山西省政策性农业保险存在的问题及提升路径研究

朱振红

摘 要：自山西省2007年推行政策性农业保险以来，组织实施比较到位，补贴资金使用效率比较高。但是在发展过程中，也存在着保险覆盖面不广、政府相关职能部门配合薄弱、保险经办机构合规高效经营意识不强和政策宣传不到位等问题。提升山西省政策性农业保险的路径，有效开发保险新品种，加强对政策性农业保险的监管，提高保险经办机构经营意识和加大保险宣传力度。

关键词：政策性农业保险 发展现状 存在问题 提升路径

中图分类号：F840 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）12-164-02

政策性农业保险能够增强农民抗风险能力和灾后恢复能力，确保农业生产现代化，并维护农民生活的稳定。2013年3月1日施行的《农业保险条例》中明确“国家支持发展多种形式的农业保险，健全政策性农业保险制度”。政策性农业保险的特点包括经营模式以政府主导为主，承保风险具有弱可保性，实现特定政策目标的目的性。其实质是以政府政策为主导的一种农业保险，需要得到相关部门的共同协助。它既具备一般农业保险的法律性、科学性、经济性、防灾减灾性，又具备高风险性、互助性、周期性和季节性、地域性和分散性等特殊性。

一、山西省政策性农业保险的发展现状

（一）覆盖面拓宽

山西省政策性农业保险于2007年开展，目前已经建立起中央和省政策性农业保险险种与市县特色政策性农业保险险种相结合的多层次、多领域的保险体系。政策性农业保险种类包括种植业、养殖业和森林。截至目前，投保数量逐年攀升，投保覆盖率也逐年升高。具体见表1。

由表1得出，山西省的种植业和能繁母猪业保险数量都有大幅增长。自2015年起，政策性保险范围进一步扩大，将生产中较为频繁和易造成较大损失的旱灾、地震等自然灾害，泥石流、山体滑坡等意外事故保险，以及病虫草鼠害种类等增加至保障范围。

（二）特色险种涌现

山西是知名的“小杂粮王国”。目前，已探索开展了针对苹果、大枣、核桃和蔬菜等特色农业险。待开发的西瓜保险、种子保险、马铃薯保险、旱地西红柿保险、梨保险以及肉鸡、肉牛、种兔保险，正在向山西保监会报备中。

（三）保障作用凸显

山西省政策性农业保险险种分为中央补贴险种、省级补贴险种和地方补贴险种，实行不同的财政保费补贴政策。山西省的农村性农业保险保费情况见表2。

由表2得出，山西省政策性农业保险中，财政补贴对各类金融机构的资金带动能力大。政策性农业保险使得更多的农户受益，提高农户的积极性，为农业和农民撑起了“保护伞”、构筑了“防火墙”。例如2013年5月、8月的两次暴雨导致运城28个乡镇、381个村、2.4万户农民受灾，投保的政策性保险预计将补偿玉米、小麦损失500万元。

二、山西省政策性农业保险存在的问题

数据显示，2012年，山西省的农业生产总值在全国排第25位，保险费总收入在全国排第16位，农业保险费收入在全国排第19位{1}。说明相较于山西省的农业生产总值，农业保险发展总体来说不错，但全国看来仍然落后，存在不少问题。

（一）保险覆盖面不广，品种单一

种植业和林业的保险标的，中央财政的支持范围到2013年增加到了13种（小麦、水稻、玉米、棉花、大豆、花生、油菜、马铃薯、青稞、甘蔗、甜菜、橡胶树、森林），畜牧业保险标的到2013年增加到了5种（奶牛、能繁母猪、育肥猪、藏系羊、牦牛）。相比之下，山西省的政策性农业保险的覆盖范围相对单一。

（二）政府相关职能部门配合薄弱，监管不力

政策性农业保险需要各个部门的通力作业，联动合作，如图1所示。现在山西省在保险保费补贴资金方面实行四个审核，保险机构在申请时先后经过了县市农林畜牧业、县级财政、市级财政、我省财政厅驻各市财政监察处和省财政厅四次审核，任何一环节的审核效率和及时性都影响到补贴资金的拨付。审核无误后的资金再自上而下，层级从中央和省级负担的保费拨付给市、县、区、村直至农户手中。一些保险经办机构存在拨付不及时、拖欠农户保险赔款的现象{2}。

另一方面，相关的监督机制也不健全。政策性农业保险植根于基层，覆盖面广，涉及面大，地域限制导致监管机构对基层监管难以到位。另外，政策性农业保险补贴大部分来自中央和省级，县区忽视自己的监管责任，重心更多落在了上级和本级资金的配套落实上，无心顾及其他。缺乏监督导致保险经营机构在质量、理赔、服务水平、农民满意度等方面表现欠佳，有待完善；财政资金的使用效率不高；流程操作的规范性不强。最终影响了政策性农业保险的落地实施及农业保险业的正常发展。

（三）保险经办机构合规、高效经营意识不强

我国的政策性农业保险实行政府引导、市场运作和共同推进的原则。新实施的《农业保险条例》鼓励实行“政府和市场合作”的机制。所以，2014年山西省选择了具备农业保险经营资格、竞争力强的中国人民财产保险山西分公司和中国人寿财产保险山西分公司经营承办省级政策性农业保险，市场灵活性进一步增强，但保险经营机构在展业、防灾、定损和理赔时，都需要政府部门，特别是基层地方政府的大力协助和配合。同时，保险配套政府部门的保费补贴也需要保险经营机构的市场化专业服务，但一些保险经办机构的服务质量和水平不高，接到报案后，出现了理赔结案不即时，个别险种未能全部定损到户的现象，影响了整体实施效果。另一方面，又受到了政府的干预，一些地方政府要求保险经营机构作假套取配套政府补贴，基层政府截留保险公司给受灾被保险农户的赔款，授意甚至“硬性”让保险机构违规经营，也有地方政府亲自或者通过中介机构垄断和分配市场资源的问题等，严重影响了保险机构的依法合规经营。

（四）政策宣传不到位，农户参保积极性不高

相关农户不理解什么是政策性农业保险，普遍缺乏保险知识和技术知识，不知道政策性农业保险的覆盖范围、运作方式，受灾后不知如何报案理赔。据抽样调查，山西农户的知情率基本在一半上下，农村农户对保险的知情率普遍又小于市县{3}。

三、山西省政策性农业保险的提升路径

（一）开发保险新品种，拓宽险种保障范围

目前，山西省的种植业保险范围不包括谷类和其他经济作物，建议将此纳入保险覆盖范围，扩大范围，减轻农民负担。还可以适当增加补贴险种，满足不同群体农户的差异化需求。拓展山西省特色农险的品种，以推进农业现代化。

（二）加强对政策性农业保险的监管

对政策性农业保险的监管，既包括对配套政府部门的监管，也包括对保险经营机构的监管。目前的《农业保险条例》对配套政府部门对政策性农业保险的政策支持规定明确，却对各个机构之间的权力边界没有界定，导致政府向市场跨界行事。此外，《农业保险条例》中对地方政府监管的责任也规定不详，使得一些地方政府对农业补贴资金贪污截留，出现了监管漏洞和真空{4}。

所以，落实对政策性农业保险的监管，第一要从立法角度，完善对政府管理监督职责的划分，避免监管漏洞和真空。有效划分政府职责，才能充分发挥市场的作用，提高效率。第二要提高监管能力。政策性农业保险的监管集中在省市，但农户打交道的还是县级政府部门，导致监管机构不能及时了解政策不足和实施中农户的诉求。因此应该改革监管机构设置倒置的问题，合理设置机构。另外还要在人员配备上，加大设置力度，更多的监管人员会带来监管职责的更好落实。

（三）提高保险经办机构经营意识

一方面，保险经办机构在对受灾范围广、受灾程度深的种植业定损时，可以发挥带头作用，联合基层机构人员和受灾农户联合查勘、定损。另外，还需加强对保险从业人员、乡村农科员、村协保员的政策和技能培训，提高福利待遇，注重信息共享，提高办案的独立性和专业性，使保险的各项工作高效运转，遵循“五公开、三到户”服务规范，真正做到服务广大农户。

另一方面，政府提高承办保险公司机构的选择标准，使覆盖面广、综合能力强的优秀保险公司加入进来。对保险经营机构的服务质量、服务水平、理赔和农民满意度年度考核，实行每三年一调整的动态优胜劣汰制度，敦促保险经营机构提高经营水平{5}。

最后，经营主体要打破依附性，坚守合规底线，洁身自好，增强自身的法律意识和可持续经营意识，不能贪小利，敢于对违法乱纪行为说不，以维护保险市场的健康发展。

（四）加大宣传力度，提高农户参保意识

政府配套部门可以完善联系会议制度，信息及时共享沟通，发挥各部门的职能优势，彼此间多措并举，加大宣传多样性，提高宣传能力，协力推进政策性农业保险落到实处。

总之，山西省政策性农业保险实施九年以来，组织实施比较到位，补贴资金使用效率比较高，保险经办机构经营比经规范，对推动山西农业的可持续发展产生了积极的推动作用。

注释：

{1}庹国柱，朱俊生.完善我国农业保险制度需要解决的几个重要问题[J].保险研究，2014，（2）：44～53

{2}苏占伟.政策性农业保险制度运行中的问题及优化对策——以河南省为例[J].保险研究，2015，（4）：86～92

{3}武昌鱼.提高政策性农业保险保费补贴资金使用效益[J].山西财税，2015，（7）：16～17

{4}庹国柱，王国军.农业保险制：改革推进与前景展望[J].中国保险，2015，（1）：24～30

{5}王建国.省财政三举措建立多层次的政策性农业保险体系[J].山西财税，2015，（1）：35

（作者单位：山西省泰康人寿保险公司 山西太原 030000）

（责编：李雪）