城镇化与城镇体系建设研究

城镇化与城镇体系建设研究

马凤鸣

(吉林建筑大学 管理学院，长春 130118)

摘要：城镇化与城市化在使用上常常发生混淆，为推进新型城镇化应准确理解和把握城镇化与城镇体系的相关理论，反思在推进城镇化过程中存在的“逆向扩张”、“滞后的城镇化”等城市发展的一系列问题，科学认识和不断探索新形势下城镇化与城镇体系建设的发展规律，建设合理的城镇体系。

关键词：城镇化；城镇体系；新型城镇化

收稿日期：2015-04-12

基金项目：吉林省社会科学

作者简介：马凤鸣(1962-)男，吉林舒兰人，副教授，主要从事经济管理和经济数学研究。

中图分类号：F290文献标志码：A

改革开放以来，我国经济迅速崛起，我国的城镇化建设也已经进入了快速发展时期。随着《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》(下称“规划” )的公布，标志着我国城镇化战略已经上升为国家战略。规划明确提出了“以人为核心的城镇化”，这也是规划的最大亮点。

1城镇化、城镇体系的含义

1.1城镇化的含义

“城市化”和“城镇化”是英文单词“Urbanization”的两种不同译法，由于意义接近，在概念上造成了一定程度的混淆。城市化反映的是城市性状的改变、城市数量的增加、城市质量的提高三大方面[1]28，城市化强调了城市的区域中心性和辐射主导功能。城镇化是我国的战略发展方针之一，但其概念的使用、界定与城市化往往容易混淆，其原因是多方面的，有法律法规方面的因素，也有人们认识方面的差异。从定义上看，城镇化更侧重于强调城镇体系的建设和和谐发展。

1.2城镇体系的含义

所谓“城镇体系”(urbansystem),是指一定地域内不同功能、不同规模的城镇群组织结构系统。早在20世纪20年代，有学者就已经开始对区域城镇群体进行研究，但首次正式提出“城镇体系”这一概念的是美国地理学家邓肯(O.D.Duncan)及其同事。1960年，他们在研究美国城市的专业化作用以及大都市区之间相互依存关系时，定义了“城镇体系”[1]90。

德国经济地理学家克里斯塔勒(W.Christaller)受德国经济地理学家韦伯的“工业区位论”、杜能的“农业区位论”的影响，在1933年根据城市的数量、规模和分布的规律性，并根据城市向它周围腹地所提供服务的辐射力，创造性地提出了解释城镇体系空间结构的“中心地理论”，即市场原则(K=3原则)、交通原则(K=4原则)、行政三原则(K=7原则)[1]92。

2关于城镇化观念的转变

2.1思想观念方面的转变

我国在新中国成立后所实行的城市发展方针，实际上都是不利于大城市发展的，这就使得我国的城镇化发展水平大大低于发达国家。比如，把城市发展的比例固定下来，阻碍了城镇化的发展[1]74。

改革开放以来，对城镇化的认识也是一个不断发展和完善的过程，国家的相关政策及有关会议和文件都做出了不同的表述(见表1)。我们应及时地调整和转变观念，正确地理解和把握城镇化相关政策和指导方针。

2.2城镇化的发展特点

改革开放以来，随着市场经济的深入发展，城镇化也取得了快速发展，主要表现为：一是城镇体系在国民经济中发挥着越来越重要的辐射带动作用；二是城市数量与国土面积、人口和国内生产总值的比值关系体现了明显的高效率，如表2所示；三是城镇建设取得了一定的成效。基础设施建设有了一定的改观，初步改善了城镇基础设施陈旧的面貌；四是城镇布局向合理的方向发展。然而，我国城镇化发展的不平衡现象依然存在，沿海与内地、东西部的差距仍然存在，有的省份的城镇体系发展还不够完备与合理，如四川、湖北只有成都和武汉两个超大城市，城镇体系还有待于发展和完善。

表1　有关会议文件对城镇化的表述

资料来源：相关会议的文件内容

表2　1978-2010年城市部分经济指标

资料来源： 中国证券报2013年1月8日3版

在某些省内不同区域的城镇化水平差异也很大，如江苏的城镇化就存在明显的南北差距(见表3)。

表3　2013年江苏省城镇化水平比较

资料来源：中国证券报2013年1月8日3版

广东的区域差距在沿海各省份中最为突出，城镇化率也呈现出巨大的鸿沟。截至2012年底，珠三角城镇化率达83.8%，已经进入到中等发达国家水平，而粤东、西、北城镇化率分别为59.1%、37.6%、45.3%，均低于全省均值，粤西、粤北更是低于全国平均水平。与这一比例对应的是，粤西、粤北人均GDP低于全国平均水平。

3新型城镇化发展的思考

3.1城镇化的一般规律

改革开放以来，国家发展的重点在经济、政治、文化和社会层面，对生态文明的关注不够，这有政策导向因素，也有发展阶段因素。30多年过去了，我们现在应重新认识我国的城市发展方针，过去我国严格控制大城市，其原因：一是计划经济体制下物质条件限制，二是担心“大城市病”的发生。近年来，国家的城市划分标准发生了变化，如表4所示。

表4　城市划分标准

资料来源：2014年11月20日新华网《国务院调整城市规模划分:五类七档 设超大城市》

限于当时的外部环境和物质条件以及经济体制，我国形成了目前严重的二元结构局面。虽然在建国后相当长的一段时间内，我国实施严格控制大城市发展的方针，但实际上确是大城市的发展速度比较快，这就造成了政策和实际效果相矛盾。

我国地域辽阔，各方面条件差异大，经济结构和人口密度差异也很大。从宏观上看，我国整体上城镇化水平不高，发展极度不均衡，因而城镇化不能盲目照搬一个模式。

自上世纪80年代后期以来，部分省份在较长时间内亦步亦趋地模仿沿海发达地区的小城镇化建设模式，事实证明，这样做既不符合城镇化发展的一般规律，也没有使城镇化的发展差距得到明显的改善，因而其所选择的发展道路值得反思。

在我国中西部和内地经济欠发达地区，人口密度远远低于300人/平方公里的分界点(如表5、表6所示)，根据人口密度、自然资源的赋予情况，以及经济结构和文化传统等，适合选择以中小城市为主体、以中小城市群为重点、以生态城镇化为引领、以城乡一体化为目标的区域特色城镇化模式，建设合理的城市体系。

克里斯塔勒(W.Christaller)提出的“中心地理论”的三个原则在一个区域内虽有交叉但又各有侧重：在经济发达、交通便利的地区，市场原则最占优势；在自给自足的偏僻地区，行政原则居于首位；在新开发地区，移民拓荒沿交通线推进，则交通原则会占上风[1]92。上述原则对于我们今天发展城市体系仍很有指导意义，也就是说，针对不同地区要采取不同的政策措施和做法。

表5　城市人口密度分布表及适合发展的道路

资料来源：2011年4月28日国家统计局发布的第六次人口普查数据

表6　全国各省市人口、土地、人口密度

资料来源：2011年4月28日国家统计局发布的第六次人口普查数据

3.2我国城镇化的发展空间

美国的城市化水平已经达到80%以上,70%的城市人口生活在5万人口以下的城市;日本的城市化水平已经接近80%,但60%的城市人口生活在50万人口以上的大城市。

我国大陆生活在50万人口以上的大城市人口目前只占全部城市人口的30%,故按照美日的发展经验发展大城市是明智之举,也留有较大的发展空间。这个发展空间可以设想为:1000万人口以上的城市由2座到10座,300万以上的超大城市由8座到50座,100万人口以上的特大城市由49座到300座。届时总计会有6亿多人生活在100万人口以上的大城市中，大约会占到我国城市人口的一半(人口达到15亿时，城市化率80%)。因此，有的学者指出发展大城市是方向。但不容忽视的是，中小城市的人口承载力也是巨大的，所以建设分布合理的城镇体系，意义重大[2]。

3.3城镇化的“逆向扩张”和“滞后的城镇化”

3.3.1城镇化的“逆向扩张”

在我国东部和沿海人口稠密、经济发达地区，适合发展以大城市为主体的城镇化道路，但应警惕大城市的过度“逆向扩张”现象(详见表7)。

表7　2000-2010年城乡建设部分指标对比

资料来源：2014年4月21 日第一财经日报三版：林小昭《城镇化率盘点》

根据相关统计，全国城镇化的速度要比人口城镇化的速度快，农村居民点建设用地反而扩张，农村平均建设用地要高于城市建设用地的2倍。

3.3.2关注“滞后的城镇化”

经济发达地区也应关注“滞后的城镇化”现象，在我国沿海省份中也有城镇化水平比较滞后的地区。例如，山东作为经济总量排名第三的经济强省，省内的发展也不平衡，目前全省的城镇化率不高，只有53.6%，接近全国的平均水平，所以作为工业大省和农业大省，未来山东的城镇化仍有很大的发展空间。

相比之下，中西部由于经济较为落后，城镇化水平也比较低，除了少数几个省份之外，大部分省份的城镇化率低于全国平均水平。其中，西藏、贵州和云南均低于40%，四川、广西、甘肃、河南低于45%，对于这些地方来说，城镇化目前仍处于起飞加速阶段，城镇化率的提高幅度也会高于全国平均水平。以贵州为例，贵州城镇人口2013年比上年末增加56.37万人，城镇化率提高1.6个百分点。再如，四川比上年提高了1.37个百分点，甘肃比上年提高了1.38个百分点。

另外，尽管我国的城镇化率已经超过了53%，但户籍城镇化率只有36%左右，也就是说，城镇常住人口中有2亿多人没有城镇户籍，与户籍人口在教育、医疗、社会保障等社会均等化方面存在差距。这样的城镇化被称为“伪城镇化”、“半拉子的城镇化”。这种“半城市化”现象在北上广深尤为明显(详见表8)。

表8　北京、上海、广州、深圳人口对照表

资料来源：2014年4月21 日第一财经日报三版：林小昭《城镇化率盘点》

3.4划镇进市，撤县设区，合并升级

城市周边经济强镇划入城区，形成“割肉式”的城市扩张模式，例如吉林省龙井的朝阳川，梨树的石岭子、叶赫等。其负面效应是伤害了县域发展的积极性，抑制了县域经济发展。因此，今后的发展方向应淡化行政区域，强化经济区域，鼓励周边经济强镇向卫星城发展，建设合理的城镇体系。

另一种合并是将下属县或县级市调整为区，如重庆地区经过合并后组成了新的直辖市重庆市。

3.5现行土地政策的反思

建国初期，我国走的是低成本发展工业的道路。根据资源禀赋状况和比较优势原理,我国当时被认为适合发展成本低的劳动密集型产业。另外，为提高本地区的竞争力，当地政府更有可能降低补偿标准，牺牲农民利益,依靠农业的原始积累,实现“以农补工”[3]210。改革开放后，在现行的法律和土地制度内，政府对土地实行双边垄断，在一些经济欠发达地区甚至被称为“土地财政”，政府靠土地出卖和转让度日。可见，城市建设取得了突飞猛进的发展，农村的土地作出了极大的贡献。

改革开放前20年间，地方政府通过对农地的征用，从农民那里集中的资金超过2万亿元[3]210。经济学家吴敬琏指出：地方政府通过造城运动攫取土地差价达30万亿(2013年3月23日新华网)，2013年全国卖地收入就达4万亿元 (2014年3月2日南方都市报)，由于在土地征收和土地出让方面赚取差价，一直被指“与民争利”[3]210。尤其是在旧城改造、棚户区拆迁安置补偿过程中，有些地方政府为了政绩，打着招商引资、产业结构调整、城市改造、推进城镇化的旗号，却屡屡发生暴力拆迁、强制拆迁现象，造成了一些新的社会矛盾，其本身也成为房价上涨的推手之一。这些都需要在全面推进依法治国的框架内，予以纠正和改进。

4结语

新型城镇化作为国家的战略目标之一应该是一个渐进的过程，是由量变到质变的发展过程。十八大提出的”五位一体”的发展方针，为我们提出了更高的标准和要求，也是我国实现现代化的重要组成部分，同时也丰富和完善了“现代化”的理论体系。要使数以亿计的农村人口转变为城镇人口，将是一个规模宏大、复杂的社会系统工程，同时也是一个漫长的历程，不应急功近利，急于求成。

对比世界上一些发达国家的经验，由于国情的差异和政策因素以及对城市发展规律认识的局限性，我们应清醒地认识到城镇化是一个长期的社会进程，而不是短期行为所能达到的目标。

总而言之，新型城镇化建设必须从我国社会主义初级阶段的基本国情出发，要力图改变大城市不大、中等城市不活、小城市不优的局面，及时把握国家新型城镇化政策导向，以体制机制创新为动力，走出一条“四化”统筹、以人为本、生态文明、注重质量、传承文化、优化布局的新型城镇化道路。

参考文献：

[1]谢文蕙，邓卫.城市经济学[M].2版.北京：清华大学出版社，2009.

[2]马凤鸣.城市化进程与逆城市化[J].城市建设理论研究,2011(11):1-3.

[3]毕宝德.土地经济学[M].5版.北京：中国人民大学出版社，2007.

[4]黄仕诚.城市建设经济学[M].北京：中国建筑工业出版社，1987.

责任编辑：沈玲

ADiscussiononUrbanizationandUrbanSystemConstruction

MAFengming

(SchoolofManagement,JilinJianzhuUniversity,Changchun130118,China)

Abstract：There are some confusions in the use of urbanization and metropolitanization.In order to promote new urbanization,we should accurately understand and grasp the relevant theories of urbanization and urban system,and reflect on the series of problems such as “reverse expansion” and “lag urbanization” in process of promoting the urbanization development,furthermore,scientifically understand and contionously explore development rules of urbanization and urban system in the new situation to construct rational urban system.

Keywords：urbanization;urban system;new urbanization