不服环境保护行政处罚引发的“民告官”

文/赵海燕 本刊记者 明 文

特 别 关 注

不服环境保护行政处罚引发的“民告官”

文/赵海燕 本刊记者 明 文

三十年的养猪场因排污被处罚

丁某某、储某某夫妇在海安县的农村开了一家养猪场，经营了30多年了，效益一直不错。今年上半年，他们的养猪场遇到了一个大坎儿，被县环保局处罚了10万元，还第一次走上法庭，和环保局打了一场官司，体验了一把民告官的感觉。

这起养猪导致污染引起的行政官司，虽然极其普通，但能详细展现环境保护行政处罚和诉讼的各个环节，实践中大量的环境保护行政监管和行政诉讼，都是这种日常生活中常见的小案，所谓麻雀虽小五脏俱全。下面，本文就结合这个小案件对环境保护行政处罚和民告官的行政官司进行介绍。

海安县环保局在接到关于丁某某养殖户污染环境的举报后，决定立案查处。环保局在丁某某家养猪场调查发现他们养殖了200多头生猪，通过采用潜水泵抽取的方式，将生猪产生的粪便直接排入猪舍外周边的一个小河中，并造成水体的污染。之后环保局作出了行政处罚告知书，告知丁某某拟作出行政处罚决定的内容、依据及相关权利等。丁某某接到告知书后，向环保局提出了陈述和申辩的理由，环保局未予采纳。环保局随后对丁某某作出行政处罚决定，认定丁某某养殖生猪200多头，猪粪直排至猪舍北侧和东侧的小河内，严重污染水体，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第21条、第33条之规定，依据《中华人民共和国水污染防治法》第76条第4款之规定，作出责令丁某某立即停止污染行为，消除污染，并处罚款人民币10万元的行政处罚决定。丁某某收到该行政处罚决定书后不服，向法院提起行政诉讼。

解剖麻雀：行政处罚要怎样进行

丁某某的民告官官司一直打了两审，最终结果是丁某某败诉。

丁某某不服行政处罚的理由主要是认为养猪有专用的蓄粪池，未用潜水泵直排猪粪入河。猪舍北侧与东侧都是农田，被政府卖土留下坑塘，根本没有河流水体，环保局滥用执法权，行政处罚无证据证实，程序违法，适用法律错误。

那么，在这起普通的环保行政处罚中，行政机关的行为对事实的认定有无合法的证据？程序是否合法？适用法律是否错误呢？

先看对事实的认定。

对于当日的查处过程，我们读者和案件的审判法官一样，要从环保局提供的证据来了解。行政诉讼的一个基本特点就是，在法庭上，行政机关作为被告，要对自己作出行政处罚的合法性进行举证，这是原告、被告双方法庭对抗的基础。

海安县环境监察大队对丁某某的调查（询问）笔录有以下内容，“问：河边有大量粪便往河里流，况且这附近又没有其他养殖户，你能解释吗？答：蓄粪池粪便满了流出来的。”因当事人丁某某拒绝在调查笔录上签字，两名执法人员及在场人韩某某、陈某某在笔录上签名。同日，海安县环境监察大队现场监察记录“现场监察情况”栏中记载以下内容：“现场监察时该户正在从事生猪养殖，有猪舍3排，圈内存栏200多头生猪，猪舍后有蓄粪池，蓄粪池内有潜水泵管，管端有粪便流出。在猪舍北河边、东边有大量猪粪流入河内，现场拍摄照片，取向河边流淌的水样一份”；被监察单位意见栏中记载“当事人拒签”内容，同样有另2名执法人员及在场人韩某某、陈某某的签名。同时，环保局举证的当日照片中，反映了丁某某养殖户养殖的部分生猪、猪舍后的直排管及排入猪舍北侧河内和东侧河边的猪粪。

丁某某拒绝在笔录和记录上签字，执法人员以及两名无利害关系的证明人在场签名作证，该证据符合法定要件，具有证明效力。环保局提供的照片反映了丁某某养殖户将猪粪排入水体的事实，该证据与前述两份证据的证明内容相吻合，具有证明效力。环保局认定丁某某向水体排放猪粪的行为具有事实依据，事实清楚。

那么接下来就是排污是否造成了污染水质的损害后果。

海安县环境检测站对环保局从养猪场提取的水样进行了检测，监测结论为：监测期间，丁某某养猪户粪便出口水质中CODcr、SS、氨氮的排放浓度分别超过参照标准GB18596-2001《畜禽养殖业污染物排放标准》表5标准规定限值要求的138.8倍、42.2倍、62.4倍。

程序是否合法呢？

环保局在接到举报后，就丁某某家庭养殖污染环境进行了立案调查，并通过询问、排污现场监察以及现场水样检测等调查方式，在证据的取得方面程序合法。《中华人民共和国行政处罚法》第31条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第32条规定，当事人有权进行陈述和申辩。环保局向丁某某养殖户送达了行政处罚告知书，告知了拟对其作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知了其享有陈述和申辩及听证的权利，被诉处罚决定程序并不违法。事后依法向丁某某送达了该处罚决定。所有程序符合法律规定。

处罚所适用法律是否正确？

《中华人民共和国水污染防治法》第21条规定，直接或者间接向水体排放污染物的企业事业单位和个体工商户，应当按照国务院环境保护主管部门的规定，向县级以上地方人民政府环境保护主管部门申报登记拥有的水污染物排放设施、处理设施和在正常作业条件下排放水污染物的种类、数量和浓度，并提供防治水污染方面的有关技术资料。第33条规定，禁止向水体排放、倾倒工业废渣、城镇垃圾和其他废弃物。第76条规定，“有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处以罚款：……（四）向水体排放、倾倒工业废渣、城镇垃圾或者其他废弃物，或者在江河、湖泊、运河、渠道、水库最高水位线以下的滩地、岸坡堆放、存贮固体废弃物或者其他污染物的；有前款第一项、第四项、第八项行为之一的，处2万以上20万元以下的罚款。”该处罚决定根据丁某某养殖户排放猪粪、污染水体的违法事实，适用法律并无不当。

项目投产未环评不服处罚引官司

成立于2003年的向华公司在未经环保部门环评审批，污染防治设施未建设，未向环保部门申请验收许可、未办理污染物排放许可证的情况下，于2011年上马化妆品项目，生产过程中产生的污水排入市政管网后进入污水处理厂。2013年6月8日，公司所在地的某市环保局执法人员到生产厂房进行调查，向该公司的化妆品厂厂长制作《调查询问笔录》、拍摄“生产厂房”“生产设备”“生产产品”相片，查明了向华公司的上述环境违法行为。随后，市环保局作出《行政处罚告知书》，拟对向华公司责令停止该化妆品生产项目的生产和罚款4万元；并告知向华公司其环境违法的事实和证据、责令改正和行政处罚的依据与种类、申请听证及陈述和申辩的途径和期限。该告知书作出后，市环保局通知向华公司领取，向华公司未领取，市环保局遂到向华公司处留置送达该告知书。

之后，向华公司以“自2003年公司注册成立至今没有任何部门告知需办环评；公司生产规模小，化妆品生产基本没有环境污染；公司于2013年5月到市政服务中心报送材料，因材料不足被退回，后于7月又报送完整材料；贵局处罚过重，公司面临破产，几十名员工面临失业”为由向市环保局提出申辩。

2013年8月20日，市环保局依照法定程序召开了集体会审。经复核后，认为向华公司的申辩理由及证据与该局作出的具体行政行为的合法性不存在关联性，不符合从轻或减轻行政处罚的规定，决定维持原处罚决定。2013年9月12日，环保局正式向向华公司下达《行政处罚决定书》，告知其享有依法申请复议和提起行政诉讼的权利。9月23日，向华公司向省国土环境资源厅申请行政复议。省国土环境资源厅经复议审核，认为环保局作出的《行政处罚决定书》事实清楚、程序合法、适用法律正确、处罚适当，并于11月8日作出《行政复议决定书》，维持市环保局作的行政处罚决定。

向华公司不服该复议决定，遂向法院提起行政诉讼，请求撤销该处罚决定。

法院在审理中查明，向华公司于2012年2月6日取得国家质量监督检验检疫局发放的《全国工业产品生产许可证》。2013年8月8日市环保局就向华公司于报送的环境影响报告请示和环境影响报告表作出批复，主要内容为：在充分落实各项污染防治设施情况下，同意向华公司补办项目环评审批手续；对项目执行的环境质量标准和污染物排放标准作出规定，项目在建设和运营期应重点做的工作；严格执行环境保护“三同时”制度及本批复中提出的各项污染防治设施和整改措施，自觉接受环保部门的监督检查；项目环评批准后，在完善各项环保设施和措施的基础上，3个月内向环保部门申请该项目竣工环境保护验收。

法院认为，市环保局对向华公司作出的行政处罚决定依据的主要证据充分。根据国务院于1998年11月29日发布实施的《建设项目环境管理条例》第16条的“三同时”制度，即“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”而该条例第23条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用”。因此，原告经营的化妆品生产项目需要配套建设环境保护设施，必须与主体工程同时设计，同时施工，同时投产使用，建设项目在竣工后，需经环保部门验收合格后，方能正式投入生产。而向华公司的化妆品生产项目在未报环评文件，环境保护设施也未经验收就投入生产。根据上述条例第28的规定，“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”被告根据该第28条对原告作出责令停止生产和罚款4万元的行政处罚决定，适用法律并无不当。故原告诉求撤销该处罚决定，法院不予支持。

不满邻居污染王老汉民告官打赢官司

和环保行政机关打民告官官司的，有时不是受处罚的当事人（行政处罚中称为相对人）。王老汉就是以不履行监管答复职责为由，把甲环保局告上法庭，并且还赢了官司。在这场官司中，环保局觉得有点冤，因为下属单位已经进行了查处，但是却因为没有履行监管答复职责而败诉。

王老汉认为自己的邻居王某甲占用耕地开办工厂，非法生产碱性膨润土，生产过程中产生粉尘、噪声和振动污染，严重影响了周围的环境。自3年前他便多次向环保部门投诉，但均未得到处理。2014年5月4日，王老汉以特快专递的方式向甲市环保局递交《请求履行法定职责申请书》，请求其依法履行监管职责，保护自己的环境权益，并给自己书面处理决定和答复。

2014年5月9日，甲市环保局将王老汉的申请作为信访案件交乙分局依法查处，将处理结果按办理期限（2014年5月24日）上报该局信访办公室，并答复信访人王老汉。2014年5月19日，乙分局作出《王某某同志来信反映问题的答复》，该答复主要内容为：王某甲的工厂在生产过程中有噪音、震动、粉尘等污染产生，乙分局多次现场调查，并依法对该企业下达了停产整改通知，后经督察发现，该企业整改不到位，且仍在生产。为此，甲环保局依法作出了“责令该单位膨润土生产项目停止生产、罚款贰万元”的行政处罚决定。由于该厂在规定的期限内既未申请复议，也未提起诉讼，又不履行处罚决定，甲环保局依法申请人民法院强制执行，法院裁定准予强制执行。乙分局现将调查处理情况书面向您答复，并建议通过司法途径解决其他诉求，如对本处理意见不满意，可自收到处理意见之日起30日内向上级机关提出复查申请，逾期不申请复查，本处理意见即为信访事项的终结性意见。但是乙分局至今仍未将其作出的该《答复》依法送达给王老汉。

事实上甲环保局也确实像前述乙分局答复中说的那样，对王老汉举报的王某甲的工厂进行了处罚。

在诉讼中，甲环保局辩称，乙分局向王老汉送达《答复》，王老汉拒绝签收。之后乙分局再次电话联系答复王老汉，王老汉表示不会签收。所以甲环保局认为自己已按规定履行了环保部门应尽的职责和义务，也按照规定对王老汉答复了办理情况，请求法院依法驳回王老汉的诉讼请求。

法院在审理过程中认可乙分局的处罚行为以及针对王老汉的申请制作的书面答复，但是认为乙分局提供的送达证备注栏仅注明乙分局曾电话联系过王老汉，但没有王老汉已经收到答复的记载，该证据不能证明王老汉已经收到甲环保局乙分局作出的答复。

2014年10月，法院认为，甲环保局收到王老汉的该申请后仅将该申请作为环境信访案件交由乙分局依法查处并答复王老汉，但乙分局在作出《王某某同志来信反映问题的答复》后未向王老汉依法送达该答复。因此认定甲环保局未针对王老汉的申请履行监管答复职责。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第1款第3项之规定，判决甲环保局履行环境监管答复职责。

不服行政处罚哪些情况“民”能告赢“官”

对于不服行政处罚或者不认可执法行为的普通公众而言，行政诉讼法最实质的内容，是不满行政处罚提起行政诉讼后，能达到什么效果，能不能打赢官司。

对于“民告官”的官司，我国现行实施的《中华人民共和国行政诉讼法》第54条规定，人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为： 1.主要证据不足的； 2.适用法律、法规错误的； 3.违反法定程序的； 4.超越职权的；5.滥用职权的。（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。

作为接受处罚的相对人，或者其他有权利提起行政诉讼的公众，就是要根据上述法律规定，来检视行政机关的行为是否合法，自己的民告官能否胜诉。从行政机关的角度，也就是从以下几个方面存在问题，才有可能败诉。

一是认定事实不清，主要证据不足。二是适用法律错误。主要表现在对法律法规的理解适用不全面、不准确，在执法过程中不当扩大或者限缩法律法规的适用范围。以及法律规范修改或废止后，法律适用依据没有及时调整。三是违反法定程序。受少数行政机关在执法中片面强调实体处理，忽视正当法律程序价值的观念影响，违反法定程序的现象一直是行政执法中的“顽疾”。如侵害行政相对人的陈述申辩权利，作出具体行政决定时不给予当事人陈述申辩权利。另外逾越法定期限的问题在实践中也较为突出。

四是不履行或不正确履行法定职责。如无故拒绝接收当事人的履行职责申请,或由于行政机关内部衔接运转不畅，导致不履责情形的发生。还有就是部分行政机关职责交叉导致履行职责不当。

最近十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了全国人大常委会关于修改行政诉讼法的决定，修改后的行政诉讼法将从2015年5月1日起实施。行政诉讼法自1990年1月1日实施以来，公众普遍评价：民告官案件在“立案难、审理难、执行难”这三难问题上，比刑事诉讼、民事诉讼更为突出。行政诉讼法首次修改主要针对“三难”问题，从扩大民告官案件的受案范围、强化法院受理程序约束、对民告官案件实行跨行政区域管辖等多方面进行了完善，相信包括环境保护行政诉讼在内的民告官面临的顽疾能够得到有效解决，而民告官程序的完善也会倒逼行政机关的执法行为更符合法治原则。

责任编辑/唐 明