BEPS 行动计划11、第二阶段成果5：税基侵蚀和利润转移的量化证据

张再金（国家税务总局收入规划核算司规划处　北京　100038 ）

BEPS 行动计划11、第二阶段成果5：税基侵蚀和利润转移的量化证据

张再金（国家税务总局收入规划核算司规划处北京100038 ）

税基侵蚀和利润转移（BEPS）问题在全球范围内的存在，已经成为各国基本共识。随着经济全球化程度不断加深，跨国企业扮演越来越重要的角色。但一些跨国企业利用国际税收规则的漏洞，实施激进的税收筹划措施，将利润从高税率国家（地区）转移到低税率或无税国家（地区），逃避纳税义务，侵蚀了多数国家的税基，减少了税收收入，对主权国家的征税权形成挑战，有悖于税收公平原则。更重要的是，这类行为扭曲了企业正常的投资地点配置行为，对经济效率造成额外损失。

对BEPS问题的规模及影响进行量化分析，是一项重要的基础性工作。BEPS第11项行动计划的目标是，通过筛选已有的各项可用数据，研究分析方法，构建分析指标，估算BEPS问题的规模，分析BEPS对税收及经济的影响；更进一步，建立可持续的跟踪研究机制，根据需要提出税务部门采集涉税数据的建议，在未来更新相关研究成果；同时，还要对其他行动计划所形成的应对措施的实施效果进行跟踪评估。

第11项行动计划是一项极具挑战性的工作，由于BEPS问题的复杂程度和数据的局限性，目前的研究成果距离理想目标仍有差距，只能对BEPS问题进行一个相对粗糙的描述。这项工作将长期持续，随着数据的不断完善和分析方法的改进，对BEPS问题的描述将会越来越清晰。

一、成果报告的主要内容

经济合作与发展组织（OECD） 财政事务委员会下属第2工作组长期以来关注税收统计和政策分析工作，在这个平台上，各国的税收分析专家交流税收统计分析的经验和方法。自2013年9月BEPS项目启动以来，第2工作组负责第11项行动计划的相关工作。经过4次专门会议，汇总参与行动计划各个国家的意见，并公开征求业界和研究机构的意见，该项行动计划的成果报告（以下简称“报告”）于2015年8月基本完成。

报告由四个相对独立的章节组成。第一章比较系统全面地梳理和评估了现有的各项数据来源；第二章介绍针对BEPS构建的6个指标，这些指标在一定程度上可以反映BEPS的规模、经济影响程度和变化趋势；第三章介绍关于BEPS的规模、BEPS应对措施效果评估和经济影响的相关研究；第四章对未来的研究工作提出了一些设想和建议。

（一）BEPS相关分析数据综述

数据是开展BEPS相关分析工作的起点，也是最大的瓶颈。成果报告第一章对已有的各类数据进行了较为全面的梳理，指出各类数据的可用性和局限性。

1. 现有的主要数据资源。通过对各国代表和研究学者的广泛调研，成果报告汇总了用于分析工作的各类主要数据，包括宏观数据和微观数据。宏观数据主要有5项：国民经济核算数据、国际收支平衡表、外商直接投资（FDI）数据、国际贸易数据、企业所得税收入数据；微观数据包括6项：海关贸易数据、企业财务数据（包括公开的商业数据库和政府使用的数据库两项）、企业所得税纳税申报信息、税务审计信息、特定的企业涉税数据（法定程序下可公开的）。

2.对现有数据的简要评述。BEPS的核心问题是通过人为安排，将应税收入从实际经济活动发生地转移出去，从而实现少缴税或不缴税的目的。分析BEPS问题，现有数据存在一定局限性，主要有以下六点：

（1）代表性。BEPS是一个全球性问题，而大部分税收数据仅局限于某个国家或地区，无法提供关于跨国企业经济活动的充分信息。

（2）有效性。BEPS相关行为与实际经济行为常常混在一起，现有的宏观经济数据是两种行为共同作用的结果，难以区分各自影响，因此需要更多地用企业数据提供关于BEPS行为的详细信息。

（3）指向性。BEPS是人为地将应税收入从实际经济活动发生地分离而产生的，现有数据难以准确描述实际经济活动发生的地区分布，因此无法准确和全面地描述这类行为的发生程度。

（4）丰富性。BEPS大多发生于跨国企业的跨国交易中，特别是关联交易，现有数据不能提供足够的相关信息。

（5）时效性。现有针对企业财务和经营数据的采集大多有较长的时滞，不利于税务机关及时监控BEPS行为。

（6）公开性。由于严格的保密要求，各国关于跨国企业的信息不能共享，难以综合各国数据对跨国企业的经营活动进行全面了解。

因此，近几年，多个国家已经陆续要求跨国企业披露更多关于税收筹划的信息，比如美国、澳大利亚等，欧盟也有类似倾向。毫无疑问，要求纳税人提供更多的信息，对税务机关是有益的，但这会极大增加遵从成本和数据采集成本，因此，税务机关应当根据需要设计适当的数据采集机制，而这不是一件容易的事。

（二）BEPS指标体系

指标体系旨在简洁明了地显示BEPS的存在、程度和变化趋势，并且可以设定预警值提示问题的严重性。成果报告第二章提供了6个指标，这些指标可以大致反映BEPS问题的程度及随时间变化的趋势，但仍有明显的局限性。另外由于目前数据缺失，还有两个指标作为候选，待收集到足够的数据时纳入。在未来，随着数据越来越完善，研究越来越深入，指标可以逐渐更新，更加接近理想状态。当前的6个指标分别关注如下五个方面的问题：

1.金融指标与经济指标的偏离问题。

指标1：FDI占GDP比重的集中度。首先计算每个国家FDI存量占GDP比重，按这个比重对所有国家进行排序，选取排名靠前（比如前50%）的国家计算平均比重，再计算其余国家的平均比重，两个数值的比率即为该指标。一般来讲，BEPS会导致FDI偏高，所以如果该指标越高，显示BEPS问题越严重。数据显示，该项指标从2005年的38急剧上升至2012年的99。

2.大型跨国企业（比如世界500强企业）不同地区分支机构的利润异常情况问题。

指标2：低税率地区分支机构的收入占全球收入比重。考虑每一个大型跨国企业，筛选有效税率低于全球平均税率的分支机构，计算这些分支机构贡献的收入占全部收入的比重。如果跨国企业将更多的收入转移至低税率的国家或地区，BEPS问题越严重，该项指标会越高。数据显示，从2007至2011年，该指标明显上升，2011年低税率地区的分支机构贡献了71%的收入。

指标3：低税率地区利润率相对平均利润率的比率。分别计算跨国企业在低税率地区分支机构的利润率和高税率地区的利润率，两者之比即为该指标。2007年和2011年，该指标分别为1.9和2.0。

3.跨国企业与国内企业有效税率的差异问题。

指标4：有效税率之差。计算同一国家内，大型跨国企业分支机构的有效税率，与可比的国内企业有效税率之差。由于跨国企业可以转移利润，其有效税率应该低于国内企业。2010年，该指标为-3.3，近几年保持稳定。

4.通过无形资产进行利润转移问题。

指标5：特许使用权收入相对研发支出的集中度。与指标1类似，计算各个国家特许使用权收入与研发支出的比率，进行排序后，将排在前列（比如50%）的国家的平均比率除以其他国家的平均比率。如果跨国企业通过无形资产转移利润，会使得部分低税率国家研发支出很低，特许使用权收入却很高。从2005年至2012年，该指标从3上升到6。

5.通过利息费用进行利润转移问题。

指标6：跨国企业在高税率国家分支机构的利息费用率。对每一个跨国企业，筛选在法定税率高于全球平均水平国家的分支机构，计算这些分支机构的利息费用率，将其与平均利息费用率比较。数据显示，2011年，高税率国家的分支机构的利息费用率比平均水平高出19个百分点。

上述6个指标中，1和5是基于各国的宏观数据进行计算，其余则是利用跨国企业财务数据进行计算。

（三）估算BEPS的规模、影响以及应对措施的实施效果

第11项行动计划最重要的工作是开展关于BEPS的经济分析，包括估算BEPS的规模（主要是以税收流失规模衡量）、评估BEPS对经济效率的影响以及可能采取应对措施的效果等。这是一项长期、艰巨的工作任务。

报告第三章综述了关于BEPS的一些实证研究成果，基本确定了未来继续研究的方向。

1.估算BEPS的规模。该项研究由OECD经济分析部完成，并在报告的附录A中展示。对BEPS规模的估算，大致有两种方法：一是反事实（counter-factual）分析，即假设不存在BEPS的情况下，相关经济和财务指标的可能表现，与实际经济进行对比，两者的差距即可认为是BEPS的影响，这是总量分析的思路；二是逐一计算各个主要的BEPS方式的影响，比如混合错配、受控外国公司（CFC）控制、利息扣除、协定滥用、人为规避常设机构设置、转让定价等等，然后将各种形式的BEPS的影响进行加总，得到BEPS影响的总估算值。由于两个方法的计算口径不同，估算结果有较大差别，最后决定保留前一种方法的研究成果。

由于各国企业所得税法定税率不同，跨国企业有将利润转移至税率较低的国家（地区）的驱动力，利用计量的方法控制其他变量的影响，可以估算税率差异对利润的影响。研究主要基于两个思路，其一是比较跨国企业在各国分支机构的利润率（或有效税率）与所在国法定税率之间的关系，其二是比较同一国家内跨国企业的利润率和国内企业的利润率（或有效税率）。研究使用的数据是OECD ORBIS数据库（包含46个国家，2000-2010年，120万个企业层面观察值）。估算结果显示，由于BEPS的存在，全球企业所得税损失约4%～10%，对应于2014年，大约相当于1 000亿美元至2 400亿美元之间，发展中国家损失的企业所得税相对于其GDP的比重，高于发达国家。

2.估算BEPS应对措施的影响。当直接估算BEPS规模较为困难时，用政策效应分析的思路，估算BEPS应对措施的效果（减少税收流失的规模）是十分有意义的，主要是通过分析已有的或可能付诸实施的一些应对措施进行效果评估。首先，部分国家已经实施了一些BEPS应对政策，这些国家的政策实践和研究结论可以为其他国家提供参考；其次，从其他行动计划的进展来看，至少有5个方面，各个国家有可能达成一些共识，出台共同的应对措施，包括纠正错配、强化CFC规则、限制利息扣除、防止协定滥用、确保转让定价符合价值创造原则等，针对这些措施的效果评估，已有一些研究可借鉴，研究方法也将逐渐完善。

3.BEPS及应对措施的经济影响。

（1）BEPS对经济产生系统性影响。首先，造成税收负担的不公平。与国内企业相比，跨国企业分支机构的有效税率大约低4%～8.5%，超大规模跨国企业和专利较多的跨国企业有效税率更低。这些企业可以利用税收优势获得竞争优势，从而使得市场集中度更高。其次，由于BEPS的影响，政府为了维持必须的财政水平，只能加重对其他流动性较差的要素征税，比如国内企业、劳动力等，也造成税负转移和不公平。第三，BEPS加剧了国际税收竞争，使一些国家失去部分税收政策自主权。

（2）BEPS应对措施对经济增长和效率的影响。一般认为，企业所得税是最不利于经济增长的税种，通过打击BEPS行为，在政府财力得到保证的前提下，可以考虑整体降低税率，或者有更多的实施税收优惠政策的空间，从而有利于经济增长。但由于企业行为也会相应改变，因此对不同类型的企业、不同行业的影响都会不同，企业税负的改变是结构性的，有增有减。

BEPS应对措施对经济的影响存在不确定性，这取决于应对措施最终方案的确定。如果只是某一国家采取针对BEPS的措施，则会导致资本流出；如果全球共同实施BEPS应对措施，就会增加跨国企业的税收支出，但其他企业和家庭税负会减轻，政府收入会增加从而可以提供更多的公共服务。

（四）未来研究的设想

由于数据的局限性和BEPS问题的复杂程度，目前的研究成果距离理想状态仍有较大差距。对BEPS的分析和研究将是一个长期、持续性的工作，报告也为未来的研究工作指出一些方向。

首先，建议各国税务机关利用好当前的数据，积极挖掘第13项行动计划——转让定价同期资料中，即将确定的国别报告涉及数据的使用价值；其次，各国应积极开展合作，规范税收统计标准，适当共享税收数据；第三，OECD和其他国家应定期对BEPS应对措施的实施效果开展研究，发布研究结论；最后，各方应不断改进研究方法和指标体系，扩大数据收集范围，鼓励更多的人参与相关研究工作。

二、BEPS问题：中国的情况

改革开放以来，大量外资企业进入中国，对我国经济发展发挥积极的作用，在相当长一段时间内，我国也对外资企业在税收上给予很多优惠政策。不过，我们在税收管理实践中发现，一些外资企业通过将利润转移到境外逃避税收义务；一些内资企业也通过在境外注册，变成外资企业，以获取转移利润逃避税收的便利。

尽管我国尚未有针对BEPS较为全面的分析和估计，但一些指标显示，我国的BEPS问题同样比较突出，需要引起高度重视。首先，我国来自低税国家和地区的外商直接投资比重较高。2013年，我国外商直接投资前十大来源地区，除了我国香港特别行政区外，新加坡、维尔京群岛、萨摩亚和开曼群岛排名靠前，四个国家（地区）合计贡献了约15%的外商直接投资；我国对外直接投资的前十大地区，同样包括了开曼群岛和英属维尔京群岛等地区，占比超过10%。其次，企业纳税申报数据显示，在规模、行业等主要因素同等情况下，外商投资企业的利润率低于内资企业。

与发达国家相比，我国税务机关和研究机构对BEPS问题的关注和研究仍然相对不足。此次以我国积极参与BEPS各项行动计划为契机，我们有必要加快构建适用于我国的BEPS分析指标，加强针对我国的BEPS规模估算和影响分析工作。

责任编辑：王平