TPP国际贸易规则的谈判及对中国的挑战

潘月星　赵军

2015年10月5日，跨太平洋伙伴关系协定（TPP）谈判已达成基本协议，这将对国际贸易体系规则及中国主导东亚经济一体化进程产生深远影响。从TPP国际贸易规则发展演变历程与协议核心内容及机制特征来看，新的国际贸易规则将发生新的变化：其一，货物贸易与发达国家占优势的环境标准、劳工权益相联系；其二，服务贸易与投资保护将成为国际贸易规则的核心和重点；其三，取消发展中国家区别对待原则的“市场自由主义至上”将成为新的国际贸易规则基本理念。目前，中国尚未启动加入TPP谈判，但中国对美国主导的TPP国际贸易规则谈判持积极和开放态度，不排除未来加入的可能性。本文主要对TPP谈判机制与贸易规则以及对中国的挑战进行了分析，并提了相关应对的策略。

一、TPP协议谈判的发展演变历程

跨太平洋伙伴关系协定（TPP）是由美国主导，新加坡、新西兰、智利和文莱发起的亚太地区12国共同参与，旨在推进成员国之间全面削减关税、扩大服务贸易、强化知识产权保护、保护环境和劳工权益等领域达成统一规范的一项多边自由贸易协定。目前，跨太平洋伙伴关系协定（TPP）成员国数量已占据亚太经济合作组织“半壁江山”，GDP总额约占世界经济总量的40%，贸易总额约占全球贸易总额的1/3，经济总量及整合程度已超越以东盟为核心的区域全面经济伙伴关系协定（RCEP），成为亚太地区最重要的经贸合作协定。2015年10月5日，跨太平洋伙伴关系协定（TPP）经历20余次成员国磋商谈判，最终在美国佐治亚州亚特兰大举行的部长级会议上就成员国之间进行自由贸易，并在服务贸易、环境保护、劳工权益及知识产权等广泛领域统一规范问题达成基本协议。回顾TPP国际贸易规则发展演变历程，大致可以分为酝酿、起步和发展成熟阶段。

酝酿阶段（1990-2000年）：这一时期，全球区域经济一体化进程加快，各种双边、多边和区域贸易协定迅速建立和发展。其中，最为重要的是亚太经合组织（APEC）的产生。1994年APEC茂物峰会部长级会议上发表《茂物宣言》中阐述“开放的地区主义”理念，提出推进成员国之间实现贸易投资自由化目标时间表。在APEC推动下，亚太地区各经济体对外开放程度不断提高，追求贸易自由化的愿望也日益强烈。1998年，美国与经济对外依存度较高的新加坡、新西兰、澳大利亚和智利等五国提出建立以加速亚太地区贸易自由化为目标的“太平洋五国协定（P5）”。随后，美国因“9.11事件”发生，布什政府将目标重点转向反恐，无暇顾及推进“太平洋五国协定（P5）”，最终由新西兰、新加坡和智利三国继续推动亚太地区高标准贸易自由化进程，这为TPP前身P4的出现奠定了重要基础。

起步阶段（2001-2008年）：这一时期，WTO多边贸易体制进展缓慢，多哈回合谈判陷入僵局、徘徊不前。然而，区域自由贸易协定（FTA）却出现迅速发展之势，中日韩三国与东盟区域自由贸易协定（FTA）先后相继谈判成功，亚太地区成为全球区域自由贸易协定（FTA）中心。受此影响，2002年，新西兰、智利和新加坡三国正式发起跨太平区域自由贸易谈判。2005年，文莱也宣布加入谈判。当年6月，新西兰、智利和新加坡三国正式完成首个跨太平洋自由贸易协定（TPSEP）谈判。随后，文莱也完成相关谈判并与新西兰、智利和新加坡在货物贸易、服务贸易、投资及知识产权等领域共同签署跨太平洋战略经济伙伴关系协定（TPSEP）。至此，“P4”协定正式成立，即跨太平洋伙伴关系协定（TPP）的前身。

发展成熟阶段（2008-2015）：这一时期，2008年国际金融危机爆发，美国国内经济深受金融危机重创，为化解金融危机和复苏经济以及配合美国“亚洲再平衡战略”重心转移的需要，加上美国伊拉克战争和反恐基本结束，美国将跨太平洋伙伴关系协定（TPP）作为介入亚太地区经济一体化进程的重要杠杆工具。2008年美国正式加入跨太平洋伙伴关系协定（TPP）谈判，至此TPP谈判进入美国主导阶段，使以往名不见经传的小国之间的区域自由贸易谈判一夜之间名声鹊起。2009年底，跨太平洋战略经济伙伴关系协定（TPSEP）更名为跨太平洋伙伴关系协定（TPP）；随后，在美国的极力推动下，经过各成员国之间艰辛磋商谈判，跨太平洋伙伴关系协定（TPP）谈判取得实质性进展，并于2015年10月5日宣布，跨太平洋伙伴关系协定（TPP）谈判已就广泛领域统一规范问题达成基本协议。

二、 TPP协议机制与国际规则的谈判

（一） TPP协议核心内容

TPP是一个“全面的、广覆盖、高标准”的自由贸易制度安排，涉及贸易领域各个方面，所涵盖的内容非常广泛，主要包括货物贸易、原产地原则、关税程序、贸易救济措施、动植物卫生检疫、技术性贸易壁垒、竞争政策、知识产权、服务贸易、政府采购、临时入境、政策透明度、国有企业监管、气候变化、争议解决以及环境保护和劳工权益等核心内容，旨在削减或取消所有成员国之间的产品贸易关税，最终实现“零关税”和商品自由流通。

（二） TPP协议机制特征

一是合作对象跨区域性。TPP成员国经济总量占据全球40%以上，是当今亚太地区唯一涉及太平洋东西两岸，联接亚洲、大洋洲及美洲的多边区域自由贸易协定。TPP成员国中属东亚的有日本，东南亚的有越南、新加坡、文莱、马来西亚和越南，南美洲的有智利和秘鲁，大洋洲的有澳大利亚和新西兰，北美洲的有美国和加拿大，中美洲的有墨西哥。TPP成员国中政治、经济和宗教信仰各有差异，有利于TPP突破传统地理界限进行跨区域经济合作。

二是涵盖内容广泛性。TPP协议所涵盖内容除一般自由贸易协议所规定的货物贸易、原产地原则、关税程序、贸易救济措施、知识产权、竞争政策等内容之外，还规定了成员国之间的敏感部门领域，例如国有企业监管、环境保护和劳工权益、政策透明度等问题。

三是贸易高度自由化。TPP旨在建立一种全面的高度自由化贸易安排，且不受原有成员国之间的双边自由贸易安排协议的约束，使成员国之间彻底废除关税环节，实行“零关税”。相比当前其他双边自由贸易安排体系而言，TPP成员国之间高度自由贸易化是其最大的特点和优势。

四是吸纳新成员灵活性。TPP是一个全面、开放的区域贸易协定，自TPP建立之日起就秉承开放态度，先后吸纳文莱、秘鲁、澳大利亚、越南、马来西亚、加拿大、墨西哥及日本等不同区域国家加入，形成共有12国巨大规模经济圈的区域自由贸易协定。

（三） TPP国际贸易规则谈判

1.货物贸易与发达国家占优势的环境标准、劳工权益相联系。为重塑国际贸易规则，扭转货物贸易逆差，重振本国制造业战略，实现本国经济复苏和带动劳动就业，美国试图通过加入TPP控制和主导区域贸易协定规则制定权，将货物贸易与发达国家占优势的环境标准、劳工权益相联系，企图削弱和对抗中国主导的区域全面伙伴经济关系协定（RECP），削弱中国等发展中国家在货物贸易上的比较优势，以达到遏制中国和平崛起的战略意图。2011年9月，美国在TPP谈判会议上提出加入新的环境标准协议，这意味着任何一个外国企业、组织、团体和公民都可以对与之利益相关国家的环境问题提出质疑或采取法律措施。关于劳工权益问题，最初跨太平洋战略经济伙伴关系协议（TPSEP）并未对劳工权益作出规定。2011年11月，美国主导的TPP谈判将劳工权利相关条款单独列为一章列入TPP协定大纲，并与环境标准一样，劳工权利条件不断得到扩大和深化。

2.服务贸易与投资保护将成为国际贸易规则的核心和重点。服务贸易是美国顺差的主要来源，在国际服务贸易领域具有很强的竞争优势，在服务贸易领域一直保持最具有国际竞争力出口国地位。2010年美国提出的“五年出口倍增计划”，提高服务贸易出口便是其中最主要的手段。美国在会计咨询、金融保险、软件设计、影视娱乐及医疗药品等高端服务业领域在全球具有很强的国际竞争力，在以往的双边、多边、区域等贸易协定中都列为不开放部门，美国将其列入TPP谈判核心内容，将对长期困扰美国的财政赤字问题，扭转贸易逆差具有深远意义。在TPP谈判中，投资一直是TPP谈判焦点问题之一，主要涉及在投资国建立企业、投资自由化、监管一致性问题；为提升东道国投资服务和投资自由化水平，TPP谈判加入竞争政策、政策透明度以及贸易救济措施等条款内容，以保证成员国公平竞争，营造良好、公平的商业竞争环境。

3.取消发展中国家区别对待原则的“市场自由主义至上”将成为新国际贸易规则基本理念。发展中国家区别对待原则是二战以后确立国际贸易规则体系的核心内容，该原则可以一直追溯至关税与贸易总协定（GATT）刚建立之初。WTO成立以后也一直沿用发展中国家特殊待遇原则，将其作为促进发展中国家加入多边贸易体制并履行义务的一种激励手段，为发展中国家提供参与国际贸易的机会，加速全球经济一体化进程。然而，在TPP谈判中，无论是发展中国家还是发达国家，经济发展水平是否有差异，都采取全面取消贸易关税措施，彻底实行“零关税”，最终实现全面贸易自由化政策。美国是奉行“市场自由主义至上”的国家，相信市场能够实现资源最优化配置，主张尽可能减少政府行政干预，在货物贸易与服务贸易领域实行高度自由化，鼓励资本无限制跨国流动。这种美国式“市场自由主义至上”，从根本上否定了多边贸易体系中的发展中国家区别对待的原则。

三、TPP国际贸易规则对中国的挑战

（一）加速推进“零关税”给我国带来的挑战

关税减让一直以来就是多边、区域等贸易协定谈判的重要议题，无论是WTO多边贸易谈判还是众多双边贸易谈判，都将关税维持到一定的水平，以达到各成员国维护主权国家征收关税的权力和保护国内产业受到冲击目的。TPP通过实行“零关税”政策，消除各成员国贸易流通关税壁垒，降低成员国商品流通成本，提高区域成员国对外贸易产品竞争力，最终实现成员国之间贸易自由化。实施更高标准的“零关税”，将使中国等发展中国家农业、服务业等“脆弱产业”在国际贸易中陷入被动地位，并将使工业出口产品在发达国家市场失去竞争力。

（二）推动服务贸易全面开放带来的挑战

在加入WTO的过去十几年里，中国受惠于WTO多边贸易规则将大量产品出口于全世界，中国经济取得高速发展，一跃成为超越日本的全球第二大经济体，赢得了“世界工厂”的美誉。随着我国人口红利的消失，劳动力成本上升，中国出口产品国际竞争力逐步削弱，中国亟需寻找新的服务贸易领域作为新的对外贸易增长点。然而，TPP要求对待国内外资本一视同仁，全面放开金融和电信等涉及国家金融体系安全和信息安全行业，这将削弱中国国有商业银行及电信企业的垄断优势。同时，中国金融和电信领域全面开放，也将对中国金融电信监管部门带来巨大挑战，如何加强对金融、电信部门监管，维护金融、电信体系运行安全问题，也将是我国金融、电信等服务业全面开放亟需解决的新课题。

（三）引入环境和劳工标准带来的挑战

环境和劳工标准是TPP谈判新引入的议题，在TPP谈判之前并未纳入到国际贸易规则体系之内。美国凭借其环境保护和劳工保障的优势，将环境保护和劳工权益纳入到国际贸易规划之中，从而将极大地提升发达国家产品的国际竞争力。目前，中国环境保护和劳工权益问题较为突出，生态环境日益恶化、劳工权益不断受到侵权，TPP国际贸易协定要求建立强有力的环境保护和劳工权益保障机制，任何成员国政府、团体、企业甚至公民都可以对与之利益相关的国家环境和劳工问题提出质疑和提起诉讼，实际上抬高了产品国际竞争的门槛，这将不可避免地增加我国出口企业生产成本，削弱我国出口产品国际竞争力，也将使我国凭借牺牲环境为代价和廉价劳动力取得国际竞争低成本比较优势时代不复存在。

（四）加入“竞争中立”规则给国有企业带来的挑战

美国力推将限制国有企业行为的“竞争中立”规则纳入到TPP协议谈判，背后隐藏着遏制中国等新兴经济体国家资本竞争力的发展，从而达到维护发达国家以私营企业为主的社会基础和国际市场的竞争，实质上也就是为了维护发达资本主义国家的垄断利益。所谓“竞争中立”规则，就是对国有企业的市场准入施加多重限制，以增加国有企业的跨国经营管理及合规成本，削弱其在国际市场的竞争力，为中国国有企业“走出去”设置障碍。过去，我国国有企业长期依靠的是政府直接补贴、优惠融资和贷款担保，以及不受破产规则约束等政策保护，在跨国经营过程中逐步发展壮大，并成为很多重要产业领域推动中国经济发展的中坚力量。一旦执行和遵守新的国际贸易“竞争中立”规则，中国国有企业能否保持原有国际竞争力将有待进一步考察，这也将对国有企业长期依靠政府支持和国有垄断获取竞争优势的治理模式带来严峻考验。

四、中国的应对策略

（一）优化关税税率结构，合理选择运用零关税优惠政策

面临TPP全面取消关税，将关税降至为零带来的挑战，我国应优化关税税率结构，合理选择运用零关税优惠政策，积极推进东亚一体化进程，充分发挥自身市场优势，坚守WTO多边贸易规则，深度整合“10+6”、“10+8”等双边自由贸易体制平台，从根本上削弱TPP对我国带来的不利影响。一方面，我国应在上海自由贸易试验区等贸易区范围内，对具有比较竞争优势出口贸易行业试点取消关税贸易措施，实行零关税政策；另一方面，我国应对农业、水利等竞争力较低行业维持一定程度的关税利率水平，以免对国内基础产业带来严重的冲击。虽然零关税政策能够降低一国或地区进出口贸易成本，但并不是解决所有贸易问题的唯一途径，只有在一国或地区具有比较竞争优势的出口贸易行业逐步推行零关税措施才能达到预期效果。

（二） 立足国内全面深化改革，提升金融电信服务行业竞争力

金融体制改革是十八届三中全会提出全面深化改革的重点方向之一，旨在降低金融行业进入门槛，大力发展民营银行、外资银行等多种所有制金融企业，建立多元化竞争性金融体系。中国从微观限制金融行业市场准入向加强宏观金融行业监管模式转变，加快推进人民币国际化进程，形成稳定、多元、竞争和有序的金融市场环境。电信和金融领域一样，TPP都要求外资同国内平等对待，这给我国电信行业和信息安全监管提出了严峻挑战。依据2014年8月新修改《中国电信管理条例》规定对外资股权比例不得超过49%，但在《上海自由贸易试验区总体方案》中则降低了这一要求，允许外资股权超过49%，但必须要求遵守严格监管审查制度。面临TPP提出新的规则，中国只有立足全面深化改革，立足上海自由贸易试验区等自由贸易区试点，逐步转变金融电信行业监管模式，提升金融电信行业竞争水平，才能抵消TPP给中国金融电信行业带来冲击力。

（三）保护环境和维护劳工权益，适应新的国际标准

从短期看，环境保护和劳工标准写入国际贸易规则对中国产品国际竞争力是不利的；但从社会发展的长远角度看，实现人与自然和谐发展，增进人民福祉与我国加快生态文明建设目标是相一致的。增进人民福祉的途径，不仅涉及环境保护问题，劳工权益保护也是实现以人为本、科学发展，人与自然和谐发展的应有之义。过去几十年是以牺牲和污染环境为代价，以及凭借廉价劳动力获取经济高速增长。随着人类生产和生活环境日益严峻，在新的国际贸易规则引入环境保护标准也是必然的。在人类物质生活不断得到满足的同时，人们对工作环境的要求也在相应提高。既然环境保护和劳工权益已是国际贸易规则新的发展趋势，我国应加强环境保护和改善劳动条件，对企业引进环保技术给予环境保护补贴和严格执行劳工权益标准的企业给予资金奖励，积极主动适应新的国际贸易标准。

（四）深化国有企业改革，争取更大的贸易空间

将限制国有企业投资和竞争行为的“竞争中立”规则引入TPP协议谈判，将对我国国有企业实施“走出去”战略，适应新的国际贸易规则带来极大挑战。为降低新规则对我国国有企业生产和发展空间产生挤压，我国应贯彻中共十八大关于深化国有企业改革战略部署，积极发展混合所有制企业作为国有企业改革的突破口，鼓励私人资本注入国有企业，壮大国有企业的资本实力，在国际市场上形成一批具有国际竞争力的品牌。在国际贸易谈判时，应立足我国国情高瞻远瞩，加快建立国内竞争政策及立法，引导企业适应新的“竞争中立”规则；坚持“竞争中立”规则作限缩性解释，将国有企业范围、涉及国计民生水利、能源和农业等行业排除在规则之外或设置豁免条款；争取将来谈判规则适用缓冲期，为我国国有企业争取更大的国际贸易空间。▲