公平视角下矿产资源开采收益分享制度研究

宋丽颖　王琰

摘要 矿产资源是重要的不可再生性自然资源，是国民经济与社会发展至关重要的物质基础，扭曲的矿产资源开采收益分享机制导致矿产资源富集区不能将资源优势转化为经济优势。本文在公平视角下对矿产资源开采过程中的正负两种收益，在中央政府、资源使用地政府、资源开采地政府及当地居民与采矿企业五个分享主体间形成的政府与市场、政府与社会、中央与地方、地方与地方四个分享关系进行了梳理，发现矿产资源税费率过低导致采矿企业攫取了本应属于政府部门的收益；税费分享比例不科学导致矿产资源开采收益分配的重心不断向中央政府上移；采矿企业逃避负外部成本攫取了本应属于矿产资源开采地政府及当地居民的收益；矿产资源价格偏低导致矿产资源开采收益由矿产资源开采地让渡给了矿产资源使用地。总体上看，中央政府、采矿企业与资源使用地政府获得的收益远超承担的成本，而资源开采地政府及当地居民不仅没有在矿产资源开采中获得好处反而要承担生态环境损害成本。针对现行不公平的矿产资源开采收益分享机制，必须理顺矿产资源开采收益分配关系，完善矿产资源有偿使用制度，理顺政府与企业间的收益分享关系；提高矿产资源开采地政府税费分成比例，理顺中央和地方间的收益分配关系；深化矿产资源价格改革，理顺矿产资源开采地政府及当地居民与采矿企业、矿产资源使用地政府的关系；设立矿产资源开采地生态补偿基金，构建生态补偿横向转移支付制度，理顺矿产资源开采地政府与使用地政府的关系。

关键词 矿产资源；收益分享制度；生态补偿；受益者付费

中图分类号 F810.2 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2016）01-0070-07 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.01.010

矿产资源是至关重要的不可再生性自然资源，是国民经济与社会发展的物质基础。但对矿产资源开采地丰富的自然资源，却不能盲目的一味过度索取，而应清醒的认识与解决资源开采给当地带来的各种问题[1]，矿产资源开采收益如何分享就是其中至关重要而又亟需解决的一个敏感问题。在现有的矿产资源开采收益分享制度下，矿产资源开采地及当地居民不仅没有从矿产资源开采中获得益处，反而要承担矿产资源开采所造成的生态环境代价，矿产资源开采地政府拥有的资源优势没有转化为当地的经济优势与财政优势，“资源诅咒”现象在矿产资源开采地陆续上演，资源节约、环境保护与经济增长难以相互协调。徐康宁和王剑[2]揭示了“资源诅咒”作用机制，认为丰富的矿产资源并没有成为当地经济发展的有利条件，反而成了当地经济发展的制约因素。究其原因多种多样，但现行矿产资源开采收益分享制度是导致这种现象的一个重要因素，因为这种收益分享制度严重违背了社会公正，必须进行改革创新。而摆脱“资源陷阱”仍然是我国自然资源丰裕地区亟需重点解决的关键问题[3]，因此，通过创新矿产资源开采收益分享制度，避免“资源诅咒”，实现矿产资源开采地可持续发展就成为了政界、学界以及利益相关部门共同关注的热点问题。

针对这一问题，学者们已经开始广泛研究，大多认为现行矿产资源收益分享制度本身不合理，资源富集区并未从资源开采中获得更多的好处却要承担生态破坏和环境污染代价。武盈盈[4]以油气资源为例对矿产资源领域所涉及的各利益主体及其分配关系进行了理论分析与定量测算，认为我国现行矿产资源收益分配制度存在扭曲，资源所有者和资源所在地以及当地居民的利益无法得到保障。景普秋[5]认为矿产资源开采带来的收益由于没有合理分配而导致经济结构单一化与经济增长滞缓，收益或被少数人或利益集团获取，或由于利益追逐产生寻租和掠夺性开采现象。赖丹和边俊杰[6]以稀土资源为例，认为稀土资源收益的不同利益主体有不同利益诉求，由于稀土资源收益分配本身不合理，加剧了稀土资源地资源、环境问题以及社会、经济问题不断凸显。对造成矿产资源收益分享制度不公平的原因，有的主张是矿产资源税费制度安排不合理，如文杰等[7]认为不合理的矿产资源税费制度安排导致了税收与税源之间的严重背离，大量矿产资源的开采导致各利益主体间收益分配严重失衡，制约了当地经济、社会的协调发展。王承武和蒲春玲[8]认为现行资源开采体制和财税制度，使新疆能源资源开采过程中资源所在地政府与当地居民利益受到损失。还有的主张是矿产资源产权配置不合理导致资源收益分享制度不公平，如李香菊和祝玉坤[9]认为西部资源富集区的政府与居民并没有充分享受到矿产资源开发所带来的经济成果，而且从矿产资源产权配置视角出发剖析了西部矿产资源开发利益分配中存在的问题及根源。此外，孙红霞和张志超[10]通过构建矿产资源收益主体之间的博弈模型，分析了不同利益主体间的决策机制，为化解利益矛盾与构建生态补偿机制提供了参考。

综上所述，现有的研究大多围绕完善矿产资源税费体系、合理配置矿产资源产权，虽然在矿产资源开采收益分享制度对资源开采地政府和居民是不公平的看法上取得了共识，但却只停留于对利益主体的一般性介绍，在对各利益主体如何分享矿产资源收益时，或未能全面系统分析矿产资源开采收益，或未能全面涵盖所有收益分享主体。本文对矿产资源开采过程中产生的正负两种收益，在中央政府、采矿企业、矿产资源使用地政府、矿产资源开采地政府及当地居民五个分享主体间所形成的政府与市场、政府与社会、中央与地方、地方与地方四个分享关系进行了全面的梳理，通过完善矿产资源税费体系、深化矿产资源价格改革、构建生态横向转移支付制度来理顺收益主体之间的分享关系，为决策部门制定相关政策提供参考依据。

宋丽颖等：公平视角下矿产资源开采收益分享制度研究

中国人口·资源与环境 2016年 第1期1 矿产资源开采收益的构成与归属

矿产资源在开采、加工、销售和使用的各个环节都会产生相关收益，按照资金流动方向不同可以分为正收益和负收益。正收益指矿产资源开采中各分享主体获得的相关收益，而负收益其实就是矿产资源开采产生的成本损失。

1.1 矿产资源开采正收益

1.1.1 矿产资源所有权收益

矿产资源所有权收益是指由于矿产资源具有稀缺性和可耗竭性而导致矿产资源在开采过程中产生的矿产资源租。从新古典经济学的视角看，矿产资源租主要包括李嘉图级差租和霍特林稀缺租，就中国目前的矿产资源开采而言，矿产资源租主要包括：矿产资源补偿费、资源税、矿业权两权价款、矿业权两权使用费和矿区使用费[11]。我国《矿产资源法》规定矿产资源归中央政府所有，但矿产资源的分布却主要集中在地方政府，尤其是矿产资源是赋存于土地之下的，这就说明地方政府与中央政府都有权利获得矿产资源开采形成的各种租金，即矿产资源所有权收益应该由中央政府和地方政府共同分享。

1.1.2 矿产资源管理权收益

矿产资源管理权收益是指矿产资源开采企业开采矿产资源这种行为以及实现开采收益所缴纳的各项税收和政府部门对开采活动进行管理收取的各项费用之和。矿产资源开采过程中产生的税收收入通常包括普遍性税收和特殊性税收。普遍性税收是指采矿企业与其他企业一样都要缴纳的相关税收，包括增值税、企业所得税和城市维护建设税等。特殊性税收是指仅仅对采矿企业征收而对其他企业不征收的相关税费，主要有资源税、矿产资源补偿费等。矿产资源管理权收益应该属于矿产资源的管理者，谁对矿产资源进行管理，对矿产资源开采造成的负外部性进行治理，谁就应该获得这部分收益。矿产资源的管理职责主要归资源所在地政府，环境污染的治理是由中央政府和地方政府共同负责的，因此，矿产资源管理权收益应该由中央政府和地方政府共同分享，但应该将分享的重心侧重于矿产资源所在地政府。

1.1.3 矿产资源投资权收益

矿产资源投资权收益是矿产资源的投资者通过投资于矿产资源开采企业而获得的相关经济收益，即采矿企业开采矿产资源获得的投资回报，可以将其视为采矿企业获得的利润。采矿企业与其他企业一样都要遵循统一的法律规定，但是在矿产资源开采中，获取投资收益与矿产资源开采的准入制度相关，即与矿业权的转让制度联系紧密。矿产资源投资权收益应该遵循谁投资谁获得的基本原则，其大小取决于矿产资源开采形成的矿产品销售价格扣除矿产资源开采过程中所形成的各项成本的差额。矿产资源的投资活动主要是由市场主体进行的，应该由市场经济进行调节，所以，矿产资源投资权收益应该属于作为市场主体的采矿企业。

1.2 矿产资源开采负收益

1.2.1 矿产资源耗竭成本

矿产资源的耗竭，不仅会造成当代人福利的损失，更会导致后代人福利的减少。如果还没有发现矿产资源新储量或者还没有可替代资源，一种不可再生矿产资源被开采，就意味着应该考虑它最终枯竭的情形，即现在对可耗竭矿产资源的开采有未来的机会成本，这就是矿产资源的耗竭成本，它其实是矿产资源开采过程中产生的代际间负外部成本。确定矿产资源耗竭成本的方法很多，使用者成本法是使用比较广泛的一种，使用者成本是由折现率、开采年限和毛收入决定的[12]。林伯强[13]采用El Serafy的使用者成本法对中国油气资源耗竭成本进行了估计，结果显示加快油气资源开采的同时，中国油气资源的耗竭成本在快速增加。矿产资源的开采主要是由作为市场主体的采矿企业完成的，采矿企业在开采矿产资源获得收益的同时必须承担矿产资源耗竭成本。

1.2.2 生态环境损害成本

矿产资源开采对当地生态环境造成的破坏在恢复治理过程中的各项成本以及当地居民健康损害成本之和就是生态环境损害成本。对矿产资源开采过程中产生的生态环境损害成本测算的方法很多，直接市场法是利用市场价格而赋予生态环境损害以成本的一种方法[14]，因为其比较直观且易于计量而被广泛应用。茅于轼等[15]采用直接市场法计算了全国开采1吨煤会产生生态环境损失68.47元，其中的环境污染损失占总损失的24.54%，生态破坏损失占总损失的75.46%。生态环境损害成本应遵循“谁破坏谁治理”与“谁受益谁付费”的原则，采矿企业在开采矿产资源过程中对当地的生态环境造成了破坏，就应该将环境损害成本计入到生产成本中，另外，矿产资源产品在销售后供其他地区使用，这些地区从矿产资源使用中获益，也应该对矿产资源开采过程中出现的生态破坏与环境污染进行补偿，所以，生态环境损害成应该由采矿企业与矿产资源使用地政府进行承担。

1.2.3 矿产资源开采成本

矿产资源开采需要大量的物质投入和人力投入，矿产资源开采企业大都是规模巨大的大型企业，资金投入、机器设备以及人工等要素需求量非常巨大，而所有这些要素在取得时都是有偿的。矿产资源开采过程中不断投入资本要素和劳动要素所形成的利息与工资等直接支出即为矿产资源开采成本。对矿产资源开采成本的测算比较简单，可以从采矿企业财务报表中找到相关的物耗成本、人工成本以及缴纳的各项税金。矿产资源开采成本应该遵循“谁开采谁负担”的原则，开采成本是为了获得矿产资源销售收入的各种投入，是采矿企业的市场行为表现，故矿产资源开采成本应该由采矿企业自主承担。

2 我国矿产资源开采收益分享的主体与现状2.1 矿产资源开采收益的分享主体及分享关系

矿产资源开采涉及错综复杂的经济利益关系与多方经济利益主体，矿产资源开采收益的分享主体主要包括中央政府、矿产资源开采地政府、矿产资源使用地政府、采矿企业与矿产资源开采地居民。矿产资源开采收益分享主体在对开采收益进行分配时，会形成政府与企业、政府与居民、企业与居民、中央政府与地方政府以及矿产资源开采地政府与使用地政府等错综复杂的相互关系。例如矿产资源所有权收益和管理权收益是采矿企业向矿产资源所有者和管理者缴纳的，它首先反映了所有者、管理者和投资者之间的相互关系，即政府与企业间的关系。当矿产资源所有者和管理者获得收益后，还要在不同级别政府间进行分配，又形成中央政府和地方政府间的相互关系。矿产资源投资者收益是矿产资源开采形成的利润，相当于企业获得的开采收益与其开采成本的差，由于开采成本中并没有完全包括开采矿产资源所形成的负外部成本，该由采矿企业承担的社会成本没有完全承担，这就表明矿产资源投资者收益反映了采矿企业与矿产资源所在地政府以及当地居民间的相互关系。而矿产资源价格由于并不包含资源开采中形成的负外部成本，导致资源使用地对资源开采地的生态环境破坏没有补偿，这就形成了资源开采地政府与使用地政府间的相互关系。

2.2 矿产资源开采收益分享现状

我国的新疆地区，作为国家油气资源重要战略接替区，拥有丰富的油气资源，但近年来随着经济快速发展，制约新疆地区经济社会发展的矛盾日益凸显。资源产品不断增加的需求与资源稀缺性之间的矛盾逐渐突出，现行资源税制与构建生态文明建设的社会要求不相适应，特别是自然资源开采导致当地生态环境日益恶化。而用于生态环境防治的资金却缺乏可持续性，这主要是由于，自然资源税额标准明显偏低，不利于自然资源的合理开采，尽管资源税属于地方税，但由于地方政府无法将资源优势转化为经济优势与财政优势，其带来的财力增长及其有限。而导致这一现象发生的根源就在于自然资源开采过程中各主体对开采收益的分享机制不公平所致。这种现象在我国并非个例，而是资源富集地广泛存在的共同现象。因此，矿产资源开采收益分享制度本身应该遵循正负收益对称原则，但现行收益分享制度却背离了正负收益对称的公平原则，扭曲了矿产资源开采收益分享关系，如图1所示，图中的箭头方向表明收益的流入。

2.2.1 矿产资源税费率过低导致采矿企业攫取了本应属于政府部门的收益

我国现行矿产资源税费征收率太低，偏低的矿产资源税费率导致资源耗竭成本与环境损害成本未能进入矿产资源开采企业的税收成本。即我国现行的矿产资源税费仅能补偿使用者成本中的一部分，难以对代际外部成本进行充分补偿，矿产资源开采中仍然存在着严重的代际负外部性[16]。而且偏低的矿产资源税费率导致本应由采矿企业承担的资源耗竭成本转而由矿产资源所有者（中央政府以及矿产资源所在地政府）和下一代居民所承担，这也表明矿产资源价格上涨带来的巨大利润都被采矿企业获取，采矿企业因而攫取了矿产资源开采的大部分收益。

综上，现行的矿产资源开采收益在政府与企业间分享时，由于政府部门对采矿企业收取的各项税费征收率太低，导致收益主要由政府部门流向了采矿企业，具体情况见图1中A表明的政府与企业间的关系。

2.2.2 税费分享比例不科学导致矿产资源开采收益分配的重心不断向中央政府上移

政府部门作为矿产资源所有者和管理者获取的矿产资源开采收益大部分都是由中央和地方共享的。矿产资源补偿费在中央政府与省、直辖市间按5∶ 5进行分配，在中央政府与自治区间按4∶ 6分配。增值税中央政府占75%，地方政府占25%。表面上看，地方政府获得收入种类更多，但细心分析就会发现，由于矿产资源所有权收益中的地方分享税费征收的税费率过低，导致采矿企业取得采矿权以及对资源环境损害进行补偿的成本都太低，这样就降低了采矿企业的开采成本，增加了采矿企业的销售数量和利润水平，而增值税和企业所得税正是基于采矿企业销售收入的增值额和取得的利润水平进行征收的，在这两种税的分享比例中中央政府占比又偏高，这就相当于是把本来应该更多属于地方政府的矿产资源开采税费变相的转换成了中央政府占大头的增值税和企业所得税。而对于地方政府获得的为数不多的收入还要在省、市、县政府间逐级分成，最后留给矿产资源开采地政府的收入就所剩无几了。

综上，由于中央政府通过降低更多属于地方政府的矿产资源税费率，把采矿企业缴纳的税费更多的变成自身收益，导致收益由地方政府流向了中央政府，详见图1中B表明的中央和地方间的关系。

2.2.3 采矿企业逃避负外部成本攫取了本应属于矿产资源开采地政府及当地居民的收益

矿产资源的所有权属于国家，矿产资源的管理则主要是由地方政府履行，这就使得矿产资源开采地政府承担较重的事权，而矿产资源过度开采以及当地生态环境持续恶化又进一步加重了矿产资源开采地政府的管理责任。由于矿产资源开采收益在分配过程中忽视了外部环境损害成本，使矿产资源开采地政府在开采收益分配中所占比例偏低，导致当地政府缺乏足够财力来有效保护矿产资源与生态环境。而且矿产资源开采地政府与居民很难通过正常的市场机制来获取合理的开采收益，使得矿产资源开采地政府与当地居民不仅不能从资源开采中获得更多收益，还得承受矿产资源开采所造成的生态环境破坏带来的各种负外部成本，导致负外部成本异化成了采矿企业的超额利润，刺激着采矿企业攫取矿产资源的速度，加剧了矿产资源耗竭与浪费以及生态环境的破坏与恶化。因此，这种扭曲的收益分享制度严重损害了矿产资源开采地政府和当地居民应得的利益。

综上，由于采矿企业的开采成本中没有完全包括资源耗竭成本和环境损害成本，导致该由采矿企业承担的社会成本转嫁给了矿产资源开采地政府与当地居民，矿产资源开采收益由矿产资源开采地政府与当地居民流向了采矿企业，详见图1中C表明的采矿企业与资源开采地政府与当地居民间的关系。

2.2.4 矿产资源价格偏低导致矿产资源开采收益由矿产资源开采地让渡给了矿产资源使用地

我国矿产资源的开采地和使用地分属于不同区域导致矿产资源开采中造成的生态环境损害也应该由不同的区域共同承担，而矿产资源使用地承担这部分成本最好的途径就是通过较高的矿产资源价格将矿产资源收益返还给矿产资源开采地，或者是将其财政收入中的一部分转移给矿产资源开采地用于生态补偿。但由于我国矿产资源价格未能计入环境损害成本和资源耗竭成本，导致矿产资源使用者获得了额外收益，却并没有在使用矿产资源时承担资源耗竭和环境损害等负外部成本，也没有对由于矿产资源开采而造成生态环境的破坏进行补偿，违背了“谁受益谁付费”的公平原则，印证了矿产资源开采收益在开采地和使用地之间分享的不公平，人均收入较高的矿产资源使用地为生态环境的破坏补偿不足，而人均收入较低的矿产资源开采地却要承担生态环境的损害成本。

综上，由于矿产资源产品价格偏低，矿产资源使用地政府没有对矿产资源开采地生态环境破坏进行补偿，矿产资源开采收益由开采地流向了使用地，详见图1中D表明的矿产资源开采地与使用地间的关系。

3 公平视角下矿产资源开采收益分享制度创新 要保障矿产资源开采地政府及当地居民的相关收益，必须理顺矿产资源开采收益分配关系，这就需要完善现行的矿产资源开采收益分享制度。

3.1 构建科学的矿产资源税费体系，理顺政府与企业、中央与地方的关系3.1.1 完善矿产资源有偿使用制度，理顺政府与企业间的收益分享关系

要减少矿产资源开采中产生的资源耗竭和环境破坏等负外部性，单纯依靠市场机制调节是不够的，必须完善矿产资源有偿使用制度，加大对采矿企业征税的力度，提高其税负水平，尽可能多地从矿产资源价格上涨带来的巨额收益中分享应得的收益。

现行矿产资源补偿费和资源税都是矿产资源所有权收益中的一部分，尽管二者征收比例都比较低，但性质上的混淆导致实践中形成了重复征收的误解。建议尽快将矿产资源补偿费并入资源税，清费立税，并进一步完善资源税制度。同时，必须将资源税从价计征的方式从油气资源扩大到其他矿产资源，尤其是在对煤炭资源从价计征后，其他矿产资源也应尽快进行从价计征的试点实验。另外，为维护地方政府获取矿产资源开采收益的权利，必须提高资源税税率，尽管李国平[17]研究发现，中国采矿业整体税负要高于工业行业整体水平。但应看到的是采矿企业税负重不是缴纳资源税税负重，而是因为缴纳的普适性税负重，所以提高矿产资源税费水平势在必行。

3.1.2 提高矿产资源开采地政府税费分成比率，理顺中央和地方间的收益分配关系

在中央政府和地方政府间划分税费收入，应该遵循事权与财力相匹配的原则，也就是说如何划分矿产资源税费收入，建立科学的税费分成机制，需要首先明确矿产资源管理与生态环境保育事权应该划分为中央政府还是地方政府。我国现行环境财政模式是中央政府和地方政府的共治模式，但中央政府在矿产资源收益分配中占比较大而地方政府占比较小，而在矿产资源管理和生态环境保育方面中央政府投入较少，地方政府却承担较多的责任[18]。这就表明中央政府与地方政府在矿产资源税费收入与生态环境保育责任的权利划分是不匹配的。《矿产资源法》中规定全国矿产资源的分配和开发利用，应当兼顾当前和长远、中央和地方的利益，实行统一规划、有效保护、合理开采和综合利用。因此，必须理顺中央和地方之间的权利分配关系，这既可以通过减少地方政府事权将矿产资源管理和生态环境保育责任划归政府来减少地方政府的支出压力，也可以通过加大中央向地方的纵向转移支付力度为地方政府生态补偿提供资金来增加地方政府的收入来源，但由于生态环境保育的特殊性二者都是不可行的。因此，理顺中央和地方间的收益分配关系就只能通过提高矿产资源开采地政府税费的分成比率来增加地方政府的财力。

从现行矿产资源税费收入分享中可以看出，矿产资源开采税费的分成比例是倾向于地方政府的，增值税和企业所得税等普适性税种分成时侧重于中央政府。这就导致在矿产资源税费征收率较低的情况下，采矿企业将本应属于地方政府的税费通过缴纳增值税和企业所得税转移给了中央政府，所以，必须提高增值税和企业所得税收入中地方政府的分成比例。尤其是在当前“营改增”的大背景下，更应该考虑重新划分增值税在中央和地方之间的分成比例。

3.2 深化矿产资源价格改革，理顺矿产资源开采地政府及当地居民与采矿企业、矿产资源使用地政府的关系 我国矿产资源价格只反映矿产资源开采成本，并没有包括矿产资源开采所引起的矿产资源耗竭成本和生态环境损害成本，结果就是将本应由采矿企业承担的社会成本转嫁给了资源开采地政府及当地居民。要改变这种现状就需要深化矿产资源价格形成机制，合理界定矿产资源的完全成本，将矿产资源耗竭成本与生态环境损害成本内化到矿产资源的生产成本中，以反映矿产资源的价值与供求关系，减少矿产资源无序开采而导致的浪费现象。通过深化矿产资源价格形成机制，将矿产资源耗竭成本和生态环境损害成本纳入到矿产资源价格中，能够降低采矿企业的超额利润，将部分收益转让给矿产资源开采地政府及当地居民。同时可以将矿产资源价格的决定权从政府部门行政干预为主转为市场主体自由调节为主，由矿产资源的稀缺程度及供求关系决定矿产资源价格。这就需渐进放开矿产资源价格行政管制，逐步打破行业垄断，使矿产资源价格回归价值理性，建立一个充分竞争并能反映供求关系的矿产资源市场。这样不仅可以使我国矿产资源价格与国际资源价格接轨，而且通过市场供求决定的价格一般高于政府部门决定的价格，能够重新分配矿产资源开采收益。

3.3 构建生态补偿横向转移支付制度，理顺矿产资源开采地政府与使用地政府的关系 矿产资源开采给当地造成了非常严重的生态破坏与环境污染，尽管中央政府将部分财政收入作为纵向转移支付资金返还给矿产资源开采地，但由于纵向转移支付制度并没有十分重视生态补偿因素，并不能满足矿产资源开采地政府治理生态破坏和环境污染的资金需求。而矿产资源使用地在获得矿产资源巨大收益的同时却并没有承担矿产资源开采所带来的社会成本，因此，建立一个规范化的生态补偿横向转移支付制度，为资源开采地环境污染治理筹集资金以体现“谁受益谁补偿”的原则显得十分迫切。

3.3.1 在区域间对口支援的经验教训基础上设立矿产资源开采地生态补偿基金

从我国过去地区间对口支援的实践看，能突破同级地方政府辖区限制开展区域间生态补偿的通常都由中央政府及相关职能部门牵头，所以生态补偿基金应该由中央政府各相关部门及地方政府共同设立。中央政府负责组织地方政府间的谈判与协商，对双方谈判内容的履行情况以及生态补偿转移支付资金的使用进行监督。而矿产资源使用地与矿产资源开采地不仅要拨付财政资金形成生态补偿基金，而且要就相关横向转移支付事项进行谈判。所以，应明确矿产资源开采地政府和矿产资源使用地政府的谈判主体地位，并赋予双方最大的谈判自由度，使双方在收益分享制度引导下做出最符合生态环境补偿的利益博弈选择。

3.3.2 生态补偿横向转移支付的标准应该以环境指标计量测算

生态补偿横向转移支付是矿产资源开采过程中各收益方之间利益的转移，所以必须建立在对矿产资源使用地与矿产资源开采地收支的科学评估基础之上，应对双方进行成本与收益的内化考核，这就需要确定横向转移支付的生态补偿标准，量化矿产资源开采地要达到的环境保护效益指标，依据当地政府保护环境的投入成本、环境损坏恢复成本以及矿产资源使用地的获利水平等指标协商生态补偿横向转移支付的具体数值。另外在确定生态补偿横向转移资金时还要综合考虑当地GDP总值、绿色GDP与GDP 的差额、财力状况、生态效益外溢程度等因素，矿产资源使用地政府要考虑这些综合因素并将部分财政资金及时纳入生态补偿基金，并用于矿产资源开采地的绿色项目及当地的公共服务。另外，编制自然资源资产负债表，从自然资源资产实物存量以及提供的生态效益对自然资源进行核算，构建自然资源实物量的核算账户，建立自然资源统计调查制度，对各地区的生态效益和生态成本有一个清晰的计量与核算，为完善资源消耗、环境损害的生态文明绩效评价考核提供信息，为推进绿色文明建设提供决策支持，为地区与地区之间进行生态补偿横向转移支付提供数据参考。

（编辑：尹建中）

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Study on Profitshare System of Mineral Resources Mining from the

Perspective of Fairness

SONG Liying1 WANG Yan1，2

（1.School of Finance and Economics of Xian Jiaotong University， Xian Shaanxi 710061，China；

2.Mianyang Local Taxation Bureau of Sichuan Province，Mianyang Sichuan 621000，China）

Abstract Mineral resources are important nonrenewable natural resources and the essential material basis of economic and social development. It is hard for mineral resources affluent areas to transfer resource advantages into economic advantages because of improper profitshare system of mineral resources mining. From the perspective of fairness， the article analyzes the positive and negative profits of mineral resources mining. At the same time， it studies on the four share systems of government and market， government and society， central and local governments， and local governments between the five share subjects of central government， local governments of resource application， local governments of resource application， local residents， and mining corporations. As a result， it finds mineral resources tax rate is too low to lead the mining companies to grab the income which should belong to the government sector； unscientific tax share results in the focus of mineral resources exploitation income distribution continuing to move up to the central government； mining companies avoid the negative external costs and grab the benefits which are belong to the mineral resources government and local residents； low mineral resource prices result in mineral resources exploitation income being given over from mineral resources mining areas to mineral resources using areas. Overall， the profits of the central government， mining corporations， and resource application governments are much bigger than their costs， while local governments of resource mining and local residents dont gain profit from mineral resource mining but suffer from ecological destruction. As to the current unfair profitshare system of mineral resource mining， it is necessary to improve the income distribution of mineral resources exploitation， improve the paid use system of mineral resources， and rationalize the revenue sharing relationship between government and enterprises； to improve the proportion of taxes to the mineral resources exploitation government， and rationalize the revenue sharing relationship between central and local governments； to deepen the mineral resource price reform， and rationalize the revenue sharing relationship between mineral resources exploitation government and local residents， mining companies and mineral resources exploit government； to establish mineral resources exploitation ecological compensation fund， set up horizontal transfer payment to offset ecological destruction， and rationalize the revenue sharing relationship between mineral resources exploitation government and mineral resources exploit government.