门和管委会共同任免。对派驻机构的日常管理由管委会负责，业务指导由市属部门负责，年度考核由市属部门和管委会联合考核。

四是要保障功能区必要的财政权。按照与事权相匹配的原则，实行功能区管委会相对独立的财政体制，建立健全激励与约束相结合的“统一管理、分别核算、自求平衡、滚动发展”的财政运行机制。其一，要争取在功能区设立国库，便于功能区更好地进行财政资金管理和财政结算；其二，要重新界定功能区的财权和事权，增强功能区的经济活力；其三，要整合相关资源，做大做强投融资平台，鼓励、支持和引导社会资本、民营资本和境外资本，投资功能区基础设施等重大项目。

（四）推进区划调整并裁撤基层临时机构

今后作为临时机构的管理处原则上都应改为社会服务管理中心。但在具体推进过程中可以分类分步实施。

一是对于不涉及跨县区行政区划的管理处，如新城功能区下属的甬东管理处和普陀山—朱家尖功能区下属的白沙管理处等，建议撤销管理处，其职能和人员并入相应街道。此外，为加强原管理处管理区域的社会管理和公共服务，可设立相应的社会服务管理中心。

二是对于涉及跨县区代管的管理处，如新城功能区代管的勾山管理处，可等到行政区划调整后再作改革。在勾山行政区划未调整前，为便于与普陀区相关部门工作的对接，可暂时先保留勾山管理处，并将其由新城管委会直接管理调整为由临城街道管理，管理处人员编制列入临城街道。等到勾山区域正式划入新城后，勾山管理处也应改为社会服务管理中心。

（五）探索建立跨行政区域管理协调机制

在舟山群岛新区所属的五大功能区当中，海洋产业集聚区的跨行政区协调难的问题较为突出，必须通过完善配套管理机制来解决这一问题。

一是针对其存在的跨行政区域引发的法律管辖问题，建议通过指定管辖或建立集聚区司法机构来解决。比如市中级法院可以指定某个区级法院受理集聚区所有的司法案件。或在集聚区建立巡回法庭，专门受理集聚区所有的司法案件。公安部门最好也在集聚区建立派出所来专门负责集聚区范围内的治安管理。

二是针对其存在的跨行政区域引发的利益分配问题，建议通过建立集聚区与地方政府的利益共享共赢机制来解决。即建立合理的利益分成比例，充分调动集聚区与地方政府的积极性。

三是针对其存在的同一规划区域的多地多头管理问题，建议通过指定管理机构来解决。即市政府应做好相关部门的协调工作，明确凡属于海洋产业集聚区内的同一事项，指定由一个地方的相关机构来管理。

总之，功能区管理体制目前尚没有一种普遍适用的成熟模式。从未来发展趋势来看，功能区只有到完成其经济开发使命后回归传统行政序列（即成为行政区）后，才能使自身的管理迈向正轨。在这个过程中，各个功能区存在着各种管理上的矛盾和问题也是正常的，所以目前各功能区管理机构也只能在与各级政府部门的不断磨合中发挥自身的优势与作用，并在可能的范围内，争取上级的支持去解决一些具体的实际问题。

注释：

①各个经济功能区的具体称谓有很多，如高新技术产业开发区、出口加工区、经济技术开发区、保税港区、边境经济合作区、国家综合配套改革试验区、新区等。

②即舟山海洋产业集聚区、新城、普陀山—朱家尖、金塘、六横等五个经济功能区管委会。

③由于法律上和程序上的原因，涉及跨县区的乡镇街道行政区划调整比较难，直接将普陀区的勾山区域划归定海区并入临城街道需要履行很复杂的法律程序，所以目前采用托管来代替彻底的行政区划调整。

[1]康晨朝.经济功能区管委会法律问题研究[D].天津：天津师范大学，2012：17.

[2]马祖琦，刘君德.浦东新区“功能区域”的管理体制与运行机制[J].城市问题，2009（6）：71-76.

[3]杨龙，王朦.经济功能区的体制困境与转型模式选择[J].国家行政学院学报，2014（5）：89-93.

[4]王军.功能区行政管理体制改革的探讨[J].机构与行政，2014（9）：27-30.

On the Problems and Countermeasures in the Management System of Economic Function District——Based on the investigation and thinking of the function district of Zhoushan Archipelago New Area

DING Youliang
(The Party School of CPC Zhoushan Municipal Committee,Zhoushan 316000,China)

The main system of various function district in our country is faced with some common problems,such as the uncertain legal status of administrative committee,the irreconcilable relationship between the administrative committee and local government, the irrational relationship between the administrative committee and vertical management department,and the poor standardization of administrative committee’s own management,and so on.The management system of each function district of the Zhoushan Archipelago New Area is a microcosm of the management system of function district in our country.Apart from the problems in general with which our country’s function district system are faced,there are individual problems of their own In view of the fact that the current function districts have not yet formed mature management system in our country,so it is not realistic to completely solve all the problems faced by the function districts.We should proceed from the actual situation of Zhoushan Archipelago New Area,in the range possible,to set some specific problems right,and efforts are to be made to achieve the further improvement in the system.

function district;management committee;management system;Zhoushan Archipelago New Area

F127

A

1008-8318（2016）05-0025-07

2016-09-06

2017年度浙江省哲学社会科学规划课题“浙江舟山群岛新区功能区体制改革深化研究”（编号：17NDFC314YB）。

丁友良(1968-)，男，浙江舟山人，副教授。