试析市县档案行政监督检查的内容

管先海+王富忠+王凤珍+刘艳茹

摘  要：文章重点围绕市县档案行政监督检查的12个方面内容的档案法律、法规依据和具体监督检查时要查看哪些依据性材料或者设施、设备等，进行了逐一分析与阐述。

关键词：市县;档案行政监督检查;内容;法律法规依据;依据性材料

关于档案行政监督检查概念问题，目前业界众说纷纭、莫衷一是。笔者相对比较认同刘子芳同志主编的《档案行政执法手册》一书的观点，即档案行政监督检查，是指档案行政管理机关依法定职权和法律授权对档案管理行政相对人遵守档案法律、法规和规章的情况进行监督检查的行政执法行为。[1]根据这一观点，档案行政监督检查的主体是享有档案管理监督权（职权性）和档案法律、法规授权的档案行政管理机关，亦即《中华人民共和国档案法》（以下均简称《档案法》）第六条所说的“国家档案行政管理部门”和“县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门”;对象（客体）是作为行政相对人的国家机关、公民、法人或者其他组织，亦即《档案法》第六条所说的“本行政区域内（的）机关、团体、企业事业单位和其他组织”;检查的内容是行政相对人遵守档案法律、法规的情况，亦即《档案法》第六条所说的“本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作”情况。笔者结合市县两级档案行政管理部门（亦即市、县区档案局）对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作进行监督检查的情况，重点围绕市县档案行政监督检查的12个方面内容的档案法律、法规依据和具体监督检查时要查看哪些依据性材料或者设施、设备等，谈点个人认识，以求教于档案界诸同志。

1  档案法律、法规的学习、宣传、贯彻落实情况。其档案法律、法规依据是《中华人民共和国档案法实施办法》（以下均简称《档案法实施办法》）第二条第二款“机关、团体、企业事业单位和其他组织应当加强对本单位档案工作的领导，保障档案工作依法开展”之规定。这里的“依法开展”中的“法”就是指“档案法律、法规”。而“保障档案工作依法开展”的前提就是学习好、宣传好、贯彻落实好“档案法律、法规”。具体检查时需要查看的依据性材料主要有：①本单位学习、宣传、贯彻落实档案法律、法规的工作计划、各种会议记录（包括党组会议记录、领导班子会议记录、专题会议记录等）、工作总结等;②本单位学习档案法律、法规的学习笔记、学习心得体会、学习材料、测试卷、竞赛题等;③本单位宣传档案法律、法规的宣传传单、宣传册子、宣传图画、宣传条幅标语、宣传版面橱窗、6月9日“国际档案日”宣传活动内容等;④本单位贯彻落实档案法律、法规的情况报告、经验介绍等;⑤本单位学习、宣传、贯彻落实档案法律、法规的相关图片、声像电子制品、文字依据等。

2  领导重视档案工作、帮助解决困难与问题情况。其档案法律、法规依据同“1”。“保障档案工作依法开展”的关键是单位主要领导和分管领导重视支持档案工作，帮助解决档案工作中遇到的困难与问题。具体检查时需要查看的依据性材料主要有：①本单位主要领导和分管领导重视支持档案工作的依据性材料，主要包括本单位成立档案工作领导小组、主要领导或分管领导任组长的文字依据，本单位档案工作五年发展规划和年度计划、总结的文字依据，本单位定期召开专题研究档案工作的会议记录或者会议纪要，本单位把档案工作列入年度考核内容的依据材料，本单位建立档案工作网络的依据材料，本单位主要领导和分管领导重视支持档案工作的重要批示、典型发言、重要讲话以及相关图片、声像电子制品、文字依据等;②单位主要领导和分管领导帮助解决档案工作中遇到的困难与问题的依据性材料，主要包括帮助解决档案工作中遇到的人员、经费、设备等困难与问题的文字依据、购物凭证复制证明以及相关图片、声像电子制品、实物等。

3  档案工作机构设置及人员配备、教育培训情况。其档案法律、法规依据是《机关档案工作条例》第六条“机关必须建立档案工作，成立相应的档案工作机构”、第八条“各机关应为档案部门配备政治上可靠、具有高中或高中以上文化水平和一定专业知识、能够胜任工作的相应数量的干部”、第九条“档案干部要热爱档案事业，刻苦钻研业务，努力提高政治思想、科学文化和档案业务水平，以保证工作任务的顺利完成”和第二十四条“档案保管人员调动工作时，应在离职前办好交接手续”之规定。培训教育是提高机关档案干部政治思想、科学文化和档案业务水平的重要途径。具体检查时需要查看的依据性材料主要有：①本单位档案工作机构设置情况的依据性材料，主要包括本单位档案工作领导机构（包括档案工作领导小组、档案鉴定工作领导小组等领导机构）成立及其成员调整变更的文字依据，本单位档案工作办事机构（即档案室等具体从事档案工作的机构）成立及其人员调整变更的文字依据;②本单位档案人员配备情况的依据性材料，主要包括本单位专兼职档案人员配备及其调整变更文件、新老档案人员交接工作时的交接清单及其签字等文字依据;③本单位档案人员培训教育情况的依据性材料，主要包括本单位专兼职档案人员参加业务培训、专题研讨、学术交流、继续教育等方面的结业证书、专题发言稿、学术论文以及相关图片、声像电子制品、文字依据等。

4  档案工作各项规章制度建立、健全及落实情况。其档案法律、法规依据是《档案法》第十三条“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构，应当建立科学的管理制度”和《档案法实施办法》第九条“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构应当建立、健全本单位的档案工作规章制度”、第十五条第二款“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案保管应当建立科学的管理制度，逐步实现保管的规范化、标准化”之规定。建立、健全本单位的档案工作规章制度是单位档案机构应当履行的法定职责;实现单位档案保管规范化、标准化的前提是建立科学的档案管理制度，关键是建立好、完善好、落实好档案管理各项规章制度。具体检查时需要查看的依据性材料主要有：①本单位建立、健全档案工作各项规章制度的依据性材料，主要包括本单位建立健全档案人员岗位责任制和档案归档、保管、保密、统计、借阅、室藏档案保管应急处置方案和计算机档案信息网络应急处置方案等工作制度的文字依据以及制度上墙情况;②本单位落实档案工作各项规章制度的依据性材料，主要包括本单位组织学习和实施档案人员岗位责任制等工作制度的文字依据以及是否有制度落实不力、室藏档案发生灾害性事故情况;③本单位应建立、健全、落实的各项档案工作规章制度是否健全、内容是否符合有关规定、制度张贴位置是否得当等情况。

5  文件材料收集、归档整理及保管期限划分情况。其档案法律、法规依据是《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》（国家档案局8号令）和《档案法》第十条“对国家规定的应当立卷归档的材料，必须按照规定，定期向本单位档案机构或者档案工作人员移交，集中管理，任何个人不得据为己有。国家规定不得归档的材料，禁止擅自归档”、《档案法实施办法》第十二条“按照国家档案局关于文件材料归档的规定，应当立卷归档的材料由单位的文书或者业务机构收集齐全，并进行整理、立卷，定期交本单位档案机构或者档案工作人员集中管理;任何人都不得据为己有或者拒绝归档”、《机关档案工作条例》第十二条“机关档案部门接收的档案，应符合‘应归档的文件材料齐全、完整、‘归档的文件材料，保持它们之间的历史联系，区分保存价值，分类整理要求”之规定。具体检查时需要查看的依据性材料和档案实体主要有：①本单位制定的经过同级档案行政管理部门审定认可的本单位各种门类、各种载体的档案分类大纲、编号方案、文件材料归档与不归档范围、保管期限表等档案业务规范的依据材料;②本单位对外发文档案整理实行两套制（一套带发文底稿的按文件级进行整理;一套按不同发文字号进行整理，加封面、归档文件目录、备考表，并装订成发文汇集）情况依据材料;③本单位各门类归档文件材料齐全完整情况，可通过现场抽查单位收、发文登记本检查是否有应归档的文件没有归档的情况，同时检查收发文登记本上没有登记的党委党组会议记录、办公会议记录、民主生活会记录、目标管理责任书、主要领导述职述廉报告和各种年度统计报表及人员编制名册是否收集归档;④本单位各门类归档文件材料整理质量情况，重点检查档案整理是否符合国家和地方档案行政管理部门的有关规定，如文件装订排列是否存在次序颠倒（如请示在前批复在后，底稿在前印件在后等）的情况，分类是否准确，保管期限划分是否存在不准确的情况，归档章的位置和项目填写是否存在不规范的情况，是否存在没有去掉金属物、塑料物的情况，装订是否存在不规范的情况，发文处理签与底稿、收文处理签和原文是否存在没有一并整理到档案中去的情况，档案资料上是否存在使用不规范的笔迹填写的情况，是否存在没有备考表的情况，会计、科技、照片、录音、录像、电子档案的整理是否存在不符合要求的情况等;⑤本单位各种档案目录打印情况，主要检查本单位各种档案目录是否统一采用打印件，手抄件目录一般要求统一打印。

6  文书、会计、声像、科技及电子档案集中统一管理情况。其档案法律、法规依据是《档案法》第十条“对国家规定的应当立卷归档的材料，必须按照规定，定期向本单位档案机构或者档案工作人员移交，集中管理”、《档案法实施办法》第九条“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构应当履行统一管理本单位的档案的职责” 和《机关档案工作条例》第三条“各机关在工作活动中形成的全部档案均由本机关档案部门集中统一管理”之规定。具体检查时需要查看的依据性材料主要有：①本单位各类档案实体集中统一管理情况，主要检查本单位文书、会计、声像、科技及电子档案 （ 与纸质文件对应的电子版光盘、数码照片光盘、多媒体光盘等 ） 和其他业务档案实体是否实行集中统一管理;②本单位各类档案检索工具集中统一管理情况，主要检查本单位文书、会计、声像、科技及电子档案和其他业务档案目录和专题目录等档案检索工具是否实行集中统一管理;③本单位档案建立全宗卷情况，主要检查国家行业标准《全宗卷规范》规定的全宗卷主要内容的7个方面（即档案收集、档案整理、档案鉴定、档案保管、档案统计、档案利用、新技术应用等方面）的文件材料，主要检查档案接收和征集工作的办法标准、交接文据及相关目录，文件材料分类、保管期限和归档范围的规定和档案整理工作方案，档案鉴定工作的制度、组织、方案、标准及销毁清册，档案保管工作制度、安全检查与抢救保护记录、统计分析报告，档案基础统计台账、统计报表和统计分析材料，档案利用制度、检索工具、档案开放、编研出版、展览公布、利用效果情况，以及应用现代技术管理档案情况和档案信息化与数字化工作情况等。

7  档案室“三室”和档案库房“三铁”、“十防”等设施设备配置情况。其档案法律、法规依据是《档案法》第十三条“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构，应当配置必要的设施”、《档案法实施办法》第十五条第二款“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案保管应当配置适宜安全保存档案的专门库房，配备防盗、防火、防渍、防有害生物的必要设施” 和《机关档案工作条例》第十九条“机关的档案库房应该坚固，并力求逐步做到有防盗、防火、防虫、防鼠、防潮、防尘、防高温等设施”之规定。具体检查时需要查看的依据性设施设备主要有：①档案室“三室”情况，即是否有单独的档案库房、阅览室和办公室;②档案库房“三铁”情况，即库房档案保管是否符合“三铁”（ 铁门、铁窗户、铁柜子）要求;③档案库房“十防”情况，即档案库房是否达到“十防” （ 防盗、防火、防尘、防潮、防虫、防鼠、防霉、防高低温、防光、防污染等 ）要求;④档案库房设施设备配置情况，即档案库房是否配备有空调机、去湿机、灭火器、防磁柜、吸尘器、温湿度表、遮光窗帘、防霉防虫防鼠药物等设备、药物，有条件的单位还可配温湿度自动控制系统、消防监测系统、防盗监控系统等现代化档案保管设备。

8  档案装具、排架、等级划分、抢救等保管保护情况。其档案法律、法规依据是《档案法》第十三条“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构，应当确保档案的安全”、《档案法实施办法》第十五条第二款“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案保管应当根据档案的不同等级，采取有效措施，加以保护和管理”和《机关档案工作条例》第十九条“要定期检查档案保管状况，对破损或变质的档案应及时修补、复制或作其他技术处理”之规定。具体检查时需要查看的依据性材料和设施设备主要有：①本单位档案装具情况，主要检查档案案卷卷皮、卷盒、各种目录表格的格式是否符合国家和地方档案行政管理部门的规定，如单位自己订做要事先征得同级档案行政管理部门的审定和认可，以确保其质量;②本单位档案排架情况，主要检查库房档案管理是否按不同门类载体和不同保管期限分别上架排放，排架顺序是否符合从左向右、自上而下等规定;③本单位档案等级划分情况，主要检查是否划分等级，是否根据不同等级采取相应保管保护措施;④本单位档案鉴定情况，主要检查是否成立单位档案鉴定工作小组，是否按规定对超过保管期限的档案进行鉴定，档案销毁是否符合国家和地方档案行政管理部门的有关规定;⑤本单位档案抢救情况，主要检查是否定期检查档案保管状况，是否对破损或变质的档案及时修补、复制或作其他技术处理。

9  档案检索工具、编研材料、信息开发及借阅利用情况。其档案法律、法规依据是《机关档案工作条例》第二十条“机关档案部门应根据工作需要，编制必要的目录、卡片、索引等检索工具，编辑档案文件汇集和各种参考资料，积极主动地开展档案的利用工作，为机关各项工作服务，并注意掌握档案的利用效果”和第二十一条“机关档案部门应建立档案的借阅制度，根据档案的机密程度，确定不同的利用范围，规定不同的审批手续”之规定。具体检查时需要查看的依据性材料主要有：①本单位编制的文书、会计、声像、科技及电子和其他业务档案目录和专题目录等档案检索工具（包括目录是否两套制，是否实行手工和计算机双检索等）;②本单位编写和续写单位成立以来的《全宗介绍》《组织沿革》《大事记》《历次主要会议简介》《年鉴》等材料;③本单位编写单位《基础数字汇集》《发文汇集》和其他专题编研材料;④本单位档案工作人员在报纸宣传档案工作、档案杂志发表论文、获得档案科技成果奖等情况依据材料;⑤本单位档案人员熟悉室藏档案的门类和数量情况文字及其他依据;⑥本单位档案借阅利用效果登记簿、档案利用典型事例汇编和提供利用档案取得明显的社会效益或经济效益情况文字及其他依据。

10  单位按规定向同级国家综合档案馆移交档案情况。其档案法律、法规依据是《档案法》第十一条“机关、团体、企业事业单位和其他组织必须按照国家规定，定期向档案馆移交档案”、《档案法实施办法》第十三条“机关、团体、企业事业单位和其他组织，应当按照国家档案局关于档案移交的规定，定期向有关的国家档案馆移交档案。属于中央级和省级、设区的市级国家档案馆接收范围的档案，立档单位应当自档案形成之日起满20年即向有关的国家档案馆移交;属于县级国家档案馆接收范围的档案，立档单位应当自档案形成之日起满10年即向有关的县级国家档案馆移交” 和《机关档案工作条例》第二十五条“省级以上机关应将永久保存的档案在本机关保存二十年左右，省辖市（州、盟）和县级以下机关应将永久、长期保存的档案在本机关保存十年左右，连同案卷目录（一式三份）和有关的检索工具、参考资料，一并向有关的档案馆移交。一个机关的全部档案是不可分割的整体，应统一向一个档案馆移交”之规定。其中设区的市级国家档案馆接收范围的档案的移交期限，《档案法实施办法》和《机关档案工作条例》的规定有差异，应遵从《档案法实施办法》之规定。具体检查时需要查看的依据性材料主要是档案移交清单或者档案交接文据（主要包括移出单位名称、接收单位名称、交接性质、档案所属年度、档案类别、档案保管期限及数量、检索参考工具及数量、档案数量合计、移出说明、接收意见、移出单位盖章及领导人与经办人签字、接收单位盖章及领导人与经办人签字等项目内容），重点检查档案移交清单或者档案交接文据项目内容填写是否准确齐全、是否存在到期而未按时移交的档案、是否存在移交档案时参考资料没有一起移交到档案馆等情况。

11  档案现代化管理技术设备配置及具体运用情况。其档案法律、法规依据是《档案法》第十三条“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构，应当采用先进技术，实现档案管理的现代化”、《档案法实施办法》第十五条第二款“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案保管应当根据需要和可能，配备适应档案现代化管理需要的技术设备”和《机关档案工作条例》第二十三条“机关应根据需要和可能，采用先进技术设备，逐步实现档案管理的科学化、现代化”之规定。具体检查时需要查看的依据性材料和设施设备主要有：①档案信息化建设列入单位电子政务建设规划并与之同步实施、同步发展情况;②配备计算机、照相机、打字机、复印机、刻录机、扫描仪、服务器和购置档案管理软件情况;③实行文档一体化管理及本单位发文的纸质文件与电子文件一并归档情况;④纸质文件收文扫描转换成电子文件、网上收文下载转换成纸质文件脱机保存和实现网上实时在线存档情况;⑤档案管理联网、建立专业网站及在网上发布档案工作动态、公布档案业务文件、解答档案业务问题、开展档案业务指导工作情况;⑥现有室藏永久和长期档案建立案卷级目录数据库、文件级目录数据库和全文管理数据库情况，重点检查是否对室藏案卷级与文件级目录数字化处理及其所占总室藏比例多少情况和是否对档案全文进行数字化扫描处理所占室藏比例多少情况;⑦服务器上是否安装了档案管理系统、档案目录与原文是否在档案管理系统上进行了挂接、日常是否利用计算机提供查阅利用等情况;⑧本单位形成的电子档案是否进行了收集、整理和异地备份等情况。

12  对所属机构的档案工作进行监督和指导的情况。其档案法律、法规依据是《档案法》第七条“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构或者档案工作人员，负责保管本单位的档案，并对所属机构的档案工作实行监督和指导”、《档案法实施办法》第九条“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构应当履行监督、指导所属机构的档案工作的职责”和《机关档案工作条例》第四条“中央和地方专业主管机关的档案部门，应根据本专业的管理体制，负责对本系统和直属单位的档案工作进行指导、监督与检查”之规定。具体检查时需要查看的依据性材料主要有：①本单位对所属机构的档案工作进行监督检查的依据性材料，主要包括本单位对所属机构的档案工作进行监督检查的通知、笔录、通报等文字依据以及相关图片、声像电子制品等，重点检查本单位监督检查所属机构建立健全档案工作网络情况、档案工作开展所需的人财物支持情况、建立健全档案工作规章制度情况、档案工作规章制度落实情况、机构文件材料的形成和归档整理情况、向有关档案馆移交档案情况以及本单位组织对所属机构档案工作进行检查评比及目标管理情况，等等;②本单位对所属机构的档案工作进行业务指导的依据性材料，主要包括本单位对所属机构的档案工作进行现场指导、业务培训的文字依据以及相关图片、声像电子制品等，重点检查本单位制定本系统、本专业档案工作规划和计划并统筹安排、组织实施情况，制定本系统专业档案的具体管理办法并组织实施情况，指导所属机构档案收集、整理、鉴定、保管、保护、统计和提供利用等各项业务工作情况，组织对所属机构档案工作人员进行业务培训、不断提高其档案管理水平和业务能力情况，组织对所属机构档案工作进行协作交流情况，等等。

参考文献

[1]刘子芳.档案行政执法手册[M].郑州：河南大学出版社，2013：8

（作者单位：管先海，刘艳茹，濮阳市档案局;王富忠，濮阳县档案局;王凤珍，台前县档案局  来稿日期：2015-06-17）