美国《老年体育计划》研究

美国《老年体育计划》研究

周兰君张三梅周结友

(广州体育学院休闲体育与管理系，广东广州510500)

关键词〔〕美国；老年体育计划

中图分类号〔〕G80-50〔文献标识码〕A〔

基金项目：广东省社科

第一作者：周兰君(1972-)，女，副教授，博士，主要从事中外老年体育比较研究。

随着我国老龄化进程的加速，预计2030年后，空巢老人家庭在老年人家庭中所占的比例将达到90%〔1〕。空巢老人普遍都有孤独感，同时又伴有思念、自怜和无助等复杂的情感体验〔2〕，老年人特殊的社会健康状况，使其对体育的重视程度越来越高。经常参加体育活动不仅可以预防疾病，可以成为老年人社交的重要手段，亦有助于维护社会稳定及和谐社会的构建，因此社会对老年体育应给予足够重视。然而老年体育发展现状却不尽人如意，近75%的老年人难以得到科学健身指导〔3〕，城市和农村老年人生活的社区内没有老年人活动室的分别占63.2%和59.2%，没有运动场所的分别占67.4%和80.5%〔4〕。2001年5月美国出台《老年体育计划》(简称《计划》)，成为首先单独制定老年体育政策的国家，该计划实施以来已取得阶段性成果。本文将就《计划》的出台背景、制定过程、政策内容和执行情况进行系统研究。

1研究框架

采用托马斯·戴伊的公共政策分析理论确定《计划》的研究内容，图1左栏为公共政策分析要素〔5〕，右栏是依据分析要素确定的《计划》的研究框架。

图1　研究框架

2美国《计划》的研究

2001年美国疾病预防控制中心、国家老龄研究所等6个组织共同发表《计划》。《计划》开宗明义指出：这是美国第一份专门针对促进老年人参加体育活动的综合性规划〔6〕。

2.1《计划》的出台背景为什么制定该计划？《计划》指出：成员组织认识到人们在生活、工作中缺乏体育活动产生的问题给医保体系带来巨大压力，也认识到全国性的公共政策对人们形成健康行为的积极影响力。《计划》陈述了5个原因：①人口老化速度快，高龄化趋势明显；②老年人不运动普遍现象引起担忧。老龄署指出“40%的美国人死亡原因可以归结为不健康的生活习惯，如缺乏锻炼、饮食不科学和吸烟”；③体育活动促进身心健康的作用。体育活动是最有效的延长老年人独立生活的时间，降低身体残障概率、提高生活质量的手段之一；④老年人的医疗费用主要由联邦政府承担，占人口总数12%的老年人消费全部医疗资源的33%以上。1999年国会预算办公室估计，医院保险项目将会在2015年以前破产(1999年实施的《平衡预算法》使清算时间延迟到2029年)；⑤《计划》是《健康公民2010年》的配套规划，用以指导老年体育事务。

2.2《计划》的主要内容

2.2.1宗旨与目标《计划》的宗旨“鼓励人们将体育活动融入到生活的方方面面，以应对老龄化的挑战”。目标“在成员组织的支持和参与下，通过实施《计划》，帮助老年人保持健康，降低慢性疾病和残障的发生率，在老龄化进程中，使人们受益于健康的生活方式，保持身心健康”。

2.2.2主要对策《计划》的对策〔6〕涵盖6个领域共18项(表1)，即公共政策、卫生部门、学术研究、家庭与社区、宣传与营销、综合领域。这6个领域是如何确定的？1964年美国政府发表了《吸烟与健康：卫生署报告》，其中对策部分包括上述6个领域。1964年，42%的美国成年人吸烟，到2007年降至19.8%〔7〕。专家们认为导致吸烟人口下降的原因主要有三：一是公共场所的禁烟措施，二是高税率使香烟价格太高，三是有更多的药物帮助人们戒烟。实践证明，从公共政策、医疗卫生等6个领域同时着手，使得美国控制吸烟人口取得显著成效。有鉴于此，专家们决定沿用该报告的政策框架，制定《计划》。

总体而言，《计划》的制定运用了生态学方法，从3个层面(政府部门、社会组织和老年群体)、3个环境(医疗卫生机构、社区和家庭)制定干预政策，以期调动全社会资源促进老年人经常参加体育活动，从而形成健康的生活方式。

表1　美国《计划》的对策 〔6〕

2.3执行机构《计划》的发表组织有美国疾病预防控制中心、国家老龄研究所、美国运动医学学会、美国退休者协会、罗伯特·伍德·杰弗逊基金会、美国老年病学会，其中只有前两个组织为政府部门。由于发表组织既有政府部门，又有非政府组织，发表组织的多样性决定了执行机构的多样性。在18项对策中，仅有3项由政府部门负责执行，4项由政府部门和非政府组织共同执行，9项由非政府组织负责执行，1项由依利诺伊大学(公立大学)负责，1项由商业组织——国际积极老龄化协会执行。此外，《计划》在实施过程中，美国疾病预防控制中心、总统体质与体育委员会、美国退休者协会、全国老龄协会、美国运动医学学会共同监督整个计划的实施〔8〕，后3个机构均为非政府组织。《计划》将政府组织、非政府组织、学术研究机构和商业组织聚集在一起，为各类组织搭建合作平台，体现了多部门、跨领域制定与执行的特点，这与美国“小政府、大社会”的治国理念不无关系。美国在建国之初就达成有限政府的共识，并通过法律确保这一治国思想的有效执行。此外，联邦政府采用“大部制”的管理模式，例如，卫生与公共事业部由老龄署、疾病预防控制中心(包括卫生署)、国家健康研究所、食品药品管理局、医疗保险与医疗补助中心等10个部门组成〔8〕，前3个部门是制定与实施《计划》的核心组织。在美国固有的政治文化和政府管理体制的作用下，跨部门、多领域制定《计划》并非新现象，而是美国公共政策制定的一个常态。另一方面，美国政府与政治体制为利益集团表达观点、施加影响提供了大量机会〔9〕，为非政府组织参与公共政策的制定提供准入机制，这亦是《计划》得以跨部门、多领域制定与执行的原因之一。

2.4实施效果《计划》的实施分两个阶段。第一阶段(2001～2003年)为试运行阶段。成员组织总结了该阶段18项对策取得的进展，并提出下一阶段的工作重点，主要有三方面：①帮助基层社区执行《计划》；②拓展老龄组织网络，包括公共组织、私营组织和企业，它们是老年人体育活动和服务的主要提供者；③加大《计划》的影响力度。成员组织逐渐认识到《计划》若能得到各级政府决策者的支持，将有利于促进老年人参加体育活动。此外，还提出以上3个工作重点的短期和长期目标〔10〕。第二阶段始于2004年，11项对策已实施完成，另有7项对策一直在实施中，涉及开发老年体育市场、让决策者认识到老年体育的价值、老年体育的应用性研究等。

Park等〔11〕研究表明：《计划》实施以来，改变了成员的组织行为、组织文化等，其工作重点亦做出相应调整。例如，《计划》起草单位——美国运动医学学会负责人指出，《计划》实施后，老年组织开始重视体育活动，体育组织开始关注老年人；老龄署负责人表示，《计划》指导该组织实施相关项目，新的十年规划亦是参考《计划》而制定的。

除了对成员组织的组织文化与工作重点产生积极影响外，《计划》对公共政策领域的影响亦取得突破。例如，2010年12月美国卫生与公共事业部发布的《健康公民2020年》新增“老年人”目标体系，“老年人休闲体育活动参与率”是评价指标之一。自1979年第一份健康政策发布以来，“老年人”和“老年人体育活动参与率”首次在健康政策中被单独列出。虽然这与美国老龄化进程加快的社会背景不无关系，但是也可以在一定程度上表明《计划》“公共政策领域”对策的实施取得阶段性成果。

3对《计划》的分析

3.1宗旨与任务分析通过对《计划》的研究，表明该计划是在老龄化社会背景下制定的，决策者希望《计划》实施可以帮助老年人保持健康，从而减少对医保体系带来的压力。可以说，看似为了促进老年人参加体育休闲活动，提高生活质量和生命质量的《计划》，其主要出发点乃是为了减小因人口快速老龄化而产生的医保体系的压力。不过，这亦从另一个角度反映出美国政府和社会组织对体育活动的价值和功能给予充分肯定。《计划》强调老年人经常参加体育活动，可以控制体重，降低因摔跤而导致的残障率。美国人膳食以高糖高脂为主，加之久坐少动，这种生活方式使得约60%的美国人口体重超重，随着年龄增长、肌肉力量减退，最终使得一部分老年人因肥胖而导致生活不能完全自理；另一方面，体重超重又会增加糖尿病、高血压、心脏病等慢性疾病的发病率。《计划》的实施不仅有助于保持或提高老年人的健康水平，亦有助于维护老年人的尊严。

3.2对策分析“公共政策领域”的对策强调对决策者的健康教育，让他们认识到老年体育的重要性。其措施为：定期与立法者会晤，为《计划》提交国会审议做大量的前期准备工作；重视对保险公司的健康教育，使它们认识到老年人经常参加体育活动是一件事半功倍的事情，如果能够促进老年人参加体育活动，可在一定程度上节省医药费用的支出。目前，已有一些保险公司为客户提供健身卡作为医疗保险的促销方式之一。

“学术研究领域”的对策重视研发科学的健身测量方法和工具，以便较为准确地评价体育锻炼效果。此外，专门为患有慢性疾病和身体残障的老年人研发体育活动，通常这个群体在体育锻炼方面容易被遗忘或不受重视。

“医疗卫生领域”的对策针对美国重视治疗、轻视疾病预防的现状，增加疾病预防环节的工作。例如向医护保健人员宣传体育活动指南，并且将“是否向病人(客户)建议体育锻炼”纳入年度考核中；此外，通过政策杠杆调节老年体育资源，例如促进医务人员与社区组织合作，利用社区体育资源开展医疗康复保健活动，这有助于老年人可以使用“身边”的体育场地设施，并且享受到专业服务。

“宣传与营销领域”的对策将50岁以上群体视为潜在受众群体，对这一群体进行健康教育，以期为人们实现健康老龄化、积极老龄化打下良好的基础。“综合领域”的对策实施后，开通了《计划》网站，主要提供4个方面的信息：①《计划》全文；②已开展的与《计划》相关的活动；③有关老年体育的科研信息，如最新的研究成果，该领域新发表的学术论文等；④有关老年体育的全国会议信息、最新动态信息等。老年人个体差异性很强，即使是同一年龄的老年人其健康状况亦会有一定的差别。细分老年群体有助于提出针对性强、可操作性强的健身方案，有助于公众了解不同年龄老年人的体育活动方式和健身知识，有利于科学健身。

3.3主要特点特点如下：①多部门、跨领域制定对策，使得《计划》成为一项综合规划，涉及影响老年人参加体育活动的多方面要素；②细化与对策相关的各项事宜，包括：列出实施每项对策的具体措施，并将18项对策“落实到户”——确定各项对策的负责单位和合作单位；③重视研发并推广《计划》的配套项目，使得对策具有可操作性和可行性；④《计划》的实施将6个领域的对策有机联系起来，相互促进，提高了政策的执行效率。

4参考文献

1李志菊.空巢老人心理健康状况研究进展〔J〕.中国老年学杂志，2011；31(4)：719-22.

2俞卓伟，李瑾，马永兴，等.中、老年健康问题的严重性和促进保健的重要性〔J〕.中国老年学杂志，2010；20(12)：3851-4.

3国家体育总局.中国城乡居民参加体育锻炼现状调查公报(2007)〔EB/OL〕.2008-12-17，www.sport.gov.cn.

4郝晓宁，胡鞍钢.中国人口老龄化：健康不安全及应对政策〔J〕.中国人口·资源与环境，2010；20(3)：73-8.

5托马斯·R·戴伊，著.彭勃，译.理解公共政策〔M〕.第10版.北京：华夏出版社，2006：27-30.

6NationalBlueprintOffice.StrategicPrioritiesforincreasingphysicalactivityamongadultsage50andolder〔M〕.Illinois：HumanKineticsInc，2002：5-13.

7PublicHealthService.Thereportofthesurgeongeneral:smokingandhealth〔M〕.Illinois:HumanKineticsInc, 1964:5-8.

8WojtekCZ.NationalBlueprint：increasingphysicalactivityamongadultsage50andolder〔J〕.JAgingPhysAct，2001；9(Suppl):1-12.

9(美)施密特，谢利，巴迪斯，著.梅然，译.美国政府与政治〔M〕.北京：北京大学出版社，2006：167-9.

10NationalBlueprintOffice.2004nationalblueprintprogressreport〔M〕.Illinois：HumanKineticsInc，2004：2-6.

11ParkCH，WojtekCZ.TheImpactofanationalstrategytoincreasephysicalactivityamongolderadultsonnationalorganizations〔J〕.JAgingPhysiAct，2010；18(4)：425-38.

〔2014-04-05修回〕

(编辑赵慧玲/杜娟)