新中国成立以来南海维权作为分析

汪树民

（广东海洋大学思政部，广东湛江）

新中国成立以来南海维权作为分析

汪树民

（广东海洋大学思政部，广东湛江）

1949年新中国建国之初直到今天，海疆是制约中国成为真正大国的软肋。中国一直在进行着艰难的维权。从以主权宣示为主的口头维权，到实力不济的艰难维权，即使中国已经在南海地区拥有优势，依然面临着不利的国际环境。海洋强国口号的提出，要求中国必须旗帜鲜明地维护南海的海洋权益，采取积极的措施、有力的行动，对付某些国家觊觎中国海权的实力与决心。

中国；南海维权

中国的海疆问题一直以来都是制约中国成为真正大国强国的软肋。南海问题就是其中的重中之重。南海争端在进入21世纪之后越来越激烈，成为世界关注的焦点。南海问题与中国的发展密切相关，而其对抗的激烈程度也与中国的成长壮大紧密相连。当中国弱小时，南海被周边国家蚕食时西方大国不闻不问；当中国已经成为世界第二大经济体时，试图维护中国在南海的权益时却引起全世界的关注，而且西方大国颠倒黑白，把矛头直指中国，似乎南海问题都是中国一手挑起来的。如何分析与评价自新中国建国以来中国在南海维权方面的所作所为，显然具有十分重要的现实意义。

一、主权宣示为主（20世纪50-60年代）

新中国建国以来很长一段时间里，中国一方面囿于国力的限制，二是囿于历史及时代等多种因素的影响，在海权维护方面经历了一段相当坎坷和曲折的经历。

从新中国建国到20世纪60年代的20年间，基于当时的国际形势和中国的自身实力，中国在南海争端上维权的方式上过于单一，实际上就是政府部门发表声明，宣示中国拥有南海主权。建国之初，中国政府就已经关注到南海的主权问题。1950年5月，中国政府发表声明，强调“中华人民共和国绝对不允许团沙群岛（即南沙群岛）及南海中任何属于中国的岛屿被外国所侵占。”1951年8月15日，美国日本背着中国签订了《旧金山和约》，面对这一情况，时任国务院总理兼外交部长周恩来在《关于美英对日和约草案及旧金山会议的声明》中明确指出：“西沙群岛和南威岛正如整个南沙群岛及东沙群岛、中沙群岛一样，向为中国领土，……日本投降后已为当时中国政府全部接收。中华人民共和国在南威岛和西沙群岛之不可侵犯的主权均不受任何影响。”［1］不难看出，这种维权效果是有限的。

1956年初，独立不久的菲律宾就已经把目光盯向了中国南海，菲国外交部长加西亚竟然声称南沙群岛属于菲律宾。羽翼未丰的菲律宾就已经把侵略的矛头指向了中国，试图损害中国南海权益。中国政府针对这一无理行为，在1956年5月27日，严正声明中国“对这些岛屿具有无可争辩的合法主权”，“绝不容许任何国家以任何借口和采取任何方式加以侵犯”。稍后不久，即在1958年9月4日中国政府发布了《关于领海的声明》，1959年越南入侵中国的西沙，中国外交部于1959年2月27日发表声明，重申东沙、西沙、中沙、南沙群岛“属于中国”、“是中国的领土”。［2］

主权的维护尤其是远离中国本土数千海里的南海岛屿的维护是一件很大的政治性事件，既要有外交手段，更要有军事手段，最好还能配之以广大的群众参与。但是，由于当时海军力量太弱，这种维权力度显然是不够的。

20世纪70年代前，中国海军进驻西沙群岛中的宣德群岛。不过，民众维权方面事实上仍然存在。中国渔民捕鱼作业的活动范围在这一段时间一直包括西沙、南沙等南海诸岛。有学者甚至认为，在该时期内，南海问题并没有成为中国外交中的一个重要问题，因为尽管“南海周边国家，尤其是越南和菲律宾，虽然曾经采取侵犯中国岛屿主权与管辖权之若干行动，但总体而言还比较有限，并未造成紧张情势”。［2］我们认为，越南及菲律宾虽有觊觎南海地区的野心，但毕竟还未采取大规模的占岛行动，其原因并不是以越南菲律宾为代表的周边国家不想夺取这些岛礁，只不过这样国家同样刚刚摆脱西方的殖民统治，国内与中国一样百废待兴，需要做的事情很多，为几个尚未发现其现实价值的岛礁大动干戈在当时其实还没有必要。

二、艰难维权，利益受损（20世纪70-80年代）

20世纪60年代后期埃默里报告公开发表，1961年，美国伍兹霍尔海洋学院的地质学教授埃默里（K.O.Emery）和日本东海大学教授新野弘（Hiroshi Niino）通过对二战期间日美潜艇在钓鱼岛海域收集到的海底资料进行研究，在《美国地质学会会刊》（1961年第72卷，第731～762页）发表了《东海和南海浅水区的沉积物》的研究报告，首次暗示这些地区（包括钓鱼岛附近）可能储藏石油资源。1967年，二人在《朝鲜海峡及中国东海的地层与石油远景》一文中，确认在黄海、东海及南海大陆架上有可能埋藏丰富的石油资源。是国际上的一件大事。因为这意味着南海地区资源价值真正被发现。谁占领更多的岛礁，谁将拥有这些丰富油气资源的开采权。所以到了20世纪70年代中期，南海周边国家开始跃欲试，积极用武力侵占中国南海诸岛，其中尤以南越当局为甚。越南方面以为，南海有如此丰富的资源，实在是值得一搏。面对南越的过分行动，1974年中国海军在极端艰苦的情况下，尽管实力不如南越，但是凭借战士们的顽强意志，中国收复部分被越南占领的西沙岛礁，坚定地捍卫了中国在西沙群岛的主权。

南越当局对于1974年西沙岛礁争夺战的失败结局，并不甘心。因此在这次冲突之后不久，南越当局又开始侵占中国的南沙岛礁；越南统一后，进而提出对整个南沙群岛和西沙群岛的主权要求，并对中国的南沙岛礁不断实施侵占。当时的中国正处于多事之秋，内乱不停，举国上下无暇也无力更多顾及，唯有凭借多次发表声明，重申中国对南海诸岛的主权。国内“文化大革命”运动结束，针对越南政府于1979年9月炮制的《越南对于黄沙和长沙群岛的主权》的白皮书，中国外交部于1980年1月30日专门发表了《中国对西沙群岛和南沙群岛的主权无可争辩》文件，驳斥了越南政府编造的谎言及其无理要求。

1979年以后，中国全面实施改革开放，国家的主要精力都放在经济建设方面，军队建设方面明显面临经费不足、装备老化、人员素质亟待提高等问题，作为维权的主要力量，海军建设既缺乏资金，也面临技术匮乏的窘境。由于主客观条件的限制，20世纪80年代之前的中国在南海海权方面只是有限的维权，利益受到明显的损害。

进入20世纪80年代，中国海洋维权的主要措施就是在南海开展相关的海洋调查。根据联合国教科文组织海委会1987年第14次会议的决议，中国于1988年初在南沙永暑礁建立海平面观测站，同时进驻赤瓜礁等5个岛礁。中国在赤瓜礁、永暑礁等岛礁上建立了相关主权标志和灯塔，越南公然对中方人员进行攻击，最终导致1988年“3·14”海战。面对越南方面的挑衅，中国进行了自卫还击，但并未收复任何被越南侵占的岛礁。由此可见，中国在南海政策上即使在冲突无法规避的情况下也只进行了有限自卫，保持相当的克制，避免了事态的扩大化。此后不久，中国政府在1988年5月12日发表的《关于西沙群岛、南沙群岛问题的备忘录》中提出了“将南沙问题暂时搁置一下，将来商量解决”的主张。但越方却继续侵入中国岛礁，1989年又公然侵占数个岛礁。面对越南的不断侵占中国南海岛礁的行径，中国通过发表声明的方式进行抗议。

越南侵占中国南沙群岛部分岛礁一览表［3］33-34

1970年至1980年，菲律宾也趁中国无睱顾及南海之机而伺机扩张。1978年6月11日，菲律宾总统费迪南德·马科斯发布命令，声称南沙群岛的33个岛、礁、沙洲——面积达64976平方海里的海域是“菲律宾领土的一部分，对其实施行政管理”，并把该海域内的群岛命名为“卡拉延群岛”。其中包括本属中国的8个中国岛屿和沙洲。这8个岛礁分别是马欢岛、费信岛、中业岛、南钥岛、北子岛、西月岛、双黄沙洲和司令礁。通过这一强占行径，菲律宾不仅占据了地理位置十分重要、资源十分丰富的岛礁，而且还在这一海域粗暴开采渔业资源。同时经常抓捕中国渔民，而这些地方本是中国渔民的传统作业范围。菲律宾的所作所为是对中国海洋权益的公然蔑视和侵犯。

为了维护中国的南海海洋权益，中国的主要对策是在行政管理方面进行了加强。1982年中国政府宣布设立海南行政区、1988年改设海南省，将西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛的岛礁及附近海域纳入其管辖范围。

总的说来，这一时期是南沙岛礁、海域被周边邻国侵占分割最为严重的时期，多次的主权宣示加上有限的自卫还击成为中国政府维权的仅有选择。这些举措没能从根本上扭转中国所处的不利地位——即南海海域大量岛礁仍被越南、菲律宾两国所侵占。

三、冲突加剧，委曲求全（20世纪90年代-21世纪初）

20世纪90年代以来，中美关系由热转冷，中国面临着严峻的国际形势，南海问题进一步复杂化。南海周边争端国家如越南、菲律宾等不断挑起事端；《联合国海洋法公约》的正式生效，导致越南菲律宾试图抓住占岛夺礁的最后机会，非直接利益当事国如美、日、澳大利亚也开始向南海渗透。中国在捍卫自己在南海地区的权益显得更加被动。

第一、继续加强主权宣示及国内立法维权。针对菲律宾及越南等国的侵略行为，中国除了外交部门多次对外进行主权宣示外，另一方面侧重于以国内立法的形式加以强化。1992年2月，《领海及毗连区法》获得了全国人大常委会的通过，该法案明确规定东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛属于中国大陆的一部分。1996年5月15日，中国政府宣布了大陆领海的部分基线和西沙群岛的领海基线，把在中国实际控制之下的西沙群岛的主权权利法律化。全国人大在《关于批准〈联合国海洋法公约〉的决定》中指出：中华人民共和国重申1992年6月26日九届全国人大常委会第三次会议通过的《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》，以国内立法的形式确定了《联合国海洋法公约》中对专属经济区和大陆架的规定。

第二、针对菲律宾、越南等国的挑衅继续保持极度克制，并积极推进与有关南海争端方的双边交涉和协商，力图避免战争状态。这段时期，菲律宾先后挑起了美济礁事件、黄岩岛事件、菲方组织记者采访南沙岛礁等事件，菲方还多次扣押中国渔船渔民。中国官方虽然较少公开报道这类消息，但是互联网时代，中国民众仍然获得了相关信息并激起了中国民众的强烈反应。中菲于1995年8月10日就南沙问题发表联合声明，明确在争议解决前，双方同意为在该地区确立行为准则而遵守和平友好解决等八点原则。尽管中菲双方达成了八项原则协议，但菲律宾扣押中国渔船、虐待中国渔民的事件仍然不断发生，中方仍始终保持克制并遵行八点原则。越南方面，由于越南在撤出柬埔寨之后面临着新的国际环境和国际形势，1990年10月主动与中国商谈关系全面正常化。一年之后，中越实现了双边关系完全正常化。此后两国虽然仍有一些岛屿争端，但是总体良好，也未曾再在海上爆发大的冲突。同时就中越两国陆界、北部湾划界问题进行了双边商谈，领土和领海的边界划分取得了重大进展，中方也作出了很多让步。在南海地区，仍然有一些摩擦，如万安北—21石油合同区问题，中国本来已经向国际招标，美国公司已经同意与中国共同开发油田，但却招致越南的强烈反对，越南采取各种卑鄙的手段加以阻挠和破坏，结果导致中国第一次海上合作开采石油告吹。［4］直到今天，中国仍然在为南海海域打井找油而努力。

第三，强调双边磋商，反对将南沙问题国际化，高度关注美国、日本等区域外力量的反应。在与南海周边国家的主权争端问题上，中国一向坚持通过双边磋商进行讨论。中国认为，中国与不同国家争端的性质、范围、程度均有所不同；相关国家提出主张的依据也各不相同，因此不宜以多边方式解决。如1995年中国外交部发言人在答记者问时明确指出：“中国政府一贯主张南沙争端应通过双边协商和平解决”。对于区外因素积极或者被邀请介入，中国方面公开声明，中国主张维护对南沙群岛的主权及相关海洋权益与外国船舶和飞机在区域的合法通行不相冲突，也不会因为与周边国家的海洋权益争议而影响到他国的飞行及通航自由。消除域外势力借机介入的借口，避免了域外大国借南海问题离间中国与东盟国家的关系。

第四，重视东盟对南海问题的影响，希望通过加强与东盟在南海安全问题上的合作，为未来南海问题的解决创造条件。标志性的文件是2002年11月，中国与东盟在柬埔寨首都金边“10+1”领导人非正式会议上签署了《南海各方行为宣言》。会议各方同意在解决争议前，承诺保持克制，不采取使争端复杂化和扩大化的行动。《南海各方行为宣言》的签订对在南海地区建立一个合作、和平与稳定的环境，减少战争威胁或军事冲突，在东盟与中国之间促进建立信任和相互理解具有重大意义。20世纪90年代以来，中国一直强调以经济建设为中心，在对周边关系上坚持睦邻友好的方针，在南海问题上将“搁置争议，共同开发”作为总体原则，并在实际操作上采取了相当容忍、极端克制的做法，这一时期中国政府的政策虽然保障了国内建设的顺利建行，但是中国的海权却空前受损，民间及学术界对这一时期国内政策的批评也较多。

四、积极维权阶段（21世纪以来）

进入21世纪以来，随着中国实力的不断增长，南海周边国家在南海闷声发大财也刺激了中国官方及民间，要求维护中国南海权益的呼声不断高涨，学术界、媒体及官方都力主要求积极维护中国的南海权益。而且南海问题的紧迫性日益突出，中国方面进入了积极维权的阶段。

（一）明确提出建立海洋强国的目标

进入21世纪以来尤其是中共十八大明确提出中国将提高海洋资源开发能力，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国的目标。［5］这是中国在海洋维权方面质的转变。中国终于认识到在南海争端中仅靠中国政府一方的自觉和忍让无助于维护中国的南海权益。因为它既会导致邻国侵略南海的行为变本加厉，也可能会令中国民众失望并有可能威胁到执政地位的巩固。另一方面曾经和现今的世界大国也必然是海洋强国，中国要实现中华民族的伟大复兴，成为世界上重要的一极，海洋大国是回避不了的。因此，中国要走海洋强国之路，这就要求中国的海洋权益绝不能再丢；别国的海洋权益中国也不要。为此必须坚定维护中国在南海地区的海洋权益，加强中国在南海地区的海洋护权行动，积极开采南海地区的油气资源。

（二）设置三沙市2012年6月21日，越南国会审议通过《越南海洋法》，把中国西沙群岛和南沙群岛包含在越南主权和管辖范围内。面对越南的再次挑衅，中国作出了罕见的回应，一方面是口头的严重交涉和强烈不满，中国外交部副部长约见了越南驻华大使。另一方面更是行动上的宣示，随后中国政府公开宣布，设立地级三沙市，加强对西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛的行政管理和开发建设。设立三沙市，显示中国维护南海主权的坚定态度和坚强决心，绝不动摇。设立三沙市，是进一步宣示主权的有力信号。设立三沙市也是对菲越这些国家的有力应对，是对他们的严正警告。

（三）实际控制黄岩岛2012年4月上旬中国与菲律宾在黄岩岛又一次发生激烈对抗，经过近一个月的斗智斗勇，中国方面终于实际控制了黄岩岛。中国收复对黄岩岛的实际控制，已经开创了一种解决岛屿纠纷的新模式——在经济和外交手段的施压下，以执法船进入争议海域巡逻、与对方展开意志较量为主，而后再以军事手段为策应，在争议岛屿附近海域，与对方展开拉锯战。这种胡萝卜加大棒式的攻势，南海周边国家是无法坚持下去的。所以说“黄岩岛模式”将是解决南海岛屿归属的最佳方式。这标志着中国为保护自己的海洋权益，已经采取现场执法为主、外交手段为辅（以经济手段策应）、军事手段为后盾的新举措。一改过去以外交抗议为主的解决手段。这是维护中国海权行之有效的手段。

（四）981号进驻南海2014年7月中国自主建造的大型海上钻探设备981号开进南海作业。这是维护中国海洋权益的有力举措。造价10亿美元的中国离岸钻井平台“海洋石油981”，开移到争议性南中国海海域，中国海事局在网站发布通告，禁止船舶进入“海洋石油981”南中国海钻油作业1海里的半径范围内。981钻井平台从2014年5月2日至8月15日在西沙群岛中建岛附近进行钻井作业，遭到越南数十艘政府船只的骚扰，并引发中国海警船队与越南执法船的多次追逐甚至冲撞。虽然越南方面使用了除军事进攻之外的一切伎俩，但是中国还是坚定地维护了自己的海洋权益。

（五）加紧南海岛礁建设，掌握南海维权的主动权由于南海是重要的国际海上运输通道，全球有一半的商船经此航行，中国渔民也常年在此作业。为保证航行安全，有必要在南海岛礁建设永固性灯塔，为各国航船和我国渔民提供导航助航服务。国外媒体最先报道的中国于2014年上半年开始在赤瓜礁填海造岛，因此举实际上有助于中国有效维护南海尤其是南沙群岛的主权。赤瓜礁填海造岛引起了南海周边国家尤其是菲律宾的恐慌。

五、结语

总之，南海的斗争也经过了几十年，大致分为几个阶段。相对无事时期；纷争开始时期；纷争激烈时期；定规矩时期；中国要积极维权周边国家又表示希望冻结时期；中国再次谋求南海地区主导权时期。目前已经进入最后一个阶段。在南海问题上，外交及法理斗争将逐渐取代军事较量成为今后博弈的主要形式。随着中国维护南海和平与稳定的能力不断增长，中国也将更有能力维护自己在南海地区的历史性权益。

南海局势的发展走向再次证明，综合实力的增强是谈判的前提和条件。只有中国实力足够强大，南海局势才可能按照中国设想的方向发展。而实力又是一个综合性的概念，包括军事与维权、开发经营、行政与社会管理三大能力。军事与维权方面，中国必须实际控制西沙，积极拓展在南沙及其周边海域的力量存在，大幅加强在南海特别是争议海域的渔业存在，尽快在南海中南部的油气开发上取得突破，并在合适的海岛开展旅游业。在行政与社会管理方面，加快推进三沙市的“实心化”，发挥其行政主导及引导作用，并提升中国在南海的航道管理、灾难救援等国际合作中的地位和作用。［6］

当前南海问题不仅南海周边国家自身十分关注，而且也变成了世界的焦点。中国要成为海洋大国，南海维权将不可避免。中国是否会随着自身力量的不断增长而改变以往的南海战略？2013年7月30日，习近平主席再次强调要坚持“主权属我、搁置争议、共同开发”的方针。如果说此前的“搁置争议”是带有诸多无奈的被动选择，那么今后的“搁置争议”将是有着更丰富内涵的主动抉择。

南海争端只是中国与东南亚国家日益紧密关系中的一个局部，中国与南海周边国家的经济文化交流日益密切，更是双边关系的主流。用和平的方法来解决南海争端的总体精神永远都不会过时。我们还应该认识到，中国在任何时候都不是一个好斗的国度。中国此前南海政策的困境不是政策设计的问题，而是实力及能力不济造成的。

“主权属我”，将不再是口头宣示，而是有强大实力支撑的无可争辩的事实。中国必须加强在南海的实际存在，中国渔民不能再在九段线内任他国欺压和掠夺，中国必须保证在南海地区居于主导地位；“搁置争议”既是对国际社会做出的庄严承诺，也是对破坏该原则行为的严正警告，中国将有惩治挑衅行为的能力和决心，而不能像以前那样听之任之；“共同开发”，要求中国必须掌握南海地区尤其是深海地区的开发技术，让相关国家感到与中国开发不仅必要而且划算，而不是往昔一味苦口婆心的规劝。总之，行动胜于语言，真正有效的不是华丽的主张，而是切实的行动。［6］

就当下而言，中国固然不愿意看到用军事手段乃至战争的方式解决南海问题，中国也不会彻底放弃“搁置争议，共同开发”总体原则，但中国必须有实力阻止菲律宾、越南等国家不断破坏南海现状的做法，让其不得不回到“搁置争议，共同开发”的轨道上来。同时，中国也应该做好两手准备，即在“搁置争议，共同开发”原则完全失去可行性的条件下，中国应该有诉诸其他手段解决南海问题的替代方案。

［1］新华通讯社.中国总理周恩来声明:西沙群岛一向是中国领土（1951-08-15）［EB/OL］.新华网,2014-02-17.

［2］刘中民.当代中国南海政策的历史嬗变［N］.东方早报, 2012-05-18.

［3］李金明.东南亚国家与南海问题［M］.江西高校出版社, 2005:33-34.

［4］王佩云.至今无法执行的“万安北-21”石油合同［N］.21世纪经济报道,2011-01-22.

［5］中共中央.十八大报告［EB/OL］.新华网,2012-11-19.

［6］胡波.南海新思路,搁置争议的新机遇与新内涵［EB/OL］.澎湃新闻网,2014-08-28.

（责任编辑：刘岭峰2572756826@qq.com）

Analysison China’sSafeguarding Rightson South China Sea Since1949

WANG Shu-min

（DepartmentofIdeologyandPoliticsTeaching,GuangdongOceanUniversity,Zhanjiang,China）

Since the founding of People’s Republic of China,coastline and land frontier have been the soft spot restricting china becoming a really big power.China has been experiencing a tough fighting in rights safeguard, from orally claiming rights to substantively safeguarding.Even if China already possesses the absolute advantages in South China Sea region,it still has to face unfavorable international environment.China has put forward a slogan of Marine Power,which requires maintaining the marine rights and interests of the South China Sea,taking active measures and strong action against the strength of the surrounding countries.

China;South China Sea;Safeguarding Rights on South China Sea

D823

A

1008-018X（2015）03-0033-06

2015-02-26

汪树民（1970-），男，湖南衡阳人，广东海洋大学教授，博士。