压力型体制下的乡村关系运作——基于华北石镇的调研

薛金礼

（河南理工大学经济管理学院，河南焦作，454000）

一、问题的提出

学界对乡村关系的研究主要围绕乡镇政府和村组织的关系展开，正如贺雪峰所认为的那样，“当前乡村关系状况的一般性意见来看，国内学界的主要讨论集中在乡与村之间到底是领导关系还是指导关系上”。［1］按照《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自治组织依法实行自治，乡村之间在法律上不再是行政上的上下级和直接的领导关系，而是指导关系，但由于这种法律上的政策规定与实际上的乡村关系实践存在差距，因此学者们对乡村关系作出不尽相同的判断，如吴理财认为乡村关系处在从传统的行政支配型关系向民主合作型关系转型时期。［2］项继权认为我国乡镇与村委会之间总体上依然保持着明显而强烈的上下级行政命令关系，或者说是一种行政化的乡村关系，与法律规定的指导关系尚有相当的距离。［3］赵树凯调研发现，村庄自治日益强烈和乡镇政府强化对村庄的控制这两种运行逻辑冲突的结果是，形式上乡镇对于村庄的控制日益强化，实际上基层政府与村庄社会不断脱节。［4］那么，当前乡村关系究竟是什么状况，处于压力型体制下的乡镇政府通过何种乡村关系运作完成指标任务？已有研究尽管从不同角度对此进行了揭示，但压力型体制下的乡村关系究竟如何运作仍不清楚也不全面，为此本文以2013年华北石镇调研数据资料为依据，揭示压力型体制下的乡村关系运作状况，并回应理论界的争论。

二、压力型体制下的乡村关系运作

（一）绩效考核

乡镇政府如何完成上级政府的考核指标？乡镇政府一方面接收上级政府不同部门的文件和通知，这些大多都是向乡镇政府布置各种工作，有任务就有检查、考核与验收。另一方面乡镇政府也向镇直部门、管区及村下发文件，主要是安排布置上级政府的工作任务或分解落实任务指标，并将责任明确到人，乡镇政府根据工作完成情况进行考核，考核结果与工资发放、绩效奖金及评先树优挂钩，对一些重要工作如计划生育、信访稳定、安全生产和农民负担等实行一票否决制。从石镇的乡村关系实践来说，石镇对村的考核主要有千分考核、村级班子星级管理、科学发展观综合考核等，将乡镇政府安排到村里的各项工作根据重要程度换算成一定的分数，根据工作完成情况打分，对村三职干部（村党支部书记、村主任、村会计）根据考核分数发放绩效补贴，其中村党支部书记每分两元、村主任、村会计每分一元，村计生专职主任根据计划生育考核分数发放绩效补贴，如果出现一票否决事项中的任何一项要扣发50%的绩效补贴，表1是2012年石镇农村工作千分考核成绩及绩效补贴兑现表（30个村根据是否被一票否决分成两种类型，每类各选取一村）：

除了年底对各村的各项工作综合考核外，石镇还对一些重要工作的落实情况单独考核奖惩，如计划生育、民营经济等，石镇下发的计划生育奖惩通知规定，在全县检查考核中使石镇进到前5名的抽查村，奖励村四职责任人和管区（村党支部书记、村主任、村会计、村计生主任）1000元，使石镇获得全县一、二、三等奖，分别奖励管区和抽查村800元、500元、200元，镇计划生育责任目标考核获一、二等奖的村奖励800元、500元，被县通报批评的罚管区和迎检村300元，被县重点管理的罚管区和迎检村500元，凡被纳入重点管理的村有关责任人降职使用，出现重大问题的就地免职。为了做好计划生育社会抚养费征收，石镇规定达到征收总额96%的奖励村党支部书记5%，达不到此数的受罚，在社会抚养费征收权限上收到县职能部门后，因对乡镇没有返还也就不再执行这一奖励政策。信访稳定同样是乡镇政府的中心工作之一，乡镇政府为了分解上级政府的考核压力，以上级考核乡镇的各项指标为依据对管区和村进行专项千分制考核，乡镇政府与各管区和村签订年度工作目标责任书，根据工作任务完成情况进行奖惩。千分制是村干部补贴发放的主要依据，具体考核事项见表2。

（二）薪酬管理

那么，村干部在完成乡镇政府布置的多方面的工作后，能够获得多少报酬？下面就分析乡镇政府与村干部的薪酬管理状况。依据上级政府对农村干部管理方面的相关文件，石镇做出规定，从2007年开始对村部分干部实施工资性补贴，补贴的范围是经选举或乡镇任命的在职村党支部书记、村主任、村会计以及村计生专职主任四职，这四职村干部工资性补贴由固定补贴和绩效补贴两部分构成，资金来源为镇政府。固定补贴标准为村党支部书记、村主任双肩挑的每月160元、单独任村党支部书记的每月140元、村主任和计生专职主任每月120元、村会计每月100元，绩效补贴村党支部书记每分2元、村主任、会计每分1元，计生专职主任根据计划生育考核得分发放补贴，满分可得补贴一千元。上述村干部的工资性补贴为乡镇政府发放给村干部的，享受工资性补贴的四职干部可再享受村级补贴，具体数额依据所在村集体经济纯收入的不同而不同，具体来说年收入10万元以下的每月不得超过100元、10万元至30万元的每月不得超过200元、30万元至50万元的每月不得超过300元、50万元以上的村每月不得超过500元，不享受乡镇政府工资性补贴的其他村两委干部的工资参照这个标准由村集体负担。农村干部在工作多年后能否享受退休保障也是村干部非常关心的，为了调动村干部的工作积极性，石镇从2008年起执行农村干部退休退职制度，对连续担任村干部20年以上或连续担任村党支部书记15年以上的可办理退休，对连续担任村党支部书记10年以上或其他村干部15年以上的可办理退职，退休、退职待遇一次性发放，发放标准为村党支部书记、村主任按照离任前月工资额乘以工龄后2倍计算，其他村干部按月工资乘以工龄后1.5倍计算，退职的按月工资乘以工龄后计算，平均月工资指的是镇政府发放的工资补贴与村级补贴的总额，也就是说，如果一位工作了15年的双肩挑村党支部书记达到退休年龄（男55岁、女50岁）办理退休，所在村的年集体收入为13万元，那么可以一次性领到的退休补助金额为（160+200）×15×2=10800元，村干部退休、退职待遇为一次性发放，资金全部由村级财务负担，如果村干部未经镇政府批准擅自离职或自行辞职或因犯有错误去职的不能享受退休退职待遇。

表1 2012年石镇千分制考核成绩及绩效补贴兑现表

表2 石镇村干部千分制考核指标

控制村干部工资发放是乡镇政府加强村干部管理的重要措施，从已有的研究情况来看，这并非石镇个例，而是在全国各乡镇普遍存在的现象，项继权发现乡镇通过对村干部的报酬和奖励标准提出指导性意见、向村干部发放工资或奖金等措施加强村干部的控制，［3］2赵树凯也认为乡镇根据考核等级确定村干部的奖金档次和村干部工资，乡镇对村干部的激励安排基本上采取了政府内部的管理办法，或者说是把他们当作政府官员来管理了。［4］2由于处于压力型体制末端的乡镇政府需要有自己的腿才能更好地完成上级布置的各项工作，控制村干部的工资是控制村干部的有效措施，但受制于乡镇政府的有限财力，尽管乡镇政府只对村四职干部进行工资性补贴，而且补贴标准非常低，村党支部书记从乡镇政府领取的工资性补贴（含固定补贴、绩效补贴）每月只有三百多元，其他村干部更少，加上村级补贴大多每月也仅四五百元而已，但这个数额大体符合中央政策精神，《中共中央、国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》明确提出了村干部的待遇标准，规定“按照定职责目标和工作有合理待遇、干好有发展前途、退岗有一定保障的要求，以不低于当地农村劳动力平均收入水平确定村干部基本报酬，并根据实际情况建立业绩考核奖励制度，逐步解决好村干部养老保障问题”，按照不低于当地劳动力平均收入水平的原则，每年五六千元的村干部待遇大体就是当地劳动力的平均年收入水平。尽管村干部报酬不是严格意义上的工资，村干部不脱产其职务报酬只能是误工补贴，但在物价高企的今天这点报酬实在不算多，而且村干部承接着来自管区和乡镇政府方方面面的工作任务，几乎所有的上级工作任务到村一级必须落在实处，村级补贴和村干部退休退职的待遇兑现都取决于村集体经济状况，税费改革后村级组织和乡镇政府一样普遍面临财力困难的状况，“在我国各省市都存在数量可观的空壳村，这些村集体经济薄弱，无力负担村干部工资”，［5］石镇三分之一的村年集体总收入低于五万元，因此在这种状况下村干部为数很少的一次性退休待遇并不一定能够兑现，和繁重的工作任务相比不相称，因此当前农村存在村干部工作动力不足的现实问题，其中一个主要原因是村干部的待遇标准不高，与村集体经济状况挂钩的待遇兑现机制使部分村干部实际收入偏低，正如石镇一村党支部书记所说“现在当农村干部在经济上是吃亏的”，因为“村干部每年基本上80%的时间用在完成政府任务上”。［6］

从上文分析可以看出当前村干部存在工作动力缺乏的问题，这也可以通过税费改革以来石镇村党支部书记更换频繁、主动辞职次数增多、镇和管区干部等多次做工作才勉强接着干等现象得到验证，乡镇政府要督促村干部完成分解的各项工作任务，由于缺乏经济手段，因此面子、私人关系等所谓正式权力的非正式运作现象纷纷出现，陈柏峰研究税费改革后乡村关系实践也发现，“乡镇政权自身权力弱化又缺乏可支配资源，这逼迫乡镇干部只有通过与村干部培养私人感情完成工作任务”，［7］这种现象在石镇同样存在，至于如何给足村干部面子又不违反上级的政策精神，乡镇干部只是在可能的范围内默许村干部谋取一定的好处，当然也包括与村干部吃饭喝酒、称兄道弟等面子工作。

（三）包村干部

为了保证各村按时完成乡镇政府安排的各项工作，乡镇政府一方面对农村干部进行工资补贴，另一方面实行乡镇干部包保制度，具体来说是乡镇领导干部包管区、乡镇机关干部包村，每个管区确定两三名乡镇包保领导、每个村确定两名乡镇包保干部，确保完成乡镇的各项工作，据石镇一名包村干部介绍，包村干部主要工作是传达、监督和督促村里完成镇里的工作任务，给村里开会、一起工作等，遇有难完成的重要工作任务要下到村里，甚至吃住都在村里和村干部一起完成乡镇政府布置的工作，乡镇政府对村庄工作的考核与乡镇包保干部的考核结合在一起的，乡镇包保干部与所包村的村干部一起奖励或受罚。随着新农村建设的推进，近年来村庄的基础设施建设、重点项目建设等和以前比多了起来，因此包村干部的一项新的职责是作为项目的具体责任人，推进重点项目建设的协调和服务工作，如养殖项目、种植基地以及农业产业化等。

（四）村财乡管与乡镇收章

村财乡管是各地乡镇比较普遍的做法，并非仅存在于石镇，如项继权所调查的30多个乡镇村中，绝大多数乡镇实行了村财乡管制度，［3］2金太军等对江苏12个县40多个乡镇的调查显示村财乡管也极为普遍，［8］因此村财乡管是理解当前乡村关系的一个重要内容。石镇从2006年开始实行村级财务账和款乡镇“双代管”，双代管最初针对的是村级财务管理中的一些不健全、个别干部侵占等现象出台的，村每月在规定时间到镇经管站报账，经管站负责村账簿和款项的管理，超过一定金额需要乡镇政府领导审批，通过这个办法强化了农村财务管理，有利于农村干部廉政建设，也密切了乡镇政府与村庄的关系。乡镇政府对农村强化管理的另一个措施是收公章，石镇从2012年开始把各村的公章上收到乡镇，这样村里就不能随便动用公章了，在规范了村级组织行为的同时，也强化了乡镇政府对村庄的领导地位，但这样必然弱化村民自治的功能，因此也就有了在村庄调研期间村主任向镇长提出的“镇里对村里也太不放心了吧”的抱怨，但抱怨归抱怨，公章还是要收归镇政府统一管理。

（五）人事控制

要确保村庄能够落实完成乡镇政府的各项工作任务，需要加强对主要村干部的人事控制，控制村党支部书记和村主任人选，选用乡镇政府认为工作能力强、能够主动服从的人选担任主要村干部，对乡镇政府来说非常重要，但2010年新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》规定乡镇政府与村委会之间是指导关系，乡镇政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项，并规定村主任、副主任和委员由村民直接选举产生，任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员，那么乡镇政府如何确保村委会贯彻落实乡镇政府的工作任务和工作意图，乡镇政府如何控制村干部的人事任免，促使村庄完成乡镇政府的各项工作任务，要达到这个目标处于乡镇政府与村委会的中间组织村党支部起到了重要作用。1999年制定的《中国共产党农村基层组织工作条例》规定，乡镇党委的主要职责之一是加强以党支部为核心的村级组织建设，村党支部的首要职责是贯彻执行党的路线方针政策和上级党组织及本村党员大会的决议，因此可以看出乡镇党委与村党支部之间是严格的上下级关系，乡镇党委可以根据村党支部的表现情况调整或任免村党支部书记，而该条例又明确规定村党支部是村各种组织和各项工作的领导核心、村党支部领导和支持集体经济组织管理集体资产，因此可以看出村党支部是村各种组织的领导核心，自然领导村委会，这与王雅林乡村调查所发现的村党支部书记拥有农村最高权力的实际情况一致。［9］由于乡镇政府与村委会之间不是直接的上下级关系，乡镇政府主要通过领导村党支部进而领导村委会，将乡镇政府的各种工作任务和工作意图通过村党支部的领导核心地位贯彻到农村中，控制村党支部的首要办法自然是乡镇党委对村党支部书记的任免、选配权，加之2002年中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》（中办发［2002］14号），明确提倡村党支部与村委会“一肩挑”，一肩挑的村党支部书记兼村主任自然要服从乡镇党委的领导，努力完成乡镇党委、政府布置的各项工作任务。乡镇政府除了通过村党支部实现对农村的领导之外，在村委换届过程中通过包村干部传达乡镇人事意图、在选举中通过各种措施确保乡镇拟定的人选成功当选村主任也是重要途径，因此组织好村委换届是乡镇政府农村组织人事工作的重要内容。

通过上文的分析可以看出，乡镇政府面临上级不同部门下达的各种考核任务和指标，通过对村干部的人事控制、财务双代管、上收村委公章、包村干部、工资补贴以及绩效考核等一系列措施强化对村干部的领导和控制，在这个过程中向村庄分解自身的考核指标和压力，从而对农村和村干部实现了有效的领导，乡镇通过这些措施将所属村庄和村干部变成自己的腿，改变自身处于压力型体制最基层的状况，分解完成上级政府的考核压力，这就是压力型体制下的乡村关系实践，自然也就回答了理论界争论不休的乡镇政府与村之间是领导还是指导的问题。

［1］贺雪峰，苏明华.乡村关系研究的视角与进路［J］.社会科学研究，2006（1）：5-12.

［2］吴理财.农村税费改革与“乡政”角色转换［J］.经济社会体制比较，2001（5）：20-26.

［3］项继权.乡村关系行政化的根源与调解对策［J］.北京行政学院学报，2002（8）.

［4］赵树凯.乡村关系：在控制中脱节——10省（区）20乡镇的调查［J］.华中师范大学学报：人文社会科学版，2005（5）：2-9.

［5］陈永刚，毕伟.村干部代表谁？——应然视域下村干部角色与行为的研究［J］.兰州学刊，2010（12）：69-72.

［6］徐勇.以民主政治建设增强村级组织的“草根性”［EB/OL］.http：//www.snzg.cn/article/2006/1029/article_227.html.

［7］陈柏峰.从利益运作到感情运作：新农村建设时代的乡村关系［J］.开发研究，2007（4）：66-70.

［8］金太军，董磊明.村民自治背景下乡村关系的冲突及其对策［J］.中国行政管理，2000（10）：55-59.

［9］王雅林.农村基层的权力结构及其运行机制——对黑龙江省昌五镇的个案研究［J］.中国社会科学，1998（5）：37-51.