抗日战争时期人民军队制度建设的回顾与思考

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一、抗日战争时期我军制度建设的形成与发展

抗战时期，我军的制度建设初步形成了以加强党对军队绝对领导制度为核心，涵盖领导指挥体制和组织编制、军事工作制度、政治工作制度、纪律法制工作制度、后勤工作制度等内容的相对完整的体系。

(一)领导指挥体制和组织编制。在领导指挥体制上，1937年8月下旬，中共中央政治局洛川会议决定成立新的中共中央革命军事委员会，统一领导八路军、新四军和其他抗日武装。29日，中共中央决定在中央革命军事委员会下成立前方分会(后改称华北军分会)，领导八路军的全面工作；12月24日，成立中共中央军委新四军分会，领导新四军全面工作。实行中央军委领导下的各级军政委员会制度。根据1937年8月1日《中央组织部关于改编后党及政治机关的组织的决定》，八路军、新四军在师以及独立行动的部队中设立不公开的军政委员会，作为中共在该部队的最高军政领导机构。到1941年2月，中央军委颁布《军政委员会条例》和《关于各级军政委员会人员之批准权限的规定》，进一步规定了在团级以上单位成立军政委员会作为每一级的集体领导机关。进入战略相持阶段后，为粉碎日军残酷的“总体战”， 1942年9月1日，中共中央作出《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，明确要求各根据地实行党政军民一元化领导，并对党政军民及上下左右各组织间关系作了调整和统一，从组织上保证了全党全军的集中统一。

在组织编制上，部队改编后实行八路军总部下的师、旅、团和新四军军部下的支队、大队编制，同时在抗日根据地实行军区、军分区和县大队体制，使部队更加精干，指挥更为灵便。此后，针对相持阶段的严重困难，中共中央军委于1941年11月正式提出：抗日根据地内实行主力军、地方军和人民武装三结合的武装力量体制。以发展地方军和人民武装为主，主力军采取“精兵政策”。据此，八路军、新四军普遍实行主力军地方化和地方军群众化，先后颁布执行《关于精兵简政的指示》《华中局关于部队编制决定》等规定，使主力军与地方军的比例在山区达到2∶1，在平原达到1∶1。至1943年底，精兵简政工作基本结束。实践证明，三结合的武装力量体制是这一时期实行人民战争最有效的组织形式，对于克服困难，战胜敌顽夹击具有重要意义。毛泽东在党的七大总结建军经验时对此予以肯定，指出：“如果没有这种正确的划分……要战胜敌人也是不可能的。”*《毛泽东选集》，第3卷，1040页，北京，人民出版社，1991。进入抗战后期，八路军、新四军开始逐渐由分散的游击战向集中较大兵力的正规战过渡。1945年8月，中央军委决定八路军、新四军主力脱离分散游击状态，分甲乙丙三等，组成团或旅或师，变成超地方性的正规野战兵团或地方兵团。其中，野战兵团以纵队为基本战略单位，采取三三制，每个纵队辖3～5个旅(师)，每师(旅)辖3个团。这标志着八路军、新四军在体制编制上完成了由地方化向正规化的转变。

(二)军事工作制度。规范军事训练制度。1939～1940年，八路军、新四军发展迅猛。针对新成分大量增加、没有集中时间进行整训等问题，中共中央北方局和八路军总部分别于1939年2月、6月和1940年2月，三次发出整军训令，要求开展以“五大技术”*五大技术，即射击、投弹、刺杀、爆破和土工作业。为主，以游击战术和攻坚战术为辅的军事训练。1941年颁发的《中央关于建军问题的决定》规定，必须及时争取时机整理训练，奠定正规化的基础。游击队一开始组成，便要立刻建立党的核心，训练新党员，在发展过程中逐渐建立各种制度。*参见《中国人民解放军政治工作史教学研究资料》，335页，北京，国防大学训练部编印，1987。1944年7月1日，中共中央再次发出《关于整训军队的指示》，以制度的形式对整训的内容和练兵方法作出具体规定，把练兵运动推向了高潮。

制定兵役法律制度。抗战时期，各抗日民主根据地十分重视兵役法规的制定和完善。仅陕甘宁边区的主要兵役法规就有《陕甘宁边区抗日自卫军组织条例》《陕甘宁边区政府抗日军人优待条例》等，逐步形成了以志愿兵役制为基础，民兵制度、优抚制度等相配套的兵役法律制度，有效保证了部队的政治纯洁与兵员素质。

完善奖惩制度。各部队在《纪律条令》规定的基础上，结合自身实际，细化奖惩规定。比如，1941年10月24日，八路军兵站部公布《兵站人员奖惩条例》，对奖惩方法作出详细规定。1942年5月，新四军颁布《军暂行奖惩军律》。这些具体奖惩制度的制定和完善，为抗战条件下鼓舞士气、严明军纪发挥了重要作用。

(三)政治工作制度。确定政治工作三大原则。抗战时期，我军高度重视把军队政治工作实践上升到制度经验的总结。1937年9月29日，毛泽东在《国共合作成立后的迫切任务》一文中首次将官兵一致、军民一致作为革命军队政治工作的原则提出来。10月25日，毛泽东在《和英国记者贝特兰的谈话》中，提出官兵一致、军民一致、瓦解敌军和宽待俘虏是“八路军政治工作的基本原则”*《毛泽东选集》，第2卷，379页。，并全面阐述了其思想内涵。1938年5月，毛泽东在《论持久战》一文中，正式将官兵一致、军民一致、瓦解敌军确定为“军队政治工作的三大原则”*《毛泽东选集》，第2卷，512页。。三大原则是我军军队建设和政治工作经验的科学总结，是政治工作全面发展并日臻成熟的重要标志之一。

确立党委会制度。全国抗战爆发后，部队设立军政委员会，具有与党委制相似的特点和作用，但是在实践中，军政委员会较之党委制仍存在一定的缺陷。它没有建立起自上而下的党的统一领导体系，只管大政方针，不管具体党务，同部队基层党组织的关系不明确。这一现象直到1942年10月颁布《政治委员工作条例》，才得以纠正。党的七大，特别强调军队中党委制的健全问题，中央随后颁布了我军历史上第一部完整的关于党委制建设的条例——《中国人民解放军党委会条例(草案)》，首次用比较完备的军内法规形式，规定了军队党委建设的各项内容，从而使党委制逐步走上了制度化规范化的轨道。

恢复政治委员和政治机关制度。政治委员制度于1937年10月首先在八路军的三个师得以恢复。10月24日，中共中央发布《关于加强党在军队中领导的决定》，正式恢复政治委员和政治机关原有制度。与此同时，中央军委重新恢复了军委总政治部和各级政治部。1938年12月，中央军委批准颁发《国民革命军第十八集团军暂行工作条例(草案)》，从法规上进一步明确了政治委员的地位和职权。1942年10月重新修订颁布的《中国国民革命军第十八集团军政治工作条例(草案)》，对政治委员的指挥方式进行了补充，重申政治部就是中国共产党在军队的工作机关。同年，中央军委又再次修订颁发《政治委员工作条例》，使政治委员制度更趋完善。这些规定的颁布执行，加强和改善了一度削弱的军队政治工作。正如谭政所说：“八路军的政治工作所以能做得生动活泼，取得显著成绩，是与坚持这两项制度直接相关的。”*中国人民解放军历史资料丛书编审委员会：《八路军·回忆史料》(3)，6页，解放军出版社，北京，1988。

(四)纪律法制工作制度。制定军事司法制度。为适应团结抗战和部队作战的需要，八路军军事审判机构做出调整，由红军时期的军事裁判所改为军法处，并制定颁布《第八路军军法处工作条例草案》，对各级军法处的职权作出具体规定。此外，为巩固根据地抗日民主政权，各边区政府还制定了大量的军事刑事法规，比如《陕甘宁边区抗战时期惩治汉奸条例》《陕甘宁边区军民诉讼暂行条例》等，明确了军事司法管辖，对维护稳固根据地政权发挥了重大作用。抗战时期的军事法制建设是中国军事法制走向现代化非常重要的一步。

修订完善纪律条令。抗战时期，我军先后3次修改颁布《纪律条令》。1939年5月，针对当时部队改编后深入敌后、高度分散进行游击战争的实际，八路军留守处参谋处颁布《纪律条例(草案)》，巩固了部队纪律，防止了自由散漫等不良现象的滋生。1942年2月重新修订颁布《纪律条令(草案)》，内容更加详备，而且更注重用语的规范性和适用的程序性。1943年10月，八路军留守兵团第3次修改颁布《纪律条令(草案)》。这部条令很好地延续了上一代条令的主要内容，有关惩戒条目更加具体，也更加符合部队实际。

与土地革命时期相比，这一时期各种军纪规章不仅在数量上有较大增加，而且在内容上也日臻完善，在量和质上的飞跃，标志着我军正规化建设迈向新的阶段。

(五)后勤工作制度。抗战初期，八路军、新四军按改编要求各自建立了独立的后勤管理体系，颁布了《财政预计(决)算及开支制度》《粮秣预计(决)算及保障分配制度》等一系列新的制度。进入战略相持阶段，各抗日根据地后勤保障受敌破坏严重，管理混乱、违犯纪律等现象时有发生。为此，军委要求以极大的精力抓规章制度建设，力促后勤工作步入正规。1940年2月，中央军委发出《关于开展生产运动的指示》，从制度上要求各根据地展开生产自救。此后，又接连发布《关于兵工建设的指示》《八路军、新四军供给工作条例》等相关法规，不断规范后勤管理。转入反攻阶段，随着部队建设的发展，后勤工作制度逐步走向正规化、标准化。比如，1943年2月由中央军委试行《八路军、新四军供给工作条例》，历经二年不断充实修改，最终于1945年正式形成了完整系统的《第18集团军暂行供给法规》。由于普遍地加强了制度监督，这一时期各部队生产节约运动成效明显增强，为战略反攻积蓄了力量。抗战时期后勤装备制度建设主要是围绕部队供给、财务管理、军工生产、医疗卫生等展开的。这些制度的贯彻执行，有力缓解了战时条件下部队供给矛盾，基本满足了作战需要。

二、抗日战争时期我军制度建设的主要特点

(一)目标归属上的根本性。从建立与维护抗日民族统一战线的实际出发，强化党对军队的绝对领导，是抗战时期我军制度建设的根本立足点。在红军改编的命令中，中央军委就强调“各师改编为国民革命军后，必须加强党的领导”，“保证红军在改编后成为共产党的党军”。*《中国人民解放军军史》编写组：《中国人民解放军军史》，第2卷，391页，北京，军事科学出版社，2011。此后，我军在维护和巩固抗日民族统一战线的方针策略下，始终坚持独立自主原则，恢复政治委员、政治机关制度，设置军政委员会制度，实行党的一元化领导体制，建立健全党委制度，把从制度上坚持和加强党对军队的绝对领导作为根本核心，贯穿于夺取抗战胜利的每一步，并最终在党的六届六中全会上升华为“我们的原则是党指挥枪，而决不允许枪指挥党”*《毛泽东选集》，第2卷，547页。这一建军根本原则。抗战胜利的伟大实践再次证明，党对军队绝对领导制度的健全与落实，既是人民军队的生存之根，更是中国革命的力量之源和胜利之本。

(二)适用范围上的通联性。抗战时期，军队建设和抗日民主政权建设密不可分，军事制度建设也随之呈现出显著的军政合一特征。比如:在领导体制上，红军改编后实行的军政委员会制度，就是一个典型的抗战时期军政合一性质的政权组织形式，全面领导着地方和部队的建设。再比如，各抗日民主政权与军事机关往往联合发布“决定”，等等。究其原因，抗日根据地民主政权的一切建设都是围绕抗日民族大业来进行的，在严酷的斗争形势面前，军事利益与国家利益、民族利益高度一致。因此，这一时期军事制度的建设，不仅立足于维护军队自身纪律和正规秩序，更着眼于理顺军政军民关系，提高武装力量的有效组织，从而把人民群众中蕴藏的各种战争力量完全调动起来，充分发挥了人民战争的巨大威力。

(三)形式内容上的多样性。抗战时期制定和颁布的军事法规制度，数量多，内容也更丰富，几乎涵盖现代军事制度各领域。初步形成了以中央军委为主体的人民军队制度的立法体系，其形式和内容表现出一定的广泛性和系统性。此外，由于形势所迫和地域限制，各抗日根据地也都是按照中共中央、中央军委的指示精神，从各自的实际情况和需要出发来制定军事制度法规，尽管数量多寡不一，名称不尽一致，但内容上彼此学习、相互借鉴，使军事制度在统一中呈现出多样性和丰富性。

三、抗日战争时期我军制度建设的时代局限

(一)游击习气和军阀主义倾向带来的干扰。1937年7月22日，彭德怀在《红军改编的意义和今后工作报告大纲》中提出要重视“游击队的习气，如缺乏工作的计划性、经常性，不爱护公物，各种工作系统不健全”的问题。进入相持阶段后，八路军总部领导多次指出“要使制度巩固，必须克服游击主义”*陈浩良编著：《左权军事年谱和文摘》，216页，北京，军事科学出版社，1988。。军阀主义倾向的存在更是严重干扰了八路军的制度建设。红军改编后，一些人不愿意严格接受党的领导，甚至“轻视党和政治工作，建立个人系统，忽视群众利益，侮辱战士等等”*中央档案馆编：《中共中央文件选集》，第10册，306页，中共中央党校出版社，1985。。到1944年底，毛泽东还告诫大家“中国军阀军队的军阀主义习气在我们军队里的影响，仍然是存在的”*《毛泽东军事文集》，第2卷，741页，北京，军事科学出版社、中央文献出版社，1993。，并提出在1945年的整训中要通过军事整训与政治整训并重加以解决。可见，游击习气和军阀主义倾向在长期的抗战中一直影响着我军的作战训练，制约着军队的制度建设。

(二)高度分散的游击战争环境增加了难度。太原失守后，八路军“全部转入敌后，由正规军分散进行游击战，由正面的正规战转入敌后的游击战，由集中指挥到分散指挥”*《彭德怀军事文选》，82页，北京，中央文献出版社，1988。。这种分散虽然是为了适应特殊的战争局势而主动实行的战略变化，但“由正规军分散成游击队，由集中指挥到分散指挥，在质量上则可能引起某些退步”*《彭德怀军事文选》，85页。。特别是1941年3月后，侵华日军在华北实行所谓“治安强化”运动，连续的“蚕食”和“扫荡”使敌后根据地被分割得支离破碎，八路军的作战环境更加恶化，“正规军不能不更多分散，甚至分散到以班、排、连为单位，进行游击战争。”*《彭德怀军事文选》，152页。在这样的情况下，部队统一的教育训练都难以保证，制度建设难免受到制约。

(三)部队扩大迅速致成分复杂带来的影响。全面抗战初期，八路军、新四军发展迅猛，到1940年底已达50万余人。在大量增长的兵员中，成分日益复杂。据1939年《一二九师发展与整理新部队的经验教训》中记述，新增加的部队以收编烂队伍为最多，至少占当时八路军部队的1/3。这些队伍中“老土匪头子、旧军官、兵痞、流氓、土匪等，差不多占主要数量”，“极大部分不能作战，八路军的制度、党的工作、军政教育、供给制度等是谈不上的”。*中国人民解放军政治学院政治工作教研室编：《军队政治工作历史资料》，第4册，524～525页，1982。此外，蒋介石对我军的组织控制和思想渗透紧抓不放，改编后的环境“给了它的活动与外界不良影响的传入以更多的便利”*中央档案馆编：《中共中央文件选集》，第10册，302页。，特别是政治工作制度的削弱使得“外来的影响，特别是军阀军队的影响的容易侵入”，以至侵害红军的光荣传统。*中央档案馆编：《中共中央文件选集》，第10册，304页。

由此可见，这一时期我军制度建设在适应抗日战争特殊战争要求并取得较大发展的同时，也受到当时特定条件、环境的影响与制约，带有战争年代军事制度建设的局限性。