行政事业单位预算管理问题探讨

蔡玲

【摘 要】预算管理是行政事业单位管理中的重要组成部分，对于优化资金结构，节约成本，提高资金使用效率具有十分重要的作用。本文在分析行政事业单位实施预算管理的重要性基础上，深入分析了行政事业单位预算管理现状和存在的问题；然后从预算方案的编制、预算过程的管控、预算执行力度3个方面就如何规范行政事业单位预算管理提出了相应的对策和建议，以期为行政事业单位加强预算管理提供有价值的借鉴。

【关键词】行政事业单位；预算管理；财务管控

一、引言

行政事业单位一方面是社会公共事务的管理者、监督者、服务者；另一方面又是消费者。受长期计划经济体制的影响，行政事业单位预算管理较为粗犷，认为不产生“利润”，对“投入产出”比不关心。而事实上，随着社会的进步，市场调节已深入到各行各业中。行政事业单位作为社会公共事业的服务者，财政资金取之于民用之于民，其资金的使用更应经得起社会公众的监督，而提高资金的使用效率、杜绝铺张浪费、腐败是公众更加关注的问题。同时，加强预算管理，也是建立“节约型”社会的客观要求，在日常的经济活动中，用尽可能少的资源去创造尽可能多的财富。因此，提高预算管理水平，通过预算管理对未来进行规划、指导当前、服务民众是社会发展的客观要求，具有重要的战略意义。

二、行政事业单位预算管理现状和存在的问题

预算是对未来一段时间内收支安排的预测、计划，对行政事业单位的运作产生着重要的影响。随着对预算管理工作的日益重视和不断改革完善，行政事业单位预算在规范财政资金分配、使用上取得了一定成效。一是规范了财政资金支出行为。通过预算将财政预算内外资金纳入预算管理，按规范的審批程序分配到各预算单位和具体的支出项目中去，克服了以往资金安排的随意性。二是通过对预算单位的资金审核，严格按预算安排支出，规范了单位的支出行为。三是实行预算制度对资金统筹安排，扩大了政府可调控资金范围，增强了政府宏观调控能力。四是与国库集中支出改革、政府采购等制度相配套，实现了对财政资金运行的全程监控，提高了财政资的使用效益，降低了运行成本，在一定程度上遏制了套取财政资金、腐败等行为。但是受长期计划经济的影响，部分预算仍不够重视预算管理工作，执行和监管力度不强，导致预算管理制度推行缓慢，政策落实不到位，影响了预算管理功能的发挥。本文从预算编制、资金使用、预算执行3个方面分析预算管理存在的问题，具体主要体现在以下方面：

1.预算编制中存在的问题

（1）思想上不够重视

在行政事业单位，相对于企业而言无需考虑“利润”二字，容易忽视资金的成本效益原则，在行政事业单位通常无预算概念，习惯了有多少花多少。思想上没有认识到预算的重要性，也就不能积极推动预算的执行。

（2）预算编制方法单一

在行政事业单位预算编制中通常使用的方法是“基数+变动”法。就是简单的用上一年的数据加减因人员变动发生的工资福利的变动。预算编制没有调研、没有规划，填上上一年的数据就完成。这必然会使得资金的实际使用与预算脱节，资金的使用随意性大，失去了预算管控的意义。

2.预算资金在使用过程的管控中存在的问题

（1）管控力度不够，预算流于形式，实际开支与预算脱节

预算资金的使用过程中通常出现两种极端情况，一种是“激进”型，资金“先花了再说”，不是按工作、项目的轻重缓急来安排，这种情况往往是还未到年底资金已用完，正常的日常工作都无法开展；另一种是“保守”型，资金执行缓慢，在年底“突击花钱”。这两种现象的后果都是造成了财政资金的浪费，是财政资金未合理分配利用的表现。

（2）“其他收入”在预算管控之外

其他收入是预算单位资金使用监控的“盲区”。只要有其他收入，预算单位可以“想怎么花就怎么花”，不利于资金的统筹安排，其他收入成为了财政预算内资金的调剂，削弱了预算管理的严肃性。

（3）“成本控制”意识薄弱

行政事业单位较企业而言没有竞争的压力，通常也就无成本核算，在资金使用过程中缺乏主人翁意识，必然导致不必要的浪费和损失。

3.预算执行中存在的问题

（1）预算执行力度不够

在预算执行过程中，预算编制约束力不够，近年来随着对“三公经费”监管力度的增强，预算执行正在一步步规范，但除“三公经费”以外的其他经费仍存在随意调剂现象，失去了预算编制的意义。

（2）预算执行与国库集中支付脱节

国库集中支付是预算执行的“出口”，把好了“出口”关，也就是保证了预算的执行。而在现行国库集中支付制度下，只是把好了“总额”关，而授权支付比例较高、政府采购范围不广、监管不到位等等都是导致预算不能严格执行的重要因素。

三、加强行政事业单位预算管理的对策措施

显然，当前行政事业单位预算管理虽然取得了一些成绩，但仍存在一些问题制约着其功能的充分发挥，针对这些问题建议从以下方面采取措施加以改善：

1.预算编制方面

（1）加强对预算管理的认识，增强预算法制观念

预算管理论量个系统工程，不仅仅是财务部门的工作，而且是整个单位内部各项资源的最优整合，它的战略性和系统性需要行政事业单位全体人员参与，行政事业单位的领导也应以身作则，做好带头作用，实现预算管理的科学化、法制化。

（2）改进预算编制方法

预算编制实际上是一项较复杂的工作，牵涉部门多，它即要掌握单位本身的实际情况，又要着眼于年度需求，即要考虑历史，又要预测未来，即要满足单位业务发展需要，也要考虑财政财力。所以预算编制方法应是多样的，即要尽可能准确，又要讲求效益，不能简单的用（基础+变动），也不能每年抛弃历史预算情况，不参照过去单纯的使用“零基法”。编制预算，首先是要“摸清家底。在编制预算时，先想清楚今年财政拨款是多少，其他收入是多少，有什么不可持续的因素，大至确定资金总量；然后是要定好调子。根据预算总量，按业务的缓急轻重安排资金，先保证日常的工作运转，在编制日常的工作运转经费时，全面考虑人员变动情况，业务量增长情况，以及物价上涨等因素。所以在编制预算时，应采用“基础+变动”法与“零基法”相结合。尽量准确的编制预算，满足工作开展需求，又同时尊重历史，有所参考，不盲目增大或减小开支。

2.预算资金在使用过程中的管控方面

（1）加强财务制度建设，严格经费支出管理

在现阶段除“三公”经费严禁超支、必须公开外，其他资金的管理也应加强，做到专款专用，“打酱油的钱不能买醋”。强化开支的计划性，“无计划，不开支”，花每一笔钱都“心中有数”。合理安排项目经费，确保人员经费，基本支出中的日常运行经费，然后再按照轻重缓急安排其他项目支出。严格经费支出管理，杜绝浪费，建立严格的经费开支审批制度，对于每项开支都必须按规定的权限审批后方可报销，并不得超过预算额度。

（2）扩大预算资金范围

扩大预算资金范围，改变“其他收入”的预算管理模式。在现行的财务制度下，其他收入较财政预算资金而言，本单位可自由支付，不受国库集中支付的监管，因此随意改变资金用途的现象非常普遍，成为行政事业单位资金监管的盲区。在进行账务处理时，因为资金用途界限不清，也会导致财务处理混乱。要加强“其他收入”资金的预算管理，应该充分利用“国库集中支付”平台，将其他收入通过“国库集中支付系统”进行支付，加强了资金的监管。体现了单位的实际收入与支出数。

（3）引入企业管理模式，强化成本观念

企业投入了资金就要实现盈利，否则就会被淘汰；行政事业单位拨付了财政资金，就要看到社会效应，否则就会受到舆论的谴责。因此“成本”的控制不论是对企业还是行政事业单位都是举足轻重的。财务部门应加大成本控制力度，及时统计、公布日常公用经费，专项经费的使用情况、使用进度，出现超支或进度放缓的现象要及时查找原因，真正做到动态了解资金开支情况，并及时调整。同时建立相应的考核机制，先明确考核对象，以预算目标为核心，评价“投入-产出”比，考核经费使用是否落到实处，是否遵循了“成本节约”原则，是否收到成效，最后按执行情况给予奖励或批评，改变节不节约一个样，管不管理一个样的现象。

3.预算执行方面

（1）加大“国库集中支付”管控力度，把好预算执行关

国库集中支付制度将所有财政资金纳入国库单一账户体系管理，每笔支出都由相关职能部门审核通过后从国库支出，在行政事业单位国库集中支付制度下，有利于财政部门及时、全面地了解财政资金的流向和流量情况，减少了拨款环节，实行收支直达，提高了资金支付效率，通过加强对单位每项支出的审核，将预算单位所有资金的走向全部纳入依法治理、规范治理的轨道，在提高资金使用透明度的同时，有效控制不合理和违规支出。但在实际操作中，支付中心在审核单位支出时，只能从业务摘要及预算单位的自行描述来判断手续是否齐全，支出是否符合开支标准、有无预算指标等进行把握。而对业务的真实性、支出的合理性很难把握。尤其对授权支付，往往“申请支付内容”与“实际支付内容”文不对题、牛头不对马嘴，从而导致预算与实际支付不一致。要很好的利用国库集中支付这个平台把好预算的“出口”关，必须加强国库存集中支付的管理，增加财政资金的直接支付，减小授权支付比例，大力推行公务卡制度以及扩大政府采购范围等等，都是把好预算“出口“关的有力举措。使得资金分配在哪里，流向哪里都可以利有国库集中支付的平台一目了然。

（2）扩大经费公开范围，财政资金全面接受社会的监督

“三公经费”的公开取得了很好的预算执行效果，但范围较小，仅仅是接待费、出国经费和交通费。应扩大经费公开范围，各项经费都有预算数与决算数的比较，避免各项经费之间互相挤占，隐瞒、漏报现象。

综上所述，只有从预算编制、预算过程、预算执行3个方面同时加强管控力度，才能有效考核财政资金的使用率利，提高财政资金的投入产出比，将预算管理真正落到实处，降低资金使用的随意性，實现预算管理意义。

参考文献：

[1]刘美荣.行政事业单位全面预算管理的有关问题 [J].新选择，2010（02）.

[2]孙淑娅.浅谈部门预算改革[J].山东审记，2009（09）.

[3]黄亚明.对部门预算的思考[J].江苏水利，2010（07）.