基于国家治理的国家审计结果公告制度研究

陈宇

基于国家治理的国家审计结果公告制度研究

陈宇

审计结果公告制度是国家审计服务国家治理的重要途径，本文基于2003—2014年公开的207份审计结果公告，对其进行统计分析，研究国家审计结果公告如何在国家治理中发挥重要作用，指出目前审计结果公告中的不足之处，提出相应的对策建议。

国家治理；国家审计；国家审计结果公告

一、审计结果公告服务国家治理的理论分析

2011年国家审计署署长刘家义提出了国家审计“国家治理”理论，将人们对审计理论的认识提高到一个新的高度。国家治理的需求决定了国家审计的产生，治理的核心始终是如何让公共权力有效配置和运行，目标是实现国家良治。国家审计属于监督控制系统，服务于国家治理的决策系统，承担着对国家治理的执行系统实施监督和约束的职责，国家审计就是依法用权力监督制约权力（刘家义，2012）。国家治理的目标决定了国家审计的工作方向，十八大提出要建立健全权力运行制约和监督体系，同时强调“坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”，提出经济、政治、文化、社会、生态文明建设“五位一体”总体布局，在这样的国家治理背景下，国家审计应根据国家治理的要求确定审计重点，推动完善国家治理，实现良治。

基于国家审计与国家治理之间的关系分析，本文认为从审计机关层面来看，审计结果公告制度是国家审计服务国家治理的重要途径，是保障政治民主和公共受托责任有效履行的关键措施。审计结果公告的产生源于政府与人民间信息不对称，向社会公布审计结果一方面解除政府公共受托管理责任，另一方面保障了人民的知情权、参与权、表达权、监督权，促进政务信息公开化透明化，维护民主法治，是国家治理的客观需求。审计结果公告是国家审计发展的必然趋势，作为一种政治制度安排必将在国家治理中发挥重要作用。

2001、2002年颁布的《审计机关公布审计结果准则》和《中华人民共和国审计署审计结果公告试行办法》一起构成了我国国家审计结果公告制度的重要法律基础。2003年至2011年审计署共发布4个审计署审计工作发展规划，对审计结果公告工作提出了相应的任务与目标。2013年审计署印发的《审计署工作规则》中再次强调要完善审计公开制度，充分发挥国家审计的“免疫系统”功能，推动完善国家治理，在国家经济社会运行中发挥更大作用。本文以2003年12月至2014年期间审计署向社会发布的207次审计结果公告为样本，分析在国家审计服务国家治理的背景下，国家审计结果公告的现状与问题。

二、国家审计结果公告统计分析

1.2003年至今，审计结果公告从无到有，逐步完善，截至2014年11月审计署共公布了207份审计结果。由于2003年不满12个月，剔除这一年可以发现，审计结果公告数量呈不断增加趋势，尤其从2008年开始快速上升。2004至2014年11年间共公告184次，年均16.7次；2004年至2007年共公告23次，年均5.75次；2008年至2011年共公告91次，年均22.75次；2012年至2014年共公告92次，年均30.7次。这表明我国国家审计结果公告公开化程度在不断提高，党的“十六大”提出“要建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度，认真推行政务公开制度”；“十七大”更加重视发展基层民主，确保人民享有更多更切实的民主权利；“十八大”在以前的基础上指明“保障人民享有更多更切实民主权利的重点是扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督”。在这样的国家治理背景下，客观上要求审计机关加大审计公告力度和广度，建设服务性政府，增强为人民服务意识，有效服务国家治理。

2.从审计结果公告的文书结构来看，主要包括基本情况、审计评价、审计发现的主要问题及原因、审计处理情况及建议、审计发现问题的整改情况。有的审计结果公告为了便于读者阅读，附有一些易于使用者理解的资料。2008年《审计署2008至2012工作发展规划》提出“把审计监督与社会监督特别是社会舆论监督结合起来，不断提高审计工作的开放性和透明度，促进依法行政和政务公开。”从2009年开始，有9个公告附有审计署相关负责人就审计结果答记者问的链接，例如在2009年第5号审计结果公告《渤海水污染防治审计调查结果》中连接了“审计署农业与资源环保审计司司长黄道国就渤海水污染防治审计调查结果答记者问”。这表明审计机关逐渐加强与新闻媒体的联系和舆情研判，将审计监督与新闻舆论监督密切协调，充分体现了国家审计运用国家审计结果公告制度推动实现国家良治。

表1 2003─2014国家审计结果公告数统计 单位（份）

3.从审计结果公告的内容来看，审计工作的重点一直与国家治理的需求保持一致，通过分析审计结果公告的内容变化可以有力的印证国家审计服务国家治理，不断推动完善国家治理。

从表1可以看出中央部门预算执行审计一直是国家审计的重点，2003年至2014年共公告了29次，占总公告数14.1%，并且涉及的预算部门数量逐年增加，从2004年的10个部门增加到2013年的58个部门，通常一个公告包含几十个部门的预算执行情况审计结果，信息量非常大。中央预算执行情况反映了预算执行部门使用公共资金的状况，关系到政府宏观调控目标的实现和国民经济持续快速健康发展，是国家治理的基础，因此对中央预算执行进行审计和公告也是国家审计的重点内容。值得注意的是2011年开始审计署将本部门的预算执行情况进行单独公告，作为权力监督机构敢于揭露自身的问题，体现出政府部门不断推进权力运行公开化，让权力在阳光下运行，自觉接受社会公众的监督，这也是推进社会主义民主政治建设的客观要求。

国有企业是国民经济的核心，关系到国家的经济安全和政治稳定，企业审计可以监督国有资本运营权力，发现国有企业运行中的问题，为国家做出改善国有企业治理决策提供服务，因此加强国有企业审计是国家审计参与国家治理并发挥积极作用的重要措施之一。虽然从2010年才开始公告企业审计结果，时间比较晚但是对企业审计的重视程度却很高，2010年至2014年共公告59次，占总公告数比重最大为28.5%。企业审计结果公开既可以避免暗箱操作揭露违法违规问题，又可以借助社会舆论力量促进企业整改，发挥国家审计的监督职责，维护国家经济安全，推动实现国家良治。

政府重大工程投资项目主要包括城市基础设施建设、水利建设、高速公路建设、三峡工程、西气东输、西电东送等，这些项目一般工期长、规模大，耗用的人力物力资金都很高，也是最容易出现问题的地方。党从十六大以来一直强调社会建设，十八大提出“在改善民生和创新管理中加强社会建设”，以改善民生为目标的社会建设已成为国家治理的重要内容，这也决定了国家审计的重点方向。从2003年到2014年几乎每年都有公告重大工程投资项目的审计结果，共公告26次，占比12.6%。民生问题一直是党中央最关心的问题，十七大提出“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，十八大在“五有”的基础上提出“要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题”，第一次提出“社会保障是保证人民生活、调节社会分配的一项基本制度”的论断和“健全全民医保体系，建立重特大疾病保障和救助机制”的任务，这必然要求国家审计监督重点民生资金的运行和项目建设情况。“重点民生资金和民生项目审计”和“重大突发事件审计”分别公告20次和17次，占9.7%和8.2%。2012年开始对城镇保障性安居工程、社会保障资金，农村医疗服务体系建设、财政扶贫资金审计结果进行公告，充分体现审计工作不断适应国家治理的变化。审计机关通过审计涉及民生的专项资金，监督政策措施的贯彻落实情况，揭示和反映损害人民利益的问题，提供与民生相关的信息，可以让公众及时了解政府的公共财政利用和政策执行情况，维护人民群众的根本利益。

土地资源环境审计也是国家治理理念变化后的一项需求，十七大将建设生态文明作为建设小康社会的新要求之一，十八大第一次将生态文明建设纳入总体布局，这反映出国家治理理念的重大发展，审计工作也应主动与其适应。土地资源环境审计共公告15次，占7.2%，近年来此类公告已成常态化，2011年就有4份，审计机关通过关注国土利用、资源节约、生态环境保护等方面，揭示违法违规问题，维护国家生态安全，在服务国家治理中发挥重要作用。

金融审计、涉外审计、地方政府债务审计结果在近些年也不断公开，金融机构、对外投资、政府债务直接关系到国家经济运行的安全性。国家治理的首要任务是维护国家经济安全，党的十六大将国家经济安全提升到战略高度，提出“在扩大对外开放中，要十分注意维护国家经济安全”；十七大提出“要完善内外联动，互利共赢、安全高效的开放型经济体系”；十八大再次提出“全面提高开放型经济水平，提高抵御国际经济风险能力”。审计机关一直将维护国家经济安全作为首要任务，通过揭示和反映经济社会运行中的突出矛盾和风险，为维护国家经济安全提供可靠的信息。

4.表2统计了审计结果公告的类型，主要有审计结果、审计调查结果、跟踪审计、整改结果、案件办结、对社会审计机构质量检查这六种类型。《“十二五”审计工作发展规划》指出“把审计发现问题的整改情况作为审计结果公告的重要内容；坚持和完善特定审计事项阶段性审计情况公告，重大案件查处结果公告制度”，即要求审计机关对整改结果、跟踪审计结果、案件办结情况进行公告，将审计监督与社会监督结合起来。从表2中可以看出，从2006年起，审计署开始专门把整改结果作为审计结果公告，在以前年度仅是在公告中提及整改落实情况，说明审计机关开始重视整改问题，并从2011年起连续四年单独公布审计整改结果公告，标志着审计整改结果公告常态化。2003至2014共公布了10份整改结果公告，8份是关于“中央预算执行和其他财政收支审计查出问题的整改结果”，另2份是关于“财政支农资金审计调查发现违规问题整改结果”和“企业节能减排审计调查整改结果”。

表2 审计结果公告类型统计 单位（份）

表3 中央预算执行和其他财政收支审计查出问题的整改结果统计

表3统计了截至2014年公布的以往年度“中央预算执行和其他财政收支审计查出问题的纠正情况和整改结果”的部分统计指标。通过横向对比可以看到整改资金不断增加，整改落实情况也不断改善，从2004年完善各项制度规定472项到2012年的1998项，移送案件共996起，说明审计查处力度不断增强，通过公告整改结果，促进政府行为的公开透明。

2008年当年公布了4份“汶川地震抗震救灾资金物资跟踪审计情况公告”，2009年至2012年连续四年公布了5份“汶川地震灾后恢复重建跟踪审计结果”；2010、2011、2012年对玉树地震抗震救灾资金物资进行跟踪审计；2013年和2014年对重点民生项目城镇保障性安居工程跟踪审计并公告。跟踪审计结果公告还包括政府重大工程投资项目，如京沪高速、三峡工程、西气东输二线、北京奥运会等。将这些与人民群众利益密切相关的工程项目的持续审计情况向社会公告，一方面维护公众的知情权、参与权、管理权，另一方面查出各种违法违规和有令不行、有禁不止的行为，保证政令畅通，推动政策措施的的落实，促进完善国家治理。

2010年开始公告违法案件办结情况的审计结果，2010至2014年分别披露36、67、95、53、94起案件和事项，及时向社会公众披露涉案单位及人员的处理情况。党的十七大创造性提出“反腐倡廉建设”这一概念，十八大明确提出“坚持走中国特色反腐倡廉道路”，审计长刘家义指出“腐败就是运用公共权力谋取私人利益，是国家治理中最严重的威胁之一。”采用审计结果公告制度揭露违法违规行为，结合社会舆论，对不法行为形成威慑，可以促进官员行政廉洁，防范经济犯罪行为发生。国家审计通过审计结果公告制度传达出任何人都不得有超越宪法和法律的特权，充分体现依法治国精神，是完善国家治理的有效途径。

三、对策建议

国家审计结果公告制度经历了从无到有不断完善的过程，审计公告公开化程度越来越高，涉及的领域不断扩大，促进了依法行政、政务公开及问责制度的推行，为社会公众了解政府部门履行职责情况、参与国家治理提供了重要信息和渠道，有力地推动落实社会公众在国家治理中的知情权和参与权，在完善国家治理中发挥了重要作用。

但是审计结果公告制度仍然存在许多待改进的方面。审计机关应该加大审计结果公告数量，根据2013年《审计署工作规则》，“凡涉及群众切身利益、需要群众广泛知晓的事项以及其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的事项，均应通过审计署门户网站、审计结果公告、新闻发布会以及报刊、广播、电视等方式，依法、及时、准确地向社会公开，主动回应相关方面的关切。”目前的审计结果公告数量还远远不够，仅是审计完成项目的一小部分。

根据本文的统计发现，2004、2006、2007年仅在“中央预算执行和其他财政收支审计查出问题的纠正结果”中概括的公告国有企业领导人员任期经济责任审计发现问题的纠正情况，2010年开始在案件办结结果公告中披露了具体的涉案人员违法行为及处理情况，包括国有企业领导人和党政干部，经济责任审计结果的公开力度虽有增强但还不够。十八大提出“健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。2014年在2010年发布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》基础上，制定了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》，明确规定了“审计机关依法依规对党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任履行情况进行监督、评价和鉴证”，并指出“按照有关规定，在一定范围内通报审计结果，或者以适当方式向社会公告审计结果”。这表明加强经济责任审计公告力度，规范经济责任审计公告形式将是今后审计工作的重点方向，有助于推进党风廉政建设和反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化。

审计整改工作还有较大提高空间，随着公众监督意识不断增强，公众已不满足知道审计发现的问题，更想知道相关部门是如何解决问题。所以审计机关应将审计发现问题与整改情况相结合，对公告的每个问题是否整改都进行详细披露，在公告内容上前后具有连贯性。将审计整改与问责、结果公告制度结合起来，利用审计结果公告制度充分发挥社会舆论监督作用，督促被审单位整改。

[1]刘家义.论国家治理与国家审计[J].中国社会科学，2012（6）.

[2]刘家义.以党的十八大精神指导审计工作推动完善国家治理和促进小康社会建设[J].行政管理改革，2012（12）.

[3]中华人民共和国审计署.《审计署2008至2012年审计工作发展规划》[EB].http://www.audit.gov.cn.

（作者单位：中南财经政法大学）