善治理论视角下社会组织改革创新探究

李华

摘 要： 社会组织在推动社会变革和完善社会治理方面已经成为党和政府可信可靠的得力助手。江苏省苏州太仓市，南京建邺市，浙江省宁波海曙区、北仑区和绍兴柯桥区作为沿海经济发达区的县级区（市），近几年社会组织建设从探索期逐步走向成熟，并摸索出各种不同的发展模式，为其他地区的社会组织发展提供了很好的借鉴。以治理和善治理论为政治分析框架，对5区（市）的培育模式进行比较分析，探究经济发达地区区（市、县）社会组织培育发展机制，具有一定现实意义和启示作用。

关键词： 善治;社会组织;培育发展;创新管理;政社互动

中图分类号：C916 文献标识码：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2015.06.03

一、问题的提出

社会组织在推动社会变革和完善社会治理方面已经成为党和政府可信可靠的得力助手。目前，发达国家、发展中国家每万人拥有社会组织数一般分别超过50个和10个，如德国120个、法国110个、日本97个、美国52个、新加坡14.5个，而我国平均只有2.4个，其中香港25个、青岛6.5个、上海6.1个、深圳3.5个。[1]11从总体上看，目前我国特别是经济发达地区社会组织培育发展相对缓慢，功能作用发挥不够充分。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出，要加强社会组织建设，推动社会组织健康有序发展;党的十八大报告提出，要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制” [2]35;十八届三中全会强调，“要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系”[3]。十八届四中全会上《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，全文8次提及“社会组织”，在11个部分20余处对社会组织改革发展和作用发挥，做出新部署，提出新要求。[4]

江苏省苏州太仓市，南京建邺区，浙江省宁波海曙区、北仑区以及绍兴柯桥区作为沿海经济发达区的县级区（市），社会组织建设从探索逐步走向成熟，并摸索出了各种不同的发展模式，为其他地区的社会组织发展提供了很好的借鉴。

二、分析框架：治理和善治理论与社会组织培育的机理

（一）治理和善治理论

治理和善治理论是20世纪90年代兴起的政治分析框架。治理理论创始人詹姆斯·罗西瑙认为，治理是一种由共同的目标支持的管理活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。[5]35善治，即良好的治理，也称为治理的最佳状态。达尔认为，善治试图在代议制民主的框架内增加直接民主的含量，以此来纠正代议制民主的缺陷。[6]118

从宏观上讲，善治的本质是国家与社会相互合作共同管理公共事务，从而使两者达到良好的关系状态。从微观上讲，善治是掌握公共权力的政府机构与拥有公民权利和各种民主权利的公民共同管理社会事务的机制和过程。在这一过程中，政府的服务意识、合作意识、效率意识大大增强，行政权力很少或尽量避免单方面的强制，政策制定、推行的过程是建立在公民协商合作的基础上。其基本内涵包括三个方面：一是它是政府与社会合作共治的治理体制;二是政府在权力的运行上由原来的单向命令变为双向互动;三是充分尊重社会方面的权利，最大限度地建立社会共识和社会认同，充分调动社会的积极性。[7]71

20世纪90年代中后期，我国学者开始关注善治理论。改革开放以来，随着我国公民意识的加强、公民社会的不断发育，政府的治理理念开始向善治转变。而政府只有转变职能、实现多元化主体治理，才能实现善治，才能有效应对纷繁复杂的社会问题和社会需求。

（二）社会组织的概念

国际上通常称社会组织为“志愿者组织”或者“非营利组织”，主要指以促进国家经济和社会发展为己任、不以营利为目的、具有正式组织形式且属于非政府体系的社会组织，相类似的概念还有“第三部门”“公民社会”“非政府组织”等。[8]7根据社会组织性质的不同，社会组织可分为社会团体和民办非企业。社会组织承担了政府转移的部分公共服务职能，同时又发挥自身优势，在社会救助、社区管理、文化娱乐、心理卫生、教育就业等特殊领域帮助政府解决了许多社会问题，在社会治理中起着“黏合剂”和“催化剂”的作用，客观上成为社会治理的有效补充。

（三）治理、善治理论与社会组织培育的机理

从国家层面讲，社会组织是国家治理体系的一种有益补充。社会组织承接了国家和政府的部分社会管理职能，在协调国家、社会与市场三者的关系上发挥着独特的优势，尤其是在提供更多元、更有效、更便民的服务上，是其他组织无法比拟的。从社会层面讲，社会组织可以引导和培育社会各类参与主体主动参与社会治理，积极进行利他性的公益活动。因此，社会组织的发育状况也成为衡量一个国家和社会自由发达程度的重要标志。发达国家的经验也表明，只有大量社会组织参与公共服务和社会管理实务，才能有效弥补公共服务及社会管理的市场失灵和政府缺位，形成政府与民间共同治理的结构，从而推动传统政府向现代公共服务型政府转变。从个人层面讲，社会组织是民众参与治理的大平台，一方面它可以促进民众参与社会管理，是民众合法利益的维护者，也是民众话语权的代表;另一方面它也强化了个人的社会责任感和公民意识，有利于提升公民个体道德素质和社会参与能力。

三、实证分析

（一）数量与规模

近5年来，5区（市）社会组织增量迅猛、规模不断壮大。截至2014年底，苏州太仓市和宁波海曙区登记备案的社会组织达1 783个和1 649个，无论是数量还是质量都达到高峰。绍兴市柯桥区各类登记在册的社会组织共348家，其中社会团体、民办非企业单位分别为175家和173家，相比2009年分别增长16.5倍和18.2倍，实现飞速增长。（见表1）南京市建邺区社会组织近年来发展也较快，年均增长30%。另外，5区（市）的社会组织门类较为齐全，涉及政治、经济、教育、社会工作、卫生、文化、居家服务、商务服务和体育等方向，其中教育类民办非企业单位最多，占总数的70%左右。5区（市）社会组织从业人员、总资产等稳步上升。建邺区社会组织的总资产已达16 586万元，年度总收入达8 564万元。①

（二）活动与成效

为营造有利于社会组织发展的文化氛围，5区（市）社会组织十分重视宣传引导，结合多种形式加强宣传教育，苏州太仓市每年开展“二十佳”社会组织评选活动，绍兴柯桥区开展“十佳”社会组织评选，涌现出一批批先进社会组织典型。 2013年，苏州太仓市104个项目中，项目实施分布在全市80个社区，有150名社区工作者、2 000余名志愿者和100多名社区社会组织领袖参加社区公益服务，惠及社区居民6.5万人，深受社会好评;宁波海曙区67个区级重点公益创投项目共计服务8.2万多人次，其中老年人5.1万人次、残疾人1万人次、青少年1.7万人次，开展各类项目活动2 000多场次，直接和间接受益人群达8万人，基本覆盖了各类人群的服务需求;绍兴柯桥区注重打响微动力志愿服务社会组织“金名片”，平台已注册志愿者9 487人、服务团队233个，深入开展“爱心剪”、关爱空巢老人、春日暖阳助学行动等项目化品牌活动486项，服务时间达13 000余小时，2014年“微动力”志愿服务组织获绍兴柯桥区“区长奖”。①

（三）管理与经验

1.以强化制度建设为重点，完善社会组织工作体系

一是制度建设方向，大力推进制度建设，规范培育扶持发展社会组织的指导性政策。宁波海曙区、苏州太仓市先后于2008年、2012年出台社会组织培育发展的政策性文件，重点明确了社会组织培育发展的优惠措施、扶持资金、人员经费。如苏州太仓市社会组织在水、电、气、通信等方面，可以享受与居民用户同价的优惠收费，同时在税收、房租、活动开展、日常必要运行经费上予以扶持;对入驻孵化中心的社会组织还给予1 800元的人员补助经费。①二是组织体系方面，初步建立起区（市）、镇（街）、社区三级社会组织服务网络，区（市）级层面有专门办公场地（孵化中心），面积大致为1 000～2 000平方米不等，并配备5～8人不等的日常专职工作人员，由事业编制人员、专职社工等组成。苏州太仓市还成立社会组织专家库，指导社会组织培育发展工作。①三是资金扶持方面，宁波北仑区每年的公益创投资金是400万元，苏州太仓市每年投入300万元，宁波海曙区每年投入200万，绍兴柯桥区2015年计划为150万元。（见表2）

2.以创新管理为抓手，加大社会组织工作推进力度

（1）创新管理模式。一是搭建信息化服务平台。宁波海曙区建立社会组织81890数据平台，整合社会资源，形成社会组织供需信息公开网络;绍兴柯桥区借助轻纺城市场力量，依托相关技术公司，构建具有柯桥特色的信息化服务平台网站，通过大数据平台有效处理全区公益服务的供给和接收。二是加大分类登记、备案力度。5区（市）除政治类、宗教类等法律规定的社会组织必须严格审查后才予以登记外，进一步降低准入门槛，涉及行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类的社会组织可以直接向区民政部门登记。此外，还加大对文化类、生活服务类和公益类社会组织的备案力度。三是完善等级评估制度。例如，宁波海曙区委托专业第三方对社会组织定期开展年度等级评估，评估结果作为购买社会组织服务、认购公益创投项目的重要依据。①

（2）加大监管力度。一是强化随机抽查。例如，宁波海曙区、苏州太仓市不定期上门检查社会组织的财务状况和活动记录，督促其完善内部制度和依法开展活动，提高社会组织的法律意识和规范化管理水平。二是加强联合执法。实现民政、公安、工商、教育、文化等部门联动，严格查处非法社会组织或社会组织的违法违规行为。三是建立信息监管平台。及时公布社会组织运行情况，鼓励社会公众参与社会组织的评价与监督。

3.以宣传活动为载体，营造全民参与氛围

一是拓展宣传教育的广度。借助微信、微博、报纸、电视、广播等媒体，进行社会组织的宣传教育，在政府、社会、公民中形成共识，营造全社会关注、支持社会组织发展的舆论氛围。二是加大全民参与的力度。鼓励各类组织、企业、个人主动投身社会组织的创建，尤其鼓励大学生、专业人才参与。一方面，设立奖励基金。积极评选“十佳”社会组织和先进人物，并对其进行适当奖励，激发公众参与社会组织的积极性。另一方面，提供晋升空间。在行政和事业编制人员招考中，对符合一定条件、连续从事3年以上社会组织工作的大学生社工，给予定向岗位招考的优惠政策。三是提升典型引导的深度。例如绍兴柯桥区结合“三个柯桥”的战略目标，正面宣传优秀社会组织和先进人物，不断传递社会正能量，让全社会意识到社会组织的发展不仅与每个公民息息相关，更关系着“三个柯桥”的全面推进和及早实现。①

四、模式考察

（一）北仑模式：行业准入的低洼区

2006年，宁波北仑区在全省率先出台了基层社会组织备案管理制度，降低了基层社会组织的管理层次和基层社会组织获得合法地位的条件，明确了以街道办事处、乡镇人民政府作为基层社会组织的备案机关，授权社区居委会、村民委员会为基层社会组织的业务主管单位。因此，大量原来不符合登记注册要求的社会组织通过备案确立了合法地位，并被纳入政府监管。同时，各类社会组织只要会员人数达10人以上，有负责人和章程，有相对固定的活动场所，就可以通过备案方式获得相应的法律地位。此外，为解决社会组织资金短缺的矛盾，该区充分利用企业向区民政局捐助中心捐赠可以享受税收优惠的政策，建立企业定向捐赠税收优惠制度。即以区民政局捐助中心为中介和平台，引导企业定向捐赠公益性社会组织;区民政局则出具捐赠发票并负责将捐赠款足额转给定向的社会组织，这样企业的捐赠支出在年度利润总额的12%以内则可以税前列支，激发企业捐助的热情和动力，更给社会组织带来可观的公益资金。据统计，制度实施6年来，全区企业通过定向捐赠方式向公益性社会组织（除区慈善总会外）捐款已达720多万元。①

（二）太仓模式：政社互动的典型区

苏州太仓市社会组织建设形成了政府、企业、民间人士共同支持、同向发声的“大合唱”。一是财政支持力度逐年递增。2014年，苏州太仓市设立300万公益创投资金，用于资助110个社会组织项目。二是企业认购。太仓市一半公益创投项目由企业认购，拓宽了企业回报社会的途径。三是社会捐助。太仓市党政领导、民主党派、个人等热衷捐助公益创投项目，全民关注社会组织发展的氛围较为浓厚。此外，为保障社会组织培育壮大，太仓市聘请上海、江苏等地高校的近10名相关专家组成顾问团，帮助孵化中心做发展规划、进行技术指导。另外，还建立庞大的志愿者队伍，仅“义工联合会”一家就拥有5 000名志愿者，人员身份涵盖政府、企业、社会等各界，庞大的志愿者队伍为社会组织开展服务提供了有力支撑。①

（三）建邺模式：项目管理的专业区

2009年10月，建邺区政府联合南京市民政局和爱德基金会共同发起成立“南京爱德社会组织培育中心”，这是全国首家政府与民间合作创办的社会组织孵化器，主要为入驻的社会组织提供共享的空间、专业的咨询和培训、有效的资源链接等，在机构设置、内部管理、资源发掘等方面为社会组织提供帮助，提高社会组织的服务能力，被业界称为社会组织的“项目操盘手”。在不到两年时间里，“爱德社会组织培育中心”先后为12家社会组织提供了培育服务。①

（四）海曙模式：体制灵活的创新区

首先，宁波海曙区采取“社会组织管理社会组织”的方式，服务中心不纳入行政事业机构编制，赋予中心更多的发展空间，最大程度地倒逼中心筹集资金、激发活力;中心专职人员均为社工，在提供服务、整合资源上更有针对性、实效性;每月定期开展交流会，促使入驻的专业机构更接地气、草根机构更为专业。第二，宁波海曙区提出了筹划建立“社会工作委员会”（简称“社工委”）的设想。“社工委”作为政府常设机构，统筹规划、协调和推进区域社会组织发展工作。宁波市加快政府职能转移，探索部门购买社会组织服务试点，形成了社区建设、社会组织建设、社会工作“三社联动”、多向互惠融合、全面协调发展的良性发展格局。第三，服务贴心。宁波海曙区社会组织服务中心成立社会组织发展基金会，负责处理来自社会各界的财务捐赠，该基金会由于具备独立法人资格，可以为相关捐赠主体提供发票凭证，在一定程度上减少了一些企业的后顾之忧，保障了社会尤其是企业善举的持续性。①

（五）柯桥模式：从“官”到“民”的探索区

由绍兴市柯桥区柯桥街道团工委发起成立的“微动力”志愿服务平台，原先为一家官办的社会组织，以自主开发的“微动力志愿者”网站和特色公益项目为载体，为社会对接各项服务活动，输送正能量。2013年10月，该网站正式注册成立柯桥街道微动力志愿服务中心（民办非企业单位），迈出从官方组织向社会化组织转型的第一步。微动力志愿服务中心不仅解决了慈善事业上普遍存在的信息不对称问题，更理顺了民间爱心、慈善组织和政府3者的关系平台。

五、 瓶颈与困惑

（一）发展不够平衡

第一，社会组织的总量不平衡。每万人拥有的社会组织数量最多的宁波海曙区为55.24个，最少的绍兴柯桥区仅6.6个，相差悬殊。（见表3）

第二，结构不合理。在册登记的社会组织公益慈善类数量偏少，民办非企业单位主要集中在教育、养老、社区服务等行业;传统型社会组织多，高层次、现代服务型社会组织少，专职社工缺口较大。以绍兴柯桥区为例，目前全区登记在册的助理社会工作师、社会工作师只有46人和23人，且多由社区干部兼职，难以对社会组织开展经常性指导和服务。苏州太仓市调查发现，该市的社会组织专业人员偏少，且难留住，社工收入偏低，仅4万～6万元/年。①

（二）政社互动不够充分

政府在社会组织培育方面一味地停留在行政命令、一元式指导上，缺少与社会组织的充分沟通、互动。由于受到参与政府决策渠道和方式等因素的影响，一些自身力量不足的社会组织在利益博弈上更显得弱势。2014年，海曙区的公益创投资金为200万元，据他们反映，这笔资金远远不能满足该区社会组织的服务需求。太仓市政府根据项目规模不同资助1万～5万元的资金，许多中标的社会组织只能默认，没有一个社会组织敢于站出来与政府讨价还价。①

（三）社会力量参与不足

从5区（市）的调查情况看，社会力量普遍较少参与公益创投项目。仅宁波海曙区做得比较好，2014年共有近100家企业参与公益创投项目的实施活动，投入资金155万余元，该区区长还自掏腰包，带头认捐了一个“自闭症青年油画创作中心”公益创投项目。但是，其他几个区（市）基本上没有企业来认捐公益类服务项目。①

（四）监管力度有待加强

一是我国目前对社会组织制度建设方面尚未出台专门的法律，仅以行政法规规范社会组织的活动，社会组织在承接购买职能方面缺乏法律依据。二是社会组织在承接政府职能方面，5区（市）基本上都出台了相关管理办法，但一些地方的社会组织存在多头申报有关创投项目，致使财政资金多头支出现象。例如调查宁波海曙区发现，相关政府部门设立了名目繁多的公益项目，但是个别社会组织受利益驱动多头申报。三是一些区（市）的社会组织在公益创投项目的实施效果与预期达成的承诺反差较大，存在标准降低的现象，这方面政府对其制约的措施还有待加强。

六、结论

培育和发展社会组织不是一件轻而易举之事，也不是一朝一夕之功，它是一个系统工程、战略工程、百年工程。在战略层面、顶层设计上，协同参与、行政推动，人才保障、资金投入，加强教育，营造氛围等方面应加以努力。

（一）发展空间层面

加大政府改革力度，全面构建政府与社会组织友好合作的伙伴关系，这是关系社会组织培育发展空间的关键所在。一是政府要加大制定权力清单工作力度，依法划定社会组织发展空间，哪些职能转移给社会组织要有明确的计划表和路线图，并公布于众。二是政府要建立公平选择社会组织承接政府职能的机制，并主动提供资源，有效引导社会组织的发展方向。

（二）组织体系层面

强化协同管理，加大社会组织工作推进力度。建立社会组织培育发展组织体系。根据苏州太仓市、宁波海曙区的做法，参照深圳、珠海等地的经验，在区（市）级层面成立社会组织工作委员会（简称“社工委”），由分管区长任主任，成员由宣传、统战、民政、工商、总工会、共青团、妇联等部门负责人组成;下设办事机构，由民政局社会组织业务科室主持日常管理工作。区、镇（街）、社区3级设立社会组织服务机构，机构性质均为民办非企业单位;功能定位宜为政策咨询、资源配置、公益需求收集、项目管理、信息服务等。此外，强化典型引导，营造发展氛围。结合各区（市）基本实现现代化和区域阶段性工作目标，正面宣传优秀社会组织和先进人物，不断传递社会正能量，让全社会意识到社会组织发展不仅与每个公民息息相关，更关系着全社会的基本现代化甚至“中国梦”的早日实现。同时创新载体，加大力度引进、吸纳国内外社会公认度高、对区域社会组织发展有引领作用的社会组织。

（三）管理层面

强化顶层设计，加大资本投入。要切实把社会组织的培育和发展工作纳入区（市）经济社会的发展大局中来谋划统筹。一是强化规划引领。制定社会组织近期（1—3年）和中长期（5—10年）发展规划。重点就社会组织的培育发展目标、方向、重点类型、创投资金、政策扶持等方面进行明确和细化。二是强化政社互动。充分利用财政资金、企业资本、民间资本和境外资本，积极搭建政府、企业、民间、境外资本与社会组织之间的服务平台，拓展多元化融资渠道。三是加大监管力度。联合民政、公安、工商、教育、文化等部门严格查处非法社会组织和合法社会组织的违法违规行为，不定期上门检查社会组织的财务状况和活动记录，督促其完善内部管理和依法开展活动，提高社会组织的法律意识和规范化管理水平。

（四）自身建设层面

强化自律，规范运作。一是建立现代社会组织的运行机制，从制度层面明确社会组织的法人治理机构、筹资渠道、财务审计等环节。二是完善信息公开制度，探索完善政府、企业和社会组织广泛参与社会组织考核评价的机制，如建立社会组织服务业务投诉制度，让社会公众参与社会组织的管理和评价。三是出台严格的责任追究制度，对有不良记录的社会组织进行严格审查和科学化考核，在提升整体素质和服务能力上再下功夫。四是进一步研究激发社会组织高效运行的动力机制。

注  释：

①以上数据根据各相关区（市）政府网站公布的数据及实地调研所得的数据整理而成。

参考文献：

[1]岳金柱.解决制约培育和发展社会组织“瓶颈”对策的思考[J].社团管理研究，2009（11）.

[2]十八大报告文件起草组.十八大报告辅导读本[M].北京：人民出版社，2012.

[3]刘千里.创新社会治理必须着眼于维护最广大人民根本利益[EB/OL].http：//news.cnr.cn/native/gd/201311/t20131112_514111899.shtml，2013-11-12.

[4]新华视点.十八届四中全会公报全文[EB/OL].http：//www.js.xinhuanet.com/2014-10/24/c11129698-36_3.htm，2014-10-24.

[5][美]詹姆斯·罗西瑙编.没有政府的治理[M].张胜军，刘小林，等译.南昌：江西人民出版社，2006.

[6][美]罗伯特达尔.论民主[M].李柏光，等译.北京：商务印书馆，1999.

[7][美]埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事务的治理之道：集体行动制度的演进[M].余逊达，陈旭东，译.上海：上

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[8][美]特里·N.克拉克，等.社区社会组织发展模式研究：中国与全球经验分析[M].夏建中，译.北京：中

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