喀什市多民族居民参与社区治理存在的问题及其对策

周春花

喀什市多民族居民参与社区治理存在的问题及其对策

周春花

摘要明确社区定位，调动多民族居民参与社区治理的积极性，共同维护社区稳定；发展经济，改善民生，拓宽社区活动资金来源渠道，培育发展社区社会组织；加强民族团结，提高多民族居民参与社区治理的积极性和主动性。

关键词多民族居民社区治理喀什市

一、喀什市多民族社区治理基本情况

喀什地区是我国维吾尔族主要聚居区之一，地区总人口为415.13万人，其中，维吾尔族人口380.35万人，占总人口的91.62%；汉族人口28.5万人，占总人口的6.87%；其他少数民族人口6.29万人，占总人口的1.52%，是典型的以维吾尔族为主的民族聚居区。①喀什地区下辖1市11县、28个镇、140个乡、4个街道办事处，158个社区和2296个村委会。全地区社区辖居民23.03万户，76.86万人。②喀什地区工业发展滞后，农业吸纳劳动力的主要产业。在宗教信仰方面，整个地区除党员和单位公职人员等明确要求不能信教外，各少数民族尤其是维吾尔族受伊斯兰教影响较深，因此他们大多默认信仰伊斯兰教。另外，还有少量的天主教信徒。喀什地区共有流动人口10.27万人，全地区社区工作人员有2198人，其中国家干部有1165名(行政编制563人，事业编制602人)，公益性岗位602名，聘用人员436名。总体上看，喀什地区各县市已初步形成社区管理工作格局。喀什市是喀什地区唯一的市，其社区建设较完备。喀什市有4个街道办事处33个社区，全市社区辖居民7.63万户、23.37万人，流动人口1.77万人；社区工作人员717人。③本调研组围绕喀什市14个社区的工作人员发放调查问卷110份，回收106份，回收率96.36%；其中，维吾尔文88份，汉文18份(喀什市社区工作人员90%以上为维吾尔族，因此维吾尔文调查问卷较多，调研组做统计时，民汉文调查问卷未作区分)。调研组发放调查问卷所覆盖喀什市的这14个社区的地理位置和居民情况具有一定代表性，可以反映喀什市社区发展建设的情况。此外，调研组围绕喀什市11个社区的居民发放调查问卷100份，回收91份，回收率91%；其中，维吾尔文54份，汉文37份。喀什市社区各族居民参与社区治理情况如表1所示。

表1　社区居民选择“您对参加社区的事务感兴趣吗”选项统计结果一览表③

从表1可知，对“您对参加社区的事务感兴趣吗”这一调查问卷选题的选择，选择“非常感兴趣”和“感兴趣”的被调查者所占比重分别为15.91%和40.91%，两项所占比重合计尽管超过一半(56.81%)，但就目前的情况看，还是有不少被调查者没有参加过社区事务。甚至多数参加过社区事务的被调查者认为参加社区事务就是在社区安排下在大街上打扫卫生、巡逻等。还有31.82%的被调查者对参加社区事务的兴趣“一般”，这可以理解为可参加可不参加，换句话说，就是要求参加就参加。少数民族居民比汉族居民更愿意参加社区事务。甚至有个别汉族居民表示，社区里都是少数民族同志，不愿到社区办事。

表2　　社区居民选择“您是否向社区反映过问题 ”选项统计结果一览表

从表2可知，对“您是否向社区反映过问题 ”这一调查问卷选题的选择，有超过一半以上的被调查者(56.95%)选择了“没有反映过”，其中，汉族居民所占比重比少数民族居民所占比重高11.1个百分点，选择“反映过，未解决”的被调查者占18.61%，其中，汉族居民所占比重比少数民族居民所占比重高19.09个百分点。而选择“解决了大部分”和“全都解决了”的被调查者所占比重分别为9.32%和15.12%，这说明喀什市社区工作还需继续完善，其工作与社区居民的要求还有差距。

表3　社区居民选择“您是否参与过并是否愿意参与社区组织的文娱活动”选项统计结果一览表

社区的文化活动是社区与居民联系的一个重要窗口，调研组围绕社区居民参与社区组织的文娱活动参与情况和参与意愿来考量社区居民参与社区治理的情况。从表3可知，对“您是否参与过并是否愿意参与社区组织的文娱活动”这一调查问卷选题的选择，有39.4%的被调查者选择了“参与过，愿意参与”，分别有40.9%和19.7%的被调查者选择了“没有参与过，愿意参与”和“没有参与过,不愿意参与”。

由以上调查问卷统计结果可知，随着生活条件的改善、生活水平的提高，喀什市多民族居民参与社区治理的意识在不断提高。多民族社区居民对社区有向往，有归属感，乐于参与社区组织的文娱活动，但存在着社区服务跟不上居民需求的问题。

二、喀什市多民族居民参与社区治理存在的问题及其原因分析

(一)喀什市多民族居民参与社区治理存在的问题。

1.社区行政化色彩较浓，居民对社区的认同感不强，未充分调动社区居民自治的积极性，发挥居民主体作用不足。

一方面，社区居委会的主任本应由社区居民通过选举产生，但因各种原因，喀什市的社区主任多是委任，他们服从上级安排，因此各社区多是按上级的任务要求做事，社区缺乏服务意识，难有积极作为，解决社区居民实际困难的主动性不够。虽然目前喀什市个别社区成立了业主委员会，业主委员会也主要是监督物业，发挥作用有限。另一方面，评价社区工作人员工作成绩的好坏与是否密切联系居民无关，因此，社区工作人员满足于完成上级安排的工作任务。此外，社区居民对社区的认同感不强，社区居民与社区之间的联系不多，多数有事才找社区，主动去社区的居民主要是低保户、楼栋长等，且多是在社区要求下才去社区。积极参与社区组织的文娱活动的，主要是一些离退休人员、老年人和孩子，年轻居民参与的较少，大多数忙于工作、家庭，既没有时间也没有精力；而流动人口大多忙于生计，参与社区事务较少。

从表4可知，对“您参与过的社区事务，是什么原因促使你去参加”这一调查问卷选题的选择，只有18.18%的被调查者选择了“行使权益”分别有38.18%和20%的被调查者选择了“社区要求参加”和“大家都去，从众”，甚至有18.18%的被调查者选择了“从未参加过”。由此可知，喀什市的社区治理更多的当地党委和政府参与其中，社区居民参与较少。

表4　社区居民选择“您参与过的社区事务，是什么原因促使你去参加”选项统计结果一览表

2.受暴力恐怖事件影响，居民参与社区事务的积极性不高。

喀什市是多民族聚居地区，民汉关系直接影响着民汉居民参与社区治理的情况。就目前喀什市各社区民汉居民居住格局看，多数社区是以某一民族为主的社区，如汉族居民主要居住在东湖、汇成、新隆花苑等有大量商品房的小区，汉族居民占这些小区人口的90%左右。而像喀什市1号小区、老城区以及艾提尕尔清真寺周边等自建房较多的地区，主要是维吾尔族聚居区。另外，民汉混合居住的小区，多是单位家属院，由于有单位管理和工作中有交流、交往，民汉关系比较融洽。受暴力恐怖事件影响，少数民汉混合居住小区民汉关系出现不和谐的情形，以喀什市天南路社区管辖的小区为例，该小区民汉比例为六比四，在调查问卷发放中，一位国企退休干部对笔者讲，他居住的小区以前是一家企业的家属院，企业在的时候还有人召集大家开开会，后来企业私有化了，也没人管他们了，民汉居民的关系这几年有了一些变化，尤其是在“7·5”事件后出现了搬离的现象，一些民汉居民过去见面相互打招呼，现在见面像不认识的一样，甚至出现民汉居民相互敌视的情况。过去民汉小孩一起玩，打了架很快就好了，但现在不敢打架，也害怕打架。这说明一些民汉混合居住的小区，尤其是汉族居民感觉到民族之间的距离。可以说，每一次暴力恐怖案件的发生都极大地伤害了民汉居民的感情，尤其是汉族居民。从表5可知，对“您与其他民族成员交往和相处在一起，您觉得有距离吗”这一调查问卷选题的选择，分别有11.11%和41.12%的被调查者选择了“很强的距离感”和“有距离感”，分别有23.33%和24.44%的被调查者选择了“根本没有距离感”和“没有”。

表5　社区居民选择“您与其他民族成员交往和相处在一起，您觉得有距离感吗”选项统计结果一览表

(二)影响喀什市多民族社区治理的原因分析。

喀什市社区居民参与社区事务的积极性不高，原因有多方面，具体来讲有以下四方面的因素。

1.体制因素。

由于历史及现实的原因，作为政府的派出机构，街道办事处与政府和社区的管理关系职责不清。过去由政府做的工作，现在通过政府转到街道办事处，街道办事处再向社区分派。喀什市各社区每天忙于街道办事处、市政府安排的工作，如维稳、报送材料、社会救助、福利保障及落实计划生育等，致使社区工作行政化色彩较浓，工作方式以行政命令为主。而社区无暇做自身应做的工作，如组织社区义工开展社区服务，美化社区环境，发展社区教育、体育、文化等。再加上社区的书记和主任以政府任命为主，他们更侧重于如何办好“上面”交代的任务，而无心思做群众工作。社区在社区居民心中变成了“官衙”，社区居民不愿意参与社区事务也就在情理之中了。从表6可知，对“您认为社区的工作人员代表谁” 这一调查问卷选题的选择，分别有40.63%和47.92%的被调查者选择了“居民”和“政府”，这说明社区居民对社区的定位认识模糊，也正是社区行政化色彩影响了社区居民的判断。

表6　社区居民选择“您认为社区的工作人员代表谁”选项统计结果一览表

2.经济因素。

社区居民参与社区事务的积极性与其社区居民的收入相关。当社区居民的收入足以养家糊口且有剩余时，社区居民才会关注其权利。2013年，喀什市实现生产总值160.6亿元，公共财政预算收入15.75亿元，城镇居民年可支配收入16647元，农民人均纯收入7386元。④尽管喀什市城镇居民收入在逐年增加，但从总体上看喀什市城镇居民的收入并不高，这是大部分年轻社区居民参与社区事务积极性不高的主要原因。调研组从一位社区主任那儿得知，该社区组织防暴恐演练活动时，参与的主要是低保户和楼栋长，其他人叫都叫不来。此外，参与社区组织的文娱活动的主要是离退休人员、老年人和小孩，年轻的社区居民和流动人口参与少，主要原因是他们大多忙于工作或家务，没有闲暇时间。

另外，受经济制约，社区居民参与社区选举的积极性不高。一方面，社区居民来自不同的地方，相互不熟悉，无法推举出社区主任候选人；另一方面，受经济影响，社区居民民主权利意识不强，与干一天活赚两百元钱相比，花一天时间参与社区选举带不来任何直接的物质利益，不划算，得不偿失。社区居民选举热情不高，致使社区召集不到足够的选民参与社区选举，社区选举活动也就无法正常开展。

3.民族因素。

喀什市自古就是多民族聚居地区，民族关系直接影响着社区治理。社区治理的应有之义就是共同治理，而共同治理是建立在相互信任、同心协力、团结一致的基础上的。如果民汉社区居民相互不信任、不团结，社区组织的文娱活动民族居民抱团，汉族居民抱团，社区居民参与社区治理的活动就难以开展。就目前的情况来看，导致民汉社区居民关系紧张的原因主要是受暴力恐怖活动的影响。从调研组所设计调查问卷中的三道选题来看，我们可以发现民汉社区居民在以下几方面认识不同：从表7可知，对“您如何看待辖区内出现的穿戴蒙面罩袍的行为” 这一调查问卷选题的选择，有50.77%的汉族居民选择了“坚决支持禁穿”，很多汉族居民认为这是宗教极端行为，应给予严厉打击；而62.5%的少数民族居民选择了“说服教育揭掉面纱”，很多人认为那是个人受宗教极端思想蛊惑，应该给机会改正。从表5可知，对“您与其他民族成员交往和相处在一起，您觉得有距离吗”这一调查问卷选题的选择，有38.9%的汉族居民选择了“有距离感”，有33.33%的汉族居民选择了“没有”；有44%的少数民族居民选择了“有距离感”，有34%的少数民族居民选择了“根本没有距离感”。这说明汉族居民的距离感比少数民族居民的强，说明暴力恐怖事件造成汉族居民对少数民族居民的不信任感增强。此外，汉族居民对少数民族居民的不信任，来自少数民族居民对本民族身份的认同。从表8可知，对“您认为您的第一身份是什么” 这一调查问卷选题的选择，有39.92%的少数民族居民选择了“民族身份”，有 58%的少数民族居民选择了“公民身份”。我们由此可知导致民汉居民关系不和谐的因素，一是对宗教极端思想的态度上，二是对个人第一身份的认识上，正是这两方面的因素导致多民族社区民汉居民之间存在距离感。

表7　社区居民选择“您如何看待辖区内出现的穿戴蒙面罩袍的行为”选项统计结果一览表

表8　社区居民选择“您认为您的第一身份是什么”选项统计结果一览表

4. 思想观念因素。

长期以来，不管是当地政府还是社区居民关于社区治理持有传统观念，没有充分发挥社区居民自治功能。社区自治要求各方积极参与，但在社区居民中存有“惹事”“怕事”的观念，进而影响社区居民参与社区治理的积极性，这主要是受传统利己思想观念的影响。

三、加强喀什市多民族居民参与社区治理的对策

多民族居民参与社区治理，居民参与的积极性与各民族间的关系、居民民主权利意识、社会外部环境等都有着密切的关系。因此，实现多民族居民积极参与社区治理，要增进民族团结、发展地方经济、改善人民生活，还要保持稳定的外部环境。

(一)明确社区定位，调动多民族居民参与社区治理的积极性，共同维护社区稳定。

当前，加强喀什市多民族居民参与社区治理，首先要维护社会稳定。一方面，要加强专业力量，另一方面，要发动广大人民群众积极参与，发挥喀什市各社区组织群众的作用，群防群治。为此，要从理顺关系、明确社区定位、社区去行政化等方面着手。针对喀什市社区存在的问题，喀什市社区治理应实行政府主导与社区自治相结合的治理模式，理顺市政府、街道办事处与社区的关系，明确社区职责。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的规定，城市居民委员会的任务可归纳为宣传、调解、协助及向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议等。

首先，要明确社区的三类职责，第一类是法定的专属职责，如组织社区义工开展社区服务，美化社区环境，发展社区教育、体育、文化等。第二类是受理政府或政府职能部门或其他社会组织委托的事务，如送达材料等。其他单位或组织，尤其是政府部门向社区安排任务时，应与社区签订协议，明确双方的权责，以及提供必要的办公经费和业务培训。第三类是协助和配合其他单位组织完成的工作，如社会救助、福利保障，以及落实计划生育、应急、抢险救灾等。针对不同的职责，还应保障社区应有的自主决策权、(事前事后)知情权、建议权、拒绝权、监督权、考核权等。只有这样，才能保障社区在工作中有权、有责，权责一致，促使社区工作更多地联系群众，贴近群众。

其次，不断完善社区法律法规，使社区自治更规范。目前，现有的社区法律法规不适应社区治理的形势，社区行政化色彩较浓，社区自治的相关法律法规尚不明确，有必要加大这方面法律法规的建设。一方面，社区管理要走法制化、程序化道路，社区居民选举社区主任及相关工作人员要程序化、规范化；另一方面，应促进社区居民参与社区治理的有序化。通过居民有序参与社区治理，引导社区居民更多地关心社区事务，形成人人关心社区，社区了解居民需求的良性互动。

(二)发展经济，改善民生，拓宽社区活动资金来源渠道，培育发展社区社会组织。

社区基础设施建设需要当地经济发展提供保障，社区居民生活条件的改善和民主权利意识的增强需要当地经济快速发展作后盾，社会组织的发展也需要当地经济发展来支撑。就目前喀什市社区发展面临的基础设施建设落后、城镇居民人均收入不高、社区居民参与社区事务积极性不高的现状，要靠发展经济不断改善民生，同时，还要拓宽社区活动资金来源渠道，发展社区社会组织。社区的发展不能仅仅依靠政府投入，还需要加大筹措社区活动资金的力度，使社区活动资金来源多元化，以开拓社区投资平台。如可采取政府投一份、社会捐一份、社区谋一份的方式筹措资金，也可以建立社会参与模式，“谁投资，谁受益”。建设社区社会组织，有利于社区居民增强自我管理、自我服务的意识，也有利于培育社区居民的公民意识。因此，加强社区社会组织建设，对增强社区居民归属感、调动其积极性、促使其主动参与社区事务非常重要。 这就需要喀什市政府给予政策和资金上的支持，帮扶社区发展社会组织，使其能够独立运转。社区居民通过社会组织更好地参与社会管理和服务，增强社会管理的合力和活力。这对加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制具有重要意义。

(三)加强民族团结，提高多民族居民参与社区治理的积极性和主动性。

1.加强民族团结，增进民族互信。

民族团结是建立在相互了解、相互尊重、相互包容、相互欣赏、相互学习、相互帮助的基础上的。要促进民族之间的交流、交往，一方面各民族之间要加强相互学习语言，另一方面要推动建立各民族相互嵌入式的社会结构和社区环境。因此，社区要立足自身特点，做好小区内民族团结工作，尤其是当暴力恐怖案件发生后，社区可第一时间将媒体上公布的案件情况及其相关后续报道在小区内张贴出来，使小区各族居民了解事实真相，稳定心态，进而消除暴力恐怖活动对各族居民造成的消极影响；也可以通过小区的广播、板报、宣传栏等宣传热爱祖国、建设家乡，普及现代文明、法律常识。目前，喀什市加强民族团结主要通过报纸等传统媒体、单位、社区等，但未收到理想效果，应根据社区居民的阅读习惯，尝试多种有效的信息发布形式，如利用QQ群、微博、微信公众号等及时发布信息。

2.提高社区居民参与社区治理的积极性。

从表9可知，对“您认为该社区的事务与您息息相关吗” 这一调查问卷选题的选择，有23.85%的被调查者选择了“关系不大”，有4.55%的被调查者选择了“没关系”，有5.69%的被调查者选择了“无所谓”，这说明部分社区居民对参与社区事务的理解不到位。从表10可知，对“您认为可以通过( )提高居民参与社区治理的积极性”这一调查问卷选题的选择，有50.91%的被调查者选择了“多做宣传，使居民了解参与的重要性”，有22.73%的被调查者选择了“财政、选举等程序实现公开、透明”，有19.09%的被调查者选择了“多开办一些针对不同人群不同需求的讲座、培训”，有7.27%的被调查者选择了“利用现代网络技术及时发布重要信息给居民”。

表9　社区居民选择“您认为该社区的事务与您息息相关吗”选项统计结果一览表

表10　社区工作者选择“您认为可以通过( )提高居民参与社区治理的积极性”选项统计结果一览表

因此，从社区的角度讲，应多做宣传，提高社区居民参与社区治理的积极性，首先，要引导社区居民从长远角度看待参与社区事务，使社区居民了解参与社区治理的重要性，以及参与社区治理有哪些实惠。其次，要使社区财政、选举等程序实现公开、透明，提高居民参与社区治理的积极性。再次，多开办一些针对不同人群不同需求的讲座、培训，如针对老年人开办养生、保健讲座，针对青少年开办历史趣味、学习技法和科学技术等讲座，针对家庭妇女开办烹饪技巧、家政技巧等讲座。此外，还要利用网络、QQ群、微博、微信公众号等发布信息，让社区居民及时了解喀什市政府和周边小区的新情况。为吸引更多社区居民参与社区组织的文娱活动，社区还要精心准备文娱活动的内容。随着生活水平的提高，社区居民更加注重生活质量，社区居民不仅需要文娱活动，而且对节目质量提出更高的要求。因此，加强文娱节目思想内容建设十分必要。

从表11可知，对“在什么情况下，您会参加社区治理(可多选)”这一调查问卷选题的选择，有31.2%的被调查者选择了“社区积极做工作”，有25.6%的被调查者选择了“能体现社会价值”， 有24%的被调查者选择了“有感兴趣的社团”，有11.2%的被调查者选择了“能获得一些好处”。因此，从社区居民角度讲，为调动社区居民参与社区治理的热情和积极性，社区还要积极做工作，努力体现社区治理的社会价值，让社区居民切实感受到参与社区治理所体现的社会价值，也可以通过发展社区居民感兴趣的社团或给予一定的奖励等方式，提高社区居民参与社区治理的积极性。

表11　社区居民选择“在什么情况下，您会参加社区治理(可多选)”选项统计结果一览表

总之，只有有效发挥社区作用，充分调动社区各族居民参与社区治理的积极性，才能为喀什市社会稳定、经济发展、民族团结奠定坚实的基础，从而实现喀什市社会稳定和长治久安。

注释：

①数据来源于《新疆统计年鉴》(2013年)。

②数据根据喀什市委组织部相关材料整理所得。

③数据根据喀什地委基层办提供的相关材料整理所得。

④数据来源于《2014年喀什市人民政府工作报告》。

〔责任编辑：李爱民〕

●新疆社会稳定与长治久安

作者简介：(喀什地委党校党建法律教研室讲师，女)

基金项目：本文系自治区社科规划办重点课题“新疆多民族城镇社区治理研究”(13ASH019)的阶段性研究成果。

文献标识码中国图书分类号D669.3A

文章编号1671-4741(2015)02-0043-06