“供给侧改革”中的税收经济效应及税制优化

王鲁宁，彭骥鸣

(国家税务总局税务干部进修学院，江苏 扬州 225100)

一、研究背景

2015年11月以来，“供给侧改革”成为政府重视供给侧调整、加快淘汰落后产业，有效消化落后产能的重要举措。特别是在“十三五”规划纲要编制工作中，提出“要在供给侧和需求侧两端发力促进产业迈向中高端”。“要在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，并着力提高供给体系的质量和效率，增强经济持续增长动力，推动形成新的内需增长动力。”我国提出“供给侧改革”的议题是建立在全面提升全要素生产率(TFP)*全要素生产率(TFP ，Total Factor Productivity)属于新古典学派经济增长理论中用来衡量纯技术进步在生产中的作用的指标的又一名称，是以索洛等人为首研究宏观经济增长的主要核算指标，其来源包括技术进步、组织创新、专业化和生产创新等。的基础上的。

早在上个世纪50年代，诺贝尔经济学奖获得者罗伯特·M·索洛(Robert Merton Solow)围绕经济增长提出了具有规模报酬不变特性的总量生产函数和增长方程，形成了通常所说的生产率(全要素生产率)含义。[1]全要素生产率是宏观经济学的重要概念，也是分析经济增长源泉的重要工具，尤其是政府制定长期可持续增长政策的重要依据。国内外很多学者在研究政策对经济增长的影响程度方面，其中包括税收政策调整对经济增长的影响，大都是围绕如何提高要素的生产效率的基础上展开的。因此，在研究税收对宏观经济的影响方面，特别是研究税制改革及优化对经济发展的促进作用也都围绕着上述模型展开的。

作为经济改革的风向标，财税改革在中国改革转向“供给侧改革”的当下起到了排头兵的作用，在2015年底召开的全国财政工作会议上强调加大财税、金融、国企、社保等重点领域和关键环节改革力度，在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，推进结构调整，以提高全要素生产率为核心，促进发展动力顺利转换。在“供给侧改革”的大环境下，税收作为政府调节要素供给、提升要素生产率的重要手段，必将发挥极为重要的作用。

二、“供给侧改革”税收治理的思想演进

(一)古典经济学派的税治思想

古典经济学理论认为：在完全竞争市场经济的假设条件下，资本和劳动力等生产要素会发生空间自由流动，生产要素会从边际生产率低的区域或行业流向边际生产率高的区域或行业。根据福利经济学第一定理，市场机制会自发地引导生产要素的配置，直至实现要素的边际收益等于其边际成本。因此，在如何全面提升要素生产率的思想上，古典经济学家们更加重视市场机制在生产要素供需方面的影响。

(二)凯恩斯学派的税治思想

凯恩斯学派从有效需求不足的角度出发，认为市场失灵是导致有效需求不足的根本原因，注重政府调节消费倾向和引导投资。因此，在政策的选取上突出财政政策的作用，实施赤字财政的预算政策。凯恩斯学派及其继承人认为税收是刺激需求的手段，为了解决有效需求不足，国家必须通过改变租税体系等方式，引导消费，增加消费，并注重通过累进税等收入再分配手段来解决消费不足的问题。新剑桥学派更加强调发挥税收在缩小贫富差距方面的作用，主张实施高额的遗产税和累进税制度来实现“收入方面的均衡”。汉森(Hansen，1967)等提出了补偿税收政策，即利用税收所具有的相机抉择的机制，通过机动税率制度来调节经济。萨缪尔森认为累进税收制度具有自动稳定的机制，但是这种自动稳定机制作用有限，不能从根本上消除经济异常波动，因此，需要政府实施有助于经济稳定的财税政策。随着凯恩斯主义及其税收思想在世界各国的推行，其弊端也有所凸显，主要包括过分强调刺激需求、税收负担过重、政府开支大、规章制度繁琐等问题，这势必会影响生产要素的合理配置，阻碍生产效率的提高。特别是进入20世纪60年代以后,西方国家的经济陷入滞胀状态，凯恩斯主义的税收理论和政策失灵，受到西方经济学界货币学派、供给学派等的挑战。

(三)供给学派的税治思想

供给学派认为：从政府税收的角度来看，决定税收收入总额的不仅仅是税率的高低，还有税基(国民收入)的大小，因此减税可以增加社会储蓄、投资和劳动等生产要素的有效供给，从而可以刺激经济增长，进而增加税基。

综上可知，古典学派和供给学派主张以“轻税”政策来促进经济增长，社会政策学派主张对富裕阶层课以重税、对劳动阶层课以轻税来实现收入分配的公平目标，而凯恩斯学派则主张从总需求的角度管理经济，以税收政策实现宏观经济稳定。我们提出的“供给侧改革”税治思想在一定程度上借鉴了以上各学派的思想精华，并不是“抛弃凯恩斯主义，拥抱供给主义”，因为目前的“供给侧改革”是站在供给结构优化改革的基础上进行的，需要从成本的角度来看待“供需矛盾”，因此，“供给侧改革”更加突出产业优化、税制优化等一系列降低供给成本方面的改革。“十二五”期间提出的“结构性减税”作为税制改革的重要措施，其中“营改增”税制改革还需要在“十三五”期间进一步全面铺开和完善。在2015年年底的中央经济工作会议上，特别提出了“实行减税政策”和“降低企业成本”以降低企业税负的政策目标。

三、“供给侧改革”中的税收经济效应及税制优化

(一)“供给侧改革”中的税收经济效应

围绕着“供给侧改革”中提出的税制改革重点，要求实现大范围的“减税”措施。这些“减税”措施更主要的目标是释放税收对生产要素的激励效应。税收在一定程度上会影响个人和厂商的决策行为，从而导致不同的经济产出，特别是税收会影响到商品和要素的相对价格，进而影响不同个人和收入群体的福利水平。对“供给侧改革”下“减税措施”的税收经济效应进行分析，例如特定的税收政策对特定的市场的影响主要通过局部均衡分析方法进行分析；同时由于有些税收对不同经济部门具有普遍性的影响，我们将运用一般均衡法来进行分析。 “供给侧改革”的核心是如何增强全要素生产率，因此分析税收对生产要素(劳动力、资本、技术)的激励影响，对于有效提高全要素生产率具有重要的现实意义。

1.“供给侧改革”中的个人所得税改革对劳动力要素供给的激励影响

税收对劳动力要素的影响主要是通过个人所得税来实现的。“十三五”期间个人所得税的改革方向是由分类向综合课征转变，这对于促进社会纵向公平将起到非常重要的作用。对劳动力要素的激励主要着眼于个人所得税的改革如何能够更好地激发劳动力要素的生产积极性。从个人所得税的税基来看，无论是分类课征还是综合课征，都是对劳动力的报酬征收的税，但是通过实现个人所得税的综合课征，则有利于降低低收入者的个人税负，提高高收入者的个人税负，会在一定程度上鼓励低收入者更多地提供劳动力供给。我们可以采用局部均衡的分析方法进行探讨。

假定劳动者的时间分为两块，一部分用于工作，另一部分用于闲暇，其中工作时间与其名义收入直接成正比，同时工作时间与其劳动力要素的供给成正比。通过简单的模型分析我们可以得到初步的结论。

我们可以通过无差异曲线图来代表低收入者的劳动与闲暇的偏好关系。假设对低收入人群的所有收入征收比例税率为t的个人所得税，同时其税前收入为w(不考虑通货膨胀的影响)，且保持不变，个人所得税的改革通过直接影响比例税率的方式进行，即我们假定个人所得税改革后会导致高收入人群的税负增加，低收入人群的税负减少，因此会导致征税后不同收入人群的无差异曲线的移动方向相反，如图1和图2所示：不同收入人群的无差异曲线分别由I1移动至I2，且无差异曲线与税后可支配收入预算线的焦点由E1移动至E2。

通过局部均衡分析，我们可以看到：由于实际税负发生变化，对不同收入的纳税人的劳动激励会产生不同的影响。图1显示：高收入人群由于税改后其税负水平提高，其用于闲暇的时间由税改前的OF提高到OG，这就意味着高收入人群将减少劳动时间，减少劳动供给。尽管税负的提升在一定程度上会降低高收入人群的可支配收入，但是由于高收入人群的财富积累较多，因此不会过度影响其消费水平。图2显示：低收入人群由于税改后的税负水平降低，其用于闲暇的时间由税改前的OF降低到OG，这意味着低收入人群将增加劳动时间，增加劳动供给。由于我国当前的收入差距比较明显，基尼系数始终在0.45左右分布，同时我国的低收入劳动者在全部劳动者中所占的比例超过了70%，而且随着产业转型在今后很长一段时间我国都将面临劳动力短缺的矛盾，因此，实施个人所得税改革，降低低收入者的劳动所得税负，将会激励劳动者供给，提高劳动要素生产率。

2.“供给侧改革”中的流转税改革对创新要素供给的激励影响

根据我国税制结构的划分，我国的流转税制主要由增值税、营业税、消费税和关税等税种构成，我国“十三五”期间涉及到流转税的改革主要包括“营改增”税制改革、消费税改革和关税改革。“营改增”改革是一项重要的“减税”政策，全面实行增值税后，对于全行业抵扣链条的打通有着重要的意义。因此，从长期来看，“营改增”能起到降低生产货物、相关劳务的流转税税负水平，并进一步降低生产企业的创新成本，起到激励企业创新的作用。

消费税的改革和完善，主要是针对消费税税率及其征税对象来进行的。通过比较分析可知，由于消费税是有选择地针对个别需求弹性较高的商品征收的商品税，税收可以通过价格传导机制影响到消费者的购买行为，进而起到调节经济的目的。值得注意的是，某些商品消费税税率的改变，实际上可能减少而非增加整体经济中的净福利损失，例如，通过改革消费税来纠正市场经济中的扭曲，特别是当出现负的外部经济的时候，对其征税可以改善生产要素的配置。

关税水平的调整也将是“供给侧改革”中财税改革的重要内容。为了适应“一带一路”经济战略、扩大对外开放以吸引外资、改善居民消费结构的需要，通过统筹考虑和综合运用国内外两个市场、两种资源，支持产业转型升级，推动对外贸易发展方式的转变，迫切需要进行关税改革。针对技术创新，根据《2016年关税调整方案》，2016年关税调整将继续鼓励国内亟需的先进设备、关键零部件和能源原材料的进口，这是为了更好地促进进出口稳定增长，增加先进技术、产品和服务进口，增加有效供给，推进国内自主创新和产业结构优化升级。

3.“供给侧改革”中的所得税改革对资本要素供给的激励影响

众所周知，税收作为政府的收入是国民收入的一部分。而国民收入核算把国民收入分为5个部分，其中雇员工资约占国民收入的70%，企业利润约占国民收入的12%，因此，从理论上讲，以企业所得税、个人所得税为代表的直接税是主要的税种构成。“供给侧改革”提出的解决目前产能过剩的问题，重点就是改善供给结构的问题。

资本要素是企业生产的决定性生产要素，是影响企业经营利润的重要因素，以企业所得税为代表的直接税通过影响企业的融资成本，从而间接地影响企业的投资决策；同时，直接税还会对资本市场造成扭曲，主要表现在企业所得税对不同融资方式利息可扣除性的规定对公司的财务结构造成了扭曲。除此之外，个人所得税也会影响负债融资与股权融资的相对成本。按照目前中国个人所得税法的规定：个人转让公司企业债券所获得的利息不属于个人所得税的“国债和国家发行的金融债券利息”，应按照“利息、股息、红利所得”计征个人所得税；而针对股权融资条件下所获得的“股息、红利所得”，我国税法规定了上市公司股息红利差别化个人所得税政策，即持股超过1年的，暂免征收个人所得税；持股在1个月以上至1年(含1年)的，暂减按50%计征个人所得税；持股期限在1个月以内(含1个月)的，其股息红利所得全额计入应纳税额。我们可以认为，在个人所得税下如果负债利息比股利和资本利得的税负更沉重，对于上市公司来说，公司负债融资的相对成本将会上升，与企业所得税下的情况相比，公司的财务杠杆将会降低。因此，以所得税为代表的投资税收抵免政策不仅会间接影响企业的投资决策，而且会影响生产技术的选择，通过降低资本相对于其他投入(如劳动力)的使用成本，将影响厂商提高生产技术的资本密集性，即在其他投入为劳动力的情况下，刺激投资的税收改革措施将使得厂商提高资本—劳动力比例。

(二)“供给侧改革”中的税制优化问题

税收是政府为了满足公共支出的需要，从社会经济资源中获取的收入形式，而且政府通过征税的方式实现了资源从私人部门向公共部门的转移。在税制优化的问题上，始终脱离不了税收的效率和公平的原则。所谓效率原则，是政府的征税引起资源从私人部门向公共部门转移的过程中，不同税种会对市场经济产生不同的扭曲作用，这种扭曲会导致社会福利的损失，包括由征税带来的超额负担或社会福利成本，因此税制优化的目标之一就是在实现既定资源从私人部门向公共部门转移的过程中，将损失降低到最小程度。公平原则考虑的问题是不同的税制设计如何影响社会经济生活中私人部门的税收负担，包括横向公平和纵向公平。前者是对同样的情况征收相同的税，以保证征税后拥有相同的福利水平；而后者则是对不同福利水平的纳税人而言，要求具有不同纳税能力的纳税人承担与之相适应的税负水平。因此，税制优化即最优的税制结构问题。同时，政策的制定者还要考虑税收的其他一些因素，如不同税种在操作上的难易程度以及税务执行成本、纳税人对税法的遵从成本等，这些因素与税收的效率、公平原则一起成为制定或改善税制结构的基本原则。

“供给侧改革”中提出的强化财税改革，就是要进一步完善、优化税制，特别是考虑政府运用税收工具调控经济时重视税收的收入弹性因素，即如果一个税种的税收收入能够随着经济的波动而涨落，那就意味着该税种具有财政收入政策的自动稳定器功能。

与发达国家以直接税为主的税收结构不同，我国的税制结构是混合税制。我国的税收70%以上是以增值税、营业税等流转税为主的间接税，2014年，国内增值税为30 850亿元，国内消费税为8907亿元，营业税为17 782亿元，进口货物增值税、消费税为14 424亿元，而以企业所得税为主的直接税仅为32 019亿元。流转税所占比重过高，在物价上涨的情况下，意味着企业上交的税收也会相应增加。因此在“十三五”期间，大量的税制改革任务是围绕着流转税进行的，包括适时推进“营改增”试点、推进消费税改革等措施，同时围绕提高直接税在税制结构中的比重，研究个人所得税改革方案等。这些税制改革措施都是围绕着“供给侧改革”中的减轻纳税人税负、降低企业成本的要求开展的。从税制优化的角度来看，在混合税制下，由于扭曲性税收工具的存在，不能完全按照经济学的标准实现所得税和流转税的组合达到帕累托最优，但是税制改革可以使政府不仅能筹集到必要的税收收入，而且使得社会净福利损失降到最小，即达到“典型消费者”的效用最大化，因此我们将这种税制称之为“最优税制体系”。

例如围绕消费税开展的税种改革，就是通过选定某些特殊的商品，根据其需求弹性特征来决定其税率，这就是商品税的逆弹性法则。具体地说，即在最优商品课税体系中，当各种商品的需求相互独立时，对各种商品课征的税率必须与该商品自身的价格弹性成反比。当然，在制定相关商品的消费税税率的时候，还要考虑与这些商品有互补性或替代性的商品的关系，否者优化税制的效果就会大大弱化。

此外，个人所得税的改革是所得税税制优化的重要方面。由于所得税是针对要素投入所得课征的税，因而也可以称之为要素税，例如企业所得税就是以资本所得为征税对象的部分要素税；工薪税就是以劳动投入为征税对象的一般要素税；而个人所得税是针对个人对所有要素投入所得的征税。因此，个人所得税改革在一定程度上更加符合中国目前的经济形势。“十三五”期间个人所得税的改革目标是逐步实施由分类课征到综合课征的改革。综合所得税最早由海格(Haig,1921)和西蒙斯(Simons,1938)提出。综合所得税基础包含了一个人的所有收入，不论其收入来源或用途如何，可以定义为当前消费总和再加上财富(物质和人力的财富)的净增值。[2]这一税基一视同仁地包含了劳动所得、资本所有权所得(股息、利息、租金)、已发生的资本利得(自有资本的价值增值)、接受的馈赠和继承的遗产。尽管如果考虑到个人之间存在不同的偏好，以综合所得为基础课征的个人所得税通常是横向不公平的，但是在历史上，大多数学者，如马斯格雷夫(Musgrave,1959)、西蒙斯(Simons,1938)、费尔德斯坦(Feldstein,1976)等都认为在进行一定扣除后，如对取得收入的成本进行的扣除以及对医疗支出、受赡养者及其他类似因素进行的扣除，综合所得税基对于衡量个人的总体福利水平而言是最有效的尺度。综合所得课征能减轻收入差距过大，降低基尼系数，同时还能提高低收入者的工作积极性，因此综合所得课征对增强不同收入人群的纵向公平可以起到关键性的作用。

四、“供给侧改革”中税制优化的政策建议

当前“供给侧改革”的核心内容是全面提高要素生产率，即通过生产要素活力的进一步释放来实现生产要素的自由流动和优化配置。因此，围绕税收如何提高全要素生产率，本文提出如下税制优化政策建议：

(一)合理引导资本要素流动，提高资本要素生产率

在任何时候，资本存量都是经济中产出的关键决定因素，而且资本存量的变动与经济增长之间是相互影响的。资本要素的合理流动以优化资本要素报酬为基础，因此我国应遵循市场机制，进一步减少阻碍资本要素自由流动的制度性障碍。资本要素投资需求增加的另一个重要因素是技术创新，技术创新带来的结果之一就是通过增强生产要素的生产报酬率来引导资本要素的需求和供给，例如通过资本投入进行研发和推广，引导资本要素向生产率更高的部门流动。因此目前“供给侧改革”研究中的一个重要的方面就是如何通过技术创新引起投资需求的增加。投资需求的增加也会因政府通过税法对投资的鼓励或抑制而改变，例如政府如果制定个人所得税的额外补偿制度，并用额外的税收为那些投资于新资本项目的纳税人提供减税或者税式支出，这种税法的改变对投资项目更为有利；而且，与技术创新一样，一方面增加了投资品的需求，另一方面也起到了鼓励投资的效果。

(二)合理引导劳动力要素流动，提高劳动力要素生产率

尽管个人所得税占税收收入的比重较小， 2014年仅仅占到了6.19%，但是个人所得税的主体功能并非是调节资源配置，改革的定位应该是充分发挥个人所得税在缩小收入差距中的调节作用，特别是在“减税”的税制改革大背景下，通过个人所得税由分类课征转变为综合课征，进一步释放劳动力生产活力，提高劳动力要素的生产率。同时，还要结合社会保障交款跨地域性流转的改革，以及完善相关法律保证劳动力的收入能够可靠计量，来实现税收对劳动力供给的激励和劳动力生产率的提升。

(三)通过深化“减税”政策激励全要素生产率的提升

索洛模型(Solow Model)提出的全要素生产率是指产出增长率超过要素投入增长率的部分，其来源包括技术进步、组织创新、专业和生产创新等。《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》中提出：经济发展进入新常态，需要从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。因此，税收应该在创新领域给予更大的政策性激励，例如：鼓励中小企业进行科技研发，鼓励无独立研发能力的中小企业与科研机构合作研发，并利用高新技术，通过税收减免、费用扣除、投资抵免、延期纳税等多种方式，鼓励中小企业从事研发活动。对研发过程中用于研发实验的投资，应允许从应税所得额中作为费用扣除；对研发后的成果收益，应予以税收减免，从而鼓励中小企业进行科技转化、使用科技成果，提升中小企业产品的科技含量。鼓励科技创新型的中小企业加速折旧。允许此类企业所投资购买的用于创新研发的固定资产可以适用较高的折旧率，提前完成折旧。

[1]N·格里高利·曼昆.宏观经济学[M].北京:中国人民大学出版社,2010.

[2]鲍德威，威迪逊.公共部门经济学[M].北京:中国人民大学出版社,1997.