小城镇综合改革建设的现状和未来设计——对福建43个试点镇的思考

小城镇综合改革建设的现状和未来设计——对福建43个试点镇的思考

李为，黄迎

(福州外语外贸学院外国语学院，福州350202)

摘要：小城镇是优化城镇化空间布局的重要平台。以福建省为例，分析了小城镇综合改革建设试点镇发展的现状，剖析其发展过程中面临的现实困难和问题，提出了要把握好短期、中期和长期的阶段目标，重点推进“家门口”的城镇化，优化小城镇功能布局，发展特色优势产业，推动城乡发展一体化，做好小城镇生态文章，传承小城镇历史文化，注重体制机制创新等发展思路。

关键词：小城镇建设；现状；困境；战略重点

收稿日期:2014-11-25

基金项目:福建省中青年教师教育科研项目(JAS14341)；福建省高等学校杰出青年科研人才培育计划项目(闽教科〔2014〕30号)

作者简介:李为(1984-)，女，湖南长沙人，讲师，博士，主要从事经济学研究。

中图分类号：F299.21文献标志码：A

2014年上半年，中央和福建都颁布了新型城镇化规划，特别是5月份，习近平总书记在《福建晋江推进新型城镇化试点工作》上批示：“眼晴不要只盯在大城市，中国更宜多发展中小城市及城镇，要总结这方面的经验，积极培育推广先进经验。”本文由此出发梳理总结福建小城镇综合改革建设经验，并设计其未来发展思路。

1小城镇的功能和发展定位

小城镇发展问题最早由胡耀邦于1980年提出。1983年费孝通对此进行研究后提出，发展小城镇可使农民离土不离乡，进厂不进城，将大量农村剩余劳动力就地消化，避免出现发展中国家大城市过度城市化的现象，并将其观点提炼成“小城镇大问题”六字[1]。在这一理论基础上，后来的学者进行了进一步阐释。辜胜阻以增长极理论为依据，提出以县城为中心、据点和网络同步发展的农村城镇化道路[2]。中国社会科学院农村发展研究所课题组认为，在发展中国家一味发展大城市是一条失败的道路，会带来“城市病”、贫民窟等一系列问题，应当引以为戒，走中国特色的小城镇发展之路。柳随年提出，城镇化的重点应当放在中小城市和中心城镇[3]。马庆斌建议推广就地城镇化模式，农民在原住地一定空间半径内，依托中心村和小城镇，就地就近实现非农就业和市民化[4]。

本文认为，小城镇对农业人口转移和就业、实现周边农民就地城镇化具有明显优势，主要表现：一是生活成本低；二是文化认同强；三是地缘关系紧，工作半径短。鉴于不同城镇化空间形态所具有的独特功能和比较优势，国家在编制新型城镇化规划时，明确提出要走大中小城市和小城镇协调发展的中国特色城镇化道路，小城镇被赋予吸纳农业转移人口定居主要载体、促进城乡统筹发展战略支点的重大使命。习近平总书记的重要批示进一步明确了小城镇的发展定位，应成为优化、提升城镇化空间布局形态的根本依据和行动指南。

2福建小城镇综合改革建设试点镇发展的现状

福建自2010年初开始启动小城镇综合改革建设工作，并选择了一批试点镇先行先试。目前全省共有43个试点镇，具体如表1所示。

2.1　发展成效

总体来看，福建试点小城镇经济活力强、集聚人口多、产业基础好、公共设施相对完善，是全省推进新型城镇化健康发展的重要平台。

2.1.1　经济实力有效提升

2010-2013年43个试点镇累计完成投资4264.9亿元，有力推动了当地经济社会发展；2013年累计在建基础设施、产业、城建项目1840项，是2009年的2.75倍；2013年城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入分别为24923元、11817元，增长54%和70%，比全省平均水平分别高44个、58个百分点。

表1　福建省省级综合改革建设试点小城镇名单

2.1.2　项目带动强劲有力

各试点镇根据规划布局，生成一大批产业发展、旧城改造、新城建设、社会事业等项目，2013年累计在建基础设施、产业、城建项目1840项，是2009年的2.75倍。项目建设带动了经济发展，提高了财政收入，增强了试点镇综合实力，培育形成了一批一定区域范围内有影响力的产业重镇、工业强镇、商贸新镇、生态美镇和历史文化名镇。

2.1.3　综合承载能力明显增强

2010-2013年43个试点镇累计新增公园44个，镇区新建绿道长度193公里，镇区绿化覆盖率平均达31%，累计建成污水、垃圾处理设施65个，道路、交通、绿化、污水垃圾处理等配套设施进一步完善；供水、供电、通讯、广播、有线电视、宽带等覆盖率基本接近100%；累计新建110所中小学、160个医院(卫生院)和一大批图书馆、体育场、影剧院等公共文化服务设施。小城镇环境和景观面貌不断改善，人居环境质量有效提升*试点镇数据来源：根据试点镇所在县(市)统计年鉴以及福建省民政厅内部数据整理。。

2.1.4　政策效应逐步显现

土地整治、城乡建设用地增减挂钩、三旧改造、造福工程、规划建设管理等政策有效实施，专项资金扶持、土地转让收入留成、税费返还等措施基本落实到位，调动了各地综合改革建设试点的积极性。各地还探索了强镇扩权、合理配置公共资源、完善公共服务平台、强化综合执法和社会事务管理等方面的做法。

经持续推进和不断发展，龙田、水头、金井、灌口、角美、龙门、西天尾、高陂等一批试点镇经济实力明显增强(见表2)，以古田、岩溪、才溪、太姥山、流水、小陶、和平等为代表的一批试点镇城乡面貌发生了日新月异的变化，小城镇的改革建设取得了重大突破。

表2　2013年部分试点镇主要经济指标　单位：亿元

2.2　现实困境

2.2.1资金、土地、人才等仍是制约小城镇发展的主要因素

对由于融资平台不健全、资金筹措渠道单一而造成的资金投入不足等问题，对因征迁补偿标准无法满足群众心理价位等原因而造成的土地征迁困难等问题，思路没有完全打开，办法不多，创新意识不强。

2.2.2　综合管理能力较弱

部分试点镇建设过程中仍然存在发展方式粗放、不注重资源节约和环境保护、重新区建设轻旧城改造、重项目建设轻民生工程、重规划建设轻实施管理等现象，良性的镇域综合治理机制尚未形成。

2.2.3　规划建设水平不高

试点镇控规覆盖面不够大，修建性详规、城市设计和建筑设计水平不高，小城镇品味和地域特色不明显；专业人才缺乏，尤其是城镇规划、工程管理、园林绿化等方面的专业技术人才严重不足，加上规划建设机构不健全，制约了试点镇发展。

2.2.4　示范带动效应不显著

有的试点镇示范区规模小、示范点零星分散，真正有整体效应的示范区不多，有特色、高水平的宜居宜业城市综合体等示范精品也不多，辐射带动周边地区发展的作用有限，有新房没新区、有新房没新村的问题依然存在。

2.2.5　市政基础设施和公共服务配套相对滞后

市政道路建设推进不够快，绿化水平还比较低，污水和垃圾处理设施建设进度偏慢，教育、医疗、文化、卫生等公共服务设施仍有较大提升空间。

3推进小城镇综合改革建设的战略重点

3.1　推进“家门口”的城镇化

小城镇对吸引农业人口转移和就业、实现农民就地城镇化，具有非常明显的优势。要全面放开小城镇落户限制，保障农民自主选择权、农村权益自主处置权，制定实施消除农民后顾之忧、维护农民权益的配套政策措施，降低农民落户城镇成本，创造有利条件推进农业人口就近转移[5]。

3.2　优化小城镇功能布局

总的来看，优化小城镇功能布局就是要搞好微观空间的治理。一要遵循规律。尊重自然、顺应自然，不要一味追求“摊大饼”式扩张。二要落实规划。各试点镇都编制了总体规划，要切实维护规划的权威性，一张蓝图干到底。三要优化用地结构。精打细算，挖掘土地潜力，科学合理地确定土地用途，确定各项建设的建筑密度、容积率、绿地率，增强区域公共设施的共享程度。

3.3　发展特色优势产业

充分结合当地的资源禀赋、发展基础、自然风貌，合理确定功能定位、发展布局，突出“一镇一品”、“一镇一业”，引导试点镇发展特色经济，宜工则工、宜农则农、宜商则商、宜游则游，建设各具特色的工业强镇、商贸重镇、旅游名镇。要加快发展符合规划和环保要求、吸纳就业多、带动能力强的产业项目，增强小城镇产业和人口的承接能力，让农民实现从“候鸟式”迁徙转向“家门口”就业。

3.4　推动城乡发展一体化

要充分发挥小城镇连接城市、辐射乡村的独特功能，既成为大城市的配套补充，又发挥对农村的带动效应。要着力推进城乡规划、基础设施、公共服务一体化，加强城镇规划与周边乡村规划在产业布局等方面的衔接协调；推动公共交通、供水供电、污水垃圾处理等基础设施向农村延伸；加快建立覆盖城乡的公共服务体系，不断缩小城乡差距。

3.5　做好小城镇生态文章

要精心呵护山水，创造宜居宜业环境。一要珍惜自然山体水系。充分发挥利用山川河流等既有自然特色，让城镇融入大自然，依托现有山水脉络等独特风光，呵护山水自然肌理，提高城镇亲切感[6]。二要统筹考虑环境容量。在市县环境容量的总盘子内，尽量给予试点镇倾斜支持。三要发展绿色生产力。狠抓节能减排，开展污染集中整治和深度治理，发展绿色交通，构建绿色生产方式，创新绿色发展机制。

3.6　传承小城镇历史文化

文化是小城镇的生命和灵魂,是小城镇发展的重要内核、实力和形象；小城镇则是地域独特文化的凝结和深厚积淀,是文化的容器、载体和舞台。今后，一要注重搞好小城镇历史文化遗产和特色风貌的保护,制订完善保护规划和相关政策,保留小城镇的历史记忆,延续小城镇的文脉。二要顺应时代发展变迁,进一步丰富提升小城镇的文化内涵。三要把保护与利用结合起来,注重挖掘历史文化资源，发展特色文化产业。四要注重利用民俗民间文化举办特色文化活动,形成特色文化活动品牌[7]。

3.7　注重体制机制创新

一是推进土地管理制度改革。要管住总量、严控增量、盘活存量，提高土地利用效率。加快推进土地确权登记颁证。支持试点镇加快土地流转服务体系建设，鼓励有条件的试点镇探索“农村土地转化为股权、农民房产转化为资产”的办法，以承包地换股、换租、换保障，以宅基地换钱、换房、换地方。

二是深化投融资体制改革。努力拓宽投融资渠道，通过融资租赁，注入土地资产，盘活冠名权、经营权和使用权，发行企业(公司)债券和上市融资等方式筹集建设资金。采取PPP、项目融资、经营权转让等模式，大力吸引社会资金、保险资金、股权投资基金参与基础设施、社会事业和产业园区建设。探索并积极推动对道路养护等公共项目进行市场化配置①福建省人民政府办公厅，福建省促进中小城市和城镇改革发展的若干意见，2014。。

三是提高社会管理和公共服务能力。按照常住人口规模合理配置试点镇教育、医疗、文化体育、养老等公共服务资源，有条件的试点镇公共服务设施建设要接近或达到县城相关标准。进一步加强就业、社保、救助、福利、慈善等社会公共服务平台建设。

四是探索强镇扩权政策。研究制定赋予试点镇更多的发展决策、行政审批、社会管理和综合执法等权限的改革措施。选择若干区位条件好、人口规模大、经济实力强的试点镇，赋予其同人口和经济规模相适应的更多的经济社会管理权限，扩大财政支配、行政审批和事务管理等权限，并支持建设相应的基本公共服务设施，逐步培育成小城市[8]。

4结语

经过近4年的建设，福建试点小城镇得到了长足发展，但距离新型城镇化要求和群众期待还有一定的距离。在深化小城镇建设试点工作过程中，既要从实际出发，方向明、步子稳、措施实，又不能超越现实发展条件；既要坚持市场在资源配置中的决定性作用，又要更好地发挥政府的指导和服务职能；既要从一开始就制定并坚持好正确方略，一张蓝图干到底，又要把握好短期、中期和长期的阶段目标。

参考文献:

[1]费孝通.中国城镇化道路[M].呼和浩特:内蒙古人民出版社,2010.

[2]辜胜阻,简新华.当代中国人口流动与城镇化[M].武汉：武汉大学出版社,1996.

[3]柳随年.关于推进城镇化进程若干问题的思考[J].管理世界,2001(6):1-5.

[4]马庆斌.新时期中国城镇化政策选择[J].中国市场,2013(4):84-88.

[5]张伟，张庆文. 新型城镇化背景下重点小城镇的产业发展：以北京市为例的实证研究[J].农村经济,2013(12):94-98.

[6]于立，彭建东.中国小城镇发展和管理中的现存问题及对策探讨[J].国际城市规划,2014 (1):62-67.

[7]汤玉雯.基于历史文化资源整合的小城镇规划设计研究：以泾川县城功能区边缘空间为例[D].西安：西安建筑科技大学,2010.

[8]邵川.培育中心镇为小城市的功能定位研究[J].地域研究与开发,2014,33(2):20-24.

责任编辑：沈玲

PresentSituationandFutureDesignforComprehensiveReformConstructionofSmallTowns——Considerationson43ExperimentalTownsinFujianProvince

LIWei,HUANGYing

(ForeignLanguageCollege,FuzhouCollegeofForeignStudiesandTrade,Fuzhou350202,China)

Abstract：Smalltownsareimportantplatformsfortheoptimizationofspatialdistribution.TakingFujianProvinceasanexample,thispaperanalyzesthesituationofthedevelopmentofthecomprehensivereformexperimentaltowns,exploresproblemsanddifficultiesinrealityduringthedevelopmentalprocessandputsforwardseveralfeasiblemeasuressuchasholdingtheshort-term,medium-termandlong-termobjects,attachingimportanceto“hometownurbanization”,optimizingfunctionallayoutofsmalltowns,developingcharacteristicadvantageousindustries,promotingthedevelopmentintegrationbetweencitiesandcountries,utilizingthebiologicaladvantageofsmalltowns,inheritinghistoricalcultureofsmalltownsandfocusingontheinnovationofsystemandmechanism.

Keywords：constructionofsmalltowns;presentsituation;plight;strategicfocus