“内向型协商”：对基层政府行政协商的一种阐释——以T社区的“民意表达工作室”为例



“内向型协商”：对基层政府行政协商的一种阐释——以T社区的“民意表达工作室”为例

文／张翔

摘要：近年来，社会民众利益表达的集中式爆发与地方政府固有的吸纳能力之间存在明显的冲突。为此，地方政府尝试在基层通过行政协商的机制建设激活体制，强化体制在社会变迁中的适应能力。其中，S街道T社区的“民意表达工作室”就是一个典型的案例。T社区的“民意表达工作室”将党代表工作室、人大代表工作室、政协委员工作室“合三为一”，在体制内部形成了一个具有实体性、整合性与协商性的民意表达机构。通过分析其运行机制，发现“民意表达工作室”只是“内向型协商”，即政府施政与决策是以政府及其职能部门处理能力为重心，而非以社会诉求的强度与合理程度为重心。因此，政府需要建立相应的配套机制，为“内向型协商”向“外向型协商”转变提供支持。

关键词：行政协商；协商民主；民意表达工作室；基层政府

引　言

党的十八届三中全会指出：“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，需要深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。”这意味着，在政府改革的逻辑中，行政协商是作为协商民主的次形态纳入改革视域的。那么，行政协商自然必须具备协商民主的以下三个基本要素。

第一，对话—共识要素。行政协商通过政府与社会之间的平等对话形成公共利益的共识。“只有在平等的条件下，人们才能理性的对话和讨论，否则，就不称为协商，只是咨询而已”。[1]也正是在平等的基础上，多元的利益主体能够“克服社会地位在政治过程中的影响”，[2]形成“支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策”。[3]

其次，合法性要素。行政协商需要为公共政策提供合法性资源。“协商民主作为一种治理理论和决策方式，对公众政策参与途径的探索和政策公信力的提升具有重要作用”。[4]其具体的操作是“平等、自由的公民在公共协商过程中，提出各种相关理由，说服他人，或者转换自身的偏好，在广泛考虑公共利益的基础上利用公开审议过程的理性指导协商，从而赋予立法和决策以政治合法性”。[5]

第三，公民参与要素。行政协商是通过公民的积极参与，提高公民政治参与的意识与能力。“积极参与协商将使人变成更好的公民，以及也许是更好的人，更广泛的公共协商将增强人们对共同体和共同命运的意识”。[6]

以上述三个要素为标准界定行政协商，政府及其职能部门与社会各组成部分之间将构成无差别的、平等的互动主体，在协商的环境与平台中形成对各方均有利，并均有约束力的政策。但这种规范性的界定在现实的基层政府中并没有得到充分的实践。那么，基层政府的行政协商改革是以什么方式展开，它又与上述规范性界定之间是什么样的关系？本文将对此展开分析。

一　概念分析：“外向型协商”“内向型协商”与传统管制模式

政府与社会之间的互动可以被细化为两方面的能力：政府对社会诉求的反应能力与社会对政府决策的制约能力。根据这两种能力的高低配置可以将政府治理模式大致划分为四种类型（表1）。

表1　政府治理模式类型表

（一）外向型协商

从表1中，我们可以发现，第Ⅰ类型的内涵是政府对社会诉求的反应能力与社会对政府决策的制约能力实现了“双高”格局。换言之，政府与社会能够在协商平台中形成有效的互动，社会在协商的条件下对政府提出诉求，政府也能够对社会诉求形成有效反应。在这个过程中，形成对政府与社会具有共同约束力的决策。与此同时，社会也对政府决策构成有效的制约（见图1）。这种状态是通过“社会诉求—政府反应—社会制约”的循环，使政府决策与施政的重心能够向处于政府外部的社会诉求转移，因此，可以把这种类型的协商归纳为“外向型协商”。从概念层面分析，“外向型协商”是行政协商的规范状态。

图1　“外向型协商”示意图

（二）内向型协商

客观而言，“外向型协商”确实在中国极少数的基层政府中具有了雏形。但在绝大多数的条件下，社会自治能力的不足与政府职能的强势角色使行政协商改革尚无法达到“外向型协商”的标准。因此，行政协商时常表现为另一种模式：“内向型协商”。这也就是第Ⅱ类型中所指代的模式内涵：政府对社会诉求具有较好的反应能力，但社会对政府决策的制约能力却不足。一方面，政府与社会之间确实已经搭建了协商的渠道，社会诉求在部分事务上能够对政府构成影响；另一方面，政府依然掌握政策执行的主动权，政府对于有能力解决的问题，会与社会沟通，并积极回应社会诉求，但对于尚无能力解决的问题，政府则会将之搁置（见图2）。在“内向型协商”中，政府决策与施政不是以外部的社会诉求为重心，而是以政府及其职能部门的处理能力为重心。相较于“外向型协商”而言，在“内向型协商”中，社会对政府的制约能力存在明显的局限性，这种局限性同时也反向削弱了政府对社会诉求的反应能力。

图2　“内向型协商”示意图

（三）传统管制模式

传统管制模式是指“行政吸纳社会”的传统政府管制模式，即第Ⅲ类型的治理模式。在这种模式中，政府构成权力的中心，社会多元主体共同构成政府中心的边缘地域，这种权力结构造成了社会组织的“政策性虚化”。最终造成政府对于社会诉求的反应能力较弱，社会对于政府决策也缺乏必要的制约。在这种模式的作用下，基层政府出现一种尴尬的现象，即政府及职能部门积极作为，但社会对这些作为的认可程度较低。显然，传统管制模式已经难以适应政府改革与社会发展的内在要求。

（四）非常态的治理状态

第Ⅳ类型的意涵是指一种特殊的治理状态，即政府对社会诉求反应能力较低，但社会对政府决策却存在较强的制约能力。在现实政治过程中，往往表现为较为激烈的社会运动，例如群体性事件、游行活动等。在这些社会运动中，政府对社会团体与社会组织的诉求缺乏必要的反应能力，造成了社会团体与社会组织只有通过社会运动的方式强化对政府的制约能力。客观而言，这种类型不能称之为一种治理模式，只是一种政府与社会互动过程中的应激状态，并非一种常态化的模式。

（五）小结：三种政府治理模式的比较

除了非常态的治理状态外，我们可以对外向型协商、内向型协商与传统管制模式三种政府治理模式作一个简要的对比（见表2）。

从表2中可以看出，“内向型协商”是介于“外向型协商”与传统管制模式之间的治理模式。在社会发展的转型时期，“内向型协商”既能在一定程度上满足社会参与的积极性，又能为政府主导预留活动空间。因此，“内向型协商”是行政协商改革谱系中的主流。本文将通过对T社区的“民意表达工作室”的运行逻辑进行分析，验证“内向型协商”的分析框架。

表2　政府治理模式比较表

二　案例引入：T社区的“民意表达工作室”

（一）研究个案的选择

本文所选取的T社区位于沿海的Y区。随着区域的经济发展，该区的人口规模明显扩大，社会问题与社会矛盾也不可避免随之增加。为了解决社会问题、化解社会矛盾，Y区委在原有人大联络站的基础上，将人大代表、党代表、政协委员进行统一，以社区为单元建立“民意表达工作室”。作为行政协商改革的一项重要举措，这种工作室已经成为Y区政府与社会沟通的重要渠道。T社区基本情况如下：T社区共有居民总数7098人，居民总户数2554户，社区民意表达工作室1个，“两代表一委员”15人。2010年，Y区委将全区的“两代表一委员”分配至区内18个社区的民意表达工作室中。T社区的民意表达工作室进一步将该社区划分为15个网格，将分配至该社区的15名“两代表一委员”按网格配置，并要求“两代表一委员”在网格内包干入户，基本原则是每位代表（委员）包干140户居民。

（二）T社区“民意表达工作室”的运行机制

作为行政协商的一个重要措施，“民意表达工作室”所反映的不仅是一个机构创设，而是“政府—社会”之间一种新的运行机制，可以从权责配置与运作流程两个方面分析这一运行机制。

1.制度性要素：“民意表达工作室”的权责配置。“民意表达工作室”的权责配置是指工作室的权限与职责在政府结构内的配置，它是运行机制中的制度性要素。当前，“民意表达工作室”的权责配置的核心是“三级业务对接层次”，主要是指区委区政府内的不同部门对“民意表达工作室”内的人大代表、党代表与政协委员实行业务分类对接。

在T社区中，“民意表达工作室”隶属社区工作站，由社区综合党委的专职副书记任主任，在业务上对接区社会工作委员会。“民意表达工作室”内的“两代表一委员”分别对接不同的业务部门，人大代表在业务上对接街道联组，街道联组对接区人大；党代表在业务上对接街道组宣办，街道组宣办对接区委组织部；政协委员在业务上对接街道政协工委，街道政协工委对接区政协。由此可见，“民意表达工作室”在业务分类对接上形成了“区—街道—社区”三级业务对接层次（见图3）。

通过四级管理层次与三级业务对接层次，政府将“社区民意工作室”嵌入现有的行政管理体制中。这样一方面使“民意表达工作室”适应现有的行政管理体制，另一方面通过设立“社区民意工作室”完成对固有权责配置的调整，从内部推动行政体制改革。

2.过程性要素：“民意表达工作室”的运作流程。如果说权责配置是“民意表达工作室”运行机制的制度性要素，那么，运作流程就是该运行机制的过程性要素。“民意表达工作室”运作流程主要包括以下几个步骤：

第一步意见汇总。起点主要来自于两个方面。一方面主动搜集。T社区“民意表达工作室”中的“两代表一委员”需要根据包干入户的原则对15个网格中的固定民众进行走访、约访等活动，主动搜集民意；另一方面被动接待。“民意表达工作室”将所有“两代表一委员”的信息进行公示，“两代表一委员”还须在固定的时间（每个月半天）在“民意表达工作室”中进行接访，接受民众向其反映意见与问题，被动接待打破了网格界限，民众可以根据不同代表或委员的工作特点进行自由选择。

第二步意见传递。通过主动搜集与被动接待两方面的工作，代表（委员）要将民众反映的意见与问题进行整理，填写《社情民意工作表》，由代表（委员）签字确认后录入社情民意数字化管理系统，向政府及相关职能部门传递民众的意见与问题。

第三步部门答复。政府及相关部门需要对社区民意表达工作室提交的事项做出答复，这个答复的过程大体可以分为两个阶段。

图3　“民意表达工作室”业务对接图

第一阶段由组织部审核处理。这些事项会进入区委组织部，由群工科进行处理，群工科根据事项做出直接退回与转领导审批两种处理方式。直接退回的事项将退回“民意表达工作室”，转领导审批的事项将由组织部领导进行批示后再转入群工科。领导可以做出退回与转办两种处理办法，群工科根据领导批示将退回的事项退回“民意表达工作室”，对需要转办的事项，群工科会确定主协办单位，选择办结期限后转入具体的职能部门。

第二阶段由职能部门处理。在事项转入职能部门后，先由办公室给出拟办意见，转交局领导审批。办公室根据局领导的审批意见对事项退回或下派。退回事项将退回群工科重新处理，下派事项将进入具体的科室。科室根据事项将做出延期申请、退回、办理三个处理方案，延期申请的事项经由科室领导审批后直接进入群工科，群工科将申请延期的事项报组织部领导批示。退回的事项也由科室领导审批，并给出退回理由后经由群工科退回“民意表达工作室”。办理则由科室进行，并将办结事项交局领导审批。局领导审批同意后，由局办公室将办结结果转至“民意表达工作室”，交于“两代表一委员”进行评价。局领导审批不同意将退回科室处重新处理。

答复步骤将根据一般问题、重大问题与特殊问题进行分类处理。一般问题10个工作日内答复当事人，重大问题30个工作日内答复，特殊问题的答复时间也不得超过60天。

第四步代表（委员）评价。答复后，由“民意表达工作室”的代表（委员）进行评价，代表（委员）要以根据答复做出确认办结与驳回两种处理结果，结果都将回到群工科处理。

通过这四个步骤，“民意表达工作室”运行了一个完整的流程（见图4），这种流程也是政府根据“民意表达工作室”的设立而做出的调整。通过上述分析，可以发现，T社区的“民意表达工作室”为社会的意见与问题向政府反映提供了一个中介平台，也提高了基层政府及其职能部门对社会诉求的反应能力。

三　“民意表达工作室”中的“内向型协商”逻辑

“民意表达工作室”的设立，不仅表现为一个新的机构嵌入行政体制，也意味着当前基层治理的运行机制将发生一系列的变革。目前，这种变革在基本逻辑上表现出“内向型协商”模式中的种种特征。

（一）基层减压阀：“民意表达工作室”的改革意涵

图4　“民意表达工作室”运作流程图

Y区在社区中设立“民意表达工作室”的初衷是通过一个新机构的设立，使社会民众在表达意见时实现“有地方说话，说了有人听，有事能解决，有人来评判”。在实际的运行中，T社区的“民意表达工作室”确实在一定程度上缓解了社会矛盾。根据T社区“民意表达工作室”主任的描述，T社区的民众上访得到有效的控制。对此，他提到：

区信访局局长跟我说，要给社区的“民意表达工作室”写感谢信。因为“民意表达工作室”的作用发挥，信访压力大大减轻了。“民意表达工作室”确实解决了一些问题，而且最起码民众有了一个倒苦水、缓解压力的地方。

相较于传统的政府与社会相隔绝的管制模式而言，这种方式能够提高政府对社会的反应能力，具有创新意义的改革意涵。由此可见，基层政府的行政协商可以为地方社会诉求提供一个“减压阀”，对社会舆论压力具有一定的化解作用。在这个化解舆论压力过程中，基层政府逐渐从直接管制的场域中退出，在社会矛盾中也由“主体因素”向“环境因素”转型，由“单向管制模式”而形成的政府与社会之间的摩擦也得到了缓解。从这个角度上看，“民意表达工作室”的设立意味着当前基层治理的运行机制对传统管制模式的一种变革。

（二）政府主导：“基层减压阀”的客观局限

虽然“民意表达工作室”有助于基层社会舆论压力的化解，但“减压阀”本身意味着“民意表达工作室”只能够影响社会舆论的方向，从而避免社会舆论与社会情绪的激化而产生“硬着陆”的副作用，却不能改变以“政府主导”为特征的政府运行机制。

首先，社会缺乏对于政府的制约能力。虽然“民意表达工作室”提高了政府的反应能力，但由于缺乏对政府的制约能力，社会参与的积极性在逐渐下降。对此，T社区所处的S街道的某领导指出：

“民意表达工作室”成立之初，老百姓还是比较积极，提了不少问题，工作室也确实反映并解决了一些问题。但是，后来发现很多问题不好解决，有的是跨部门的，有的原因比较复杂，慢慢的大家积极性也受了影响。所以后来，有的代表（委员）也不是真的一个月来一次接访，而是打个电话下来，看看有没有事情，没事情就不来了。

由此可见，政府及职能部门对社会民众的意见表达还是存在明显的差别对待，对于一些好解决的问题，相关职能部门还是会予以解决，但对于一些不易解决的问题，职能部门的态度相对消极。这种选择性对待说明社会还缺乏对政府的制约能力。

其次，“民意表达工作室”内的代表（委员）之间的履职效能存在内部差异性。这种差异性主要表现在两个方面：一方面人大代表、党代表的履职能力普遍强过政协委员。对此，街道某领导表示：

人大代表与党代表是由选民与党员选举产生的，有群众基础。同时，人大与党代会大多在体制内，说话有人听。政协不一样，既不是选举产生，没有群众基础，又都是体制外，虽然是精英，但讲话就不如人大代表与党代表管用。

某代表（委员）也提到，经常我们提上去的意见，去追踪的时候，他们都很客气，但就是不采纳，不办，我们也没有办法，所以也有民众会觉得提上的意见没有用，觉得“民意表达工作室”作用不大。

另一方面，“两代表一委员”中，具有行政职务的代表（委员）的履职效能高于其他代表（委员）。对此，社区综合党委的某领导就提到这样一个例子：

副区长作为人大代表挂在我们社区的“民意表达工作室”中，每当轮到他接访的时候，来的人就特别多，因为可以直接解决问题。

第三，“被满意”的评分方式影响了“两代表一委员”的工作积极性。从规范层面上看，代表（委员）最后对事项办结有一个评分程序，评分结果将影响到政府部门的绩效考核。但从现实来看，政府部门会通过各种方式来使代表（委员）做出“满意”评分，被代表（委员）称为“被满意”。对此，其中一位代表（委员）就提到：

我曾经给一个事项打了“不满意”，结果，它们（政府部门）就找到一个跟我关系很密切，很要好的一个朋友来说，让我给打“满意”，最后没办法，我还是给打了“满意”。

这种“被满意”的评分方式无疑是对“两代表一委员”监督职责的一种削弱，也挫伤了“两代表一委员”履职的积极性。

由上述分析可见，“民意表达工作室”是对“传统管制模式”的一种变革，为政府与社会之间搭建了新的沟通渠道，但又难以为社会建构制约政府的能力，更难以改变“政府主导”的逻辑。

四　“内向型协商”如何“嵌入”基层政府的行政协商机制

作为基层政府行政协商的典型案例，“民意表达工作室”体现的是“内向型协商”的基本逻辑。那么，需要进一步讨论的问题是：在这个案例中，“内向型协商”的逻辑是以什么方式“嵌入”基层政府行政协商的运行机制之中的？

（一）选择性处理：政府对“民意表达工作室”的回应机制

从民意表达工作室的运作流程可以发现，政府职能部门存在多次将“民意表达工作室”的事项“退回”的机会。这说明，政府职能部门隐含着对于社会诉求进行“选择性处理”的权力。对社会民众的意见，政府职能部门会根据自身的处理能力选择办理或是退回。对于有能力处理的问题，政府职能部门积极回应；对于一些“跨部门”“跨层级”“跨地域”等难以解决的问题，政府职能部门往往会作“退回”处理。Y区某职能部门的工作人员说：

反映上来的民众意见，有些情况是民众误会了我们的职责范围；有些是我们部门一个部门难以解决的，甚至需要动员市级政府以上的力量才能解决，我们也无能为力。

客观而言，在面对转型期复杂的社会问题，政府职能部门在回应社会诉求上确实存在一系列的体制性困境，但是，这种体制性困境也同时成为政府职能部门在主观动机上忽视社会诉求的“合法理由”。如某政协委员说：

他们有时候经常会找各式各样的理由推诿，结果我们又没有相应的权限，最后部门无法解决，民众又不理解我们，我们也是夹在中间很为难。

由此可见，对于事项的处理不是以社会诉求的影响程度与合理程度为标准，而是以政府职能部门的处理能力为标准。从这个角度来看，“民意表达工作室”的设立虽然局部刺激了政府职能部门反应社会诉求的活力，但并没有从根本上改变传统管制模式的行为逻辑。

（二）双重职责：“民意表达工作室”中的“条块冲突”

从“民意表达工作室”的权责配置中，可以看出，T社区的“民意表达工作室”依然内嵌于原有的行政管理体制中，不可避免地带有传统行政管理体制中“条块矛盾”的特点。从“条”的层面上看，“民意表达工作室”中的人大代表、政协委员、党代表各自都有业务对接单位。这符合中国纵向间政府关系“职责同构”的特征，即“不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上高度一致”，[7]这种权责配置方式服务于传统“单向度管制社会”的政府管理模式。这意味着，“民意表达工作室”还是上一级机构在“条”上的功能延伸；从“块”的层面上看，“民意表达工作室”又是社区工作站内的民意表达机构，反映的是社区内民众的意见与问题。这个特征是为了回应一定区域内社会诉求的强化。社区综合党委的某领导就提到：

“工作室”将人大代表、政协委员、党代表整合在一起反映社区民众的意见，不过他们各自也都有各自的一级组织。

在“条块矛盾”的影响下，“民意表达工作室”存在两种潜在冲突的职责定位：一方面，它是政府及其职能部门延伸的“功能性单位”，需要适应“自上而下”的行政管理体制；另一方面，它是表达民意的“主体性单位”，需要“自下而上”地代表社区民众表达意见。由于“选择性处理”的客观存在，“民意表达工作室”代表社区民众诉求的职责往往会让位于适应原有的行政管理体制的职责。由此可见，受制于“条块矛盾”，“民意表达工作室”虽然代表了对传统管制模式的变革，却还难以对传统管制模式构成实质性的改革。

（三）职责同质化：“民意表达工作室”的整合逻辑

“民意表达工作室”实现了人大代表、党代表、政协委员在社区层面的“三合一”，这种“三合一”的模式改变了区级人大、党代会与政协脱离基层群众的“虚化”倾向，也加强了社会意见表达的力量。但与此同时，这种“三合一”模式也带来了一些新的问题。

首先，“两代表一委员”的职责出现了“同质化”。人大是国家权力机关，由公民民主选举产生；选举党代会是党的领导，由党员民主选举产生；政协则是不同党派在中国共产党领导下进行政治协商的爱国统一战线组织，是各单位政协提名推荐产生。由此可见，人大代表、党代表与政协委员之间不仅有不同的权力来源与产生程序，也有不同的职责安排。但在“三合一”模式下，三者之间的职责被“同质化”，共同简化为民意表达职责，而具有自身特色的职责则无形中被弱化。

其次，“职责同质化”还带来了“两代表一委员”之间新的差异性标准。“两代表一委员”之间原先因不同权力来源、产生程序与职责安排而存在的差异正在淡化，而新的差异性标准，即是否具有行政职务、是否在体制内、是否拥有解决问题的行政资源等逐渐建立起来。这些新的差异性标准是建立在原有行政管理体制的适应性基础上的。这意味着，“民意表达工作室”的成员分化依然无法脱嵌于传统管制模式。

结　论

通过对T社区的“民意表达工作室”进行分析，可以得出一个基本结论：当前基层政府所推进的行政协商改革还主要是“内向型协商”。基层政府的行政协商主要是通过激活政府及其职能部门、“两代表一委员”的角色，为社会民意的表达与社会民众的参与打开了空间。但在实践中可以发现，化解复杂的治理困境仅靠对体制内主体进行激活是不够的，政府还需要建立相应的配套机制，例如绩效评估机制、跨域协作机制等，为“内向型协商”向“外向型协商”转变提供支持。

可以说，当前基层政府的行政协商只是一系列解决具体问题的组合，是具有协商特征的行政过程，还不具有典型意义上的协商民主要素，也难以成为推动政府改革的原动力。正如有学者所指出的，“并非所有对于商议的响应或认同都能被当作是协商民主理论”。[8]作为协商民主的一种次形态，行政协商还有很大的改革和深化空间，这既需要政府自觉地推进改革，也需要有利于改革的社会因素的进一步积累。

注释：

[1]何包钢：《协商民主：理论、方法和实践》，北京：中国社会科学出版社，2008年，第55页。

[2]阿米·古特曼、丹尼斯·汤普森：《民主与分歧》，杨立峰等译，北京：东方出版社，2007年，第150页。

[3]Jorge M.Valadez，Deliberative Democracy，Political Legitimacy， and Self-Democracy in Multicultural Society， Colorado: Westview Press，2001，p.30.

[4]孙萍、许阳：《论协商民主理论视阈下公共政策公信力的提升》，《社会科学辑刊》2013年第1期。

[5]陈家刚：《协商民主引论》，《马克思主义与现实》2004年第3期。

[6]约·埃尔斯特主编：《协商民主：挑战与反思》，周艳辉译，北京：中央编译出版社，2009年，第62页。

[7]朱光磊、张志红：《“职责同构”批判》，《北京大学学报》（社会科学版）2005年第1期。

[8]韩福国：《协商民主的中国空间考察：基于社会主义改造时期的政党互动分析》，《当代世界与社会主义》2010年第5期。

责任编辑余茜

作者简介：张翔，福建师范大学公共管理学院讲师，政治学博士，南开大学中国政府与政策联合研究中心兼职研究员，福州市，350007。

基金项目：国家社会科学基金重大项目“健全社会主义协商民主制度研究”(13&ZD033)；国家社会科学基金青年项目“基于城市治理转型的基层行政协商机制研究”（15CZZ021）

文章编号：1006-0138(2015)04-0022-08

文献标识码：A

中图分类号：D630